目前我国学前教育内实行教育券制度的不可行性

摘 要：学前教育是为学龄前儿童开展的早期教育，是影响儿童成才与发展的关键。当前学前教育面临“入园难，入园贵”的发展困境，基于此有关学者提出引入西方国家的“教育券”制度。学前教育券受制于国内经济、体制、操作等因素，加之实行教育券制度会对学前教育的良性发展具有危害性，因此目前我国学前教育内实行教育券制度具有不可行性。

关键词：学前教育 教育券 不可行性

1 引言

近年来，“入园难，入园贵”问题成为社会的一种普遍现象，随着“全面二孩”政策的推行实施，又增加了这一难题的复杂性，如何实现学前教育更好更快发展是我国亟待解决的问题。美国的教育券制度作为政府购买学前教育服务的一种方式是一种比较创新的途径与选择，但必须清楚认识到由于经济、社会、意识形态等存在着差异性，在西方国家适用的“教育券”制度并不一定适用于我国。

美国经济学者米尔顿·弗里德曼在其《政府在教育中的作用》一书中最早提出教育券，它是指政府将本来直接发放给作为教育生产者的学校的教育预算经费以生均单位成本折算后，以固定面额的有价证券的方式直接发放给作为教育消费者的学生或家长，学生可以凭借教育券选择就读经过政府认定的任何一所学校。教育券可以冲抵全部或部分学费，学校可以凭借回收的教育券到政府部门换取教育预算。有学者认为学前教育券不仅有利于家长自由择校，打破就近入学的传统，促进地域之间生源的自由流动，还有利于促进校际竞争，提高教育投入的运行效率，最大化实现教育的效率和公平，最终促进教育公平和教育质量的提高。本文从经济、体制、操作三个因素出发，同时论证了教育券的危害，系统分析了这种意见的妥当性，得出了在目前学前教育内实行教育券制度具有不可行性的结论。

2 目前学前教育内实行教育券制度的不可行性分析

2.1 经济因素分析

经济因素是影响学前教育券不可行性的根本因素。经济是教育券实现的基础，虽然目前我国的经济总体发展水平处于稳步上升时期，其能够为学前教育券提供充足的财政支持，但由于区域经济发展的不平衡，迫使目前阶段学前教育券难以推广和实现。

2.1.1 地区区域间经济发展的不平衡性，学前教育券难有可行性

地区经济发展的不平衡性，主要表现为东部和中西部地区之间经济的不平衡。这就要求教育券数量与面值的确定必须考虑区域之间的统配和协调。学前教育券的发行数量必须合理，避免过多而形成财政压力挤压其他领域的财政支出，而过少无法满足全国范围的学前教育发展的资金需求;同时学前教育券的统一定值不能太高，要照顾东中西部学前教育对资金的需求程度不同，东部和中西部经济发展差异巨大，教育券面值既要恰好满足东部较发达地区学前教育的教育资金需求，避免“短缺”型投入不够，也要恰好满足中西部欠发达地区学前教育的资金需要，避免“盈余”型投入浪费。东西部经济差距过大，对学前教育资金需要程度相差较大，教育券定值难以在地区之间保持动态平衡，难有可行性。

2.1.2 城乡区域间经济发展的不平衡性，学前教育券难有可行性

城乡区域之间的不平衡也使得教育券制难以付诸实行。乡村之间的交通状况不如城市便捷，农村幼儿园之间的办学水平普遍差距不大，农村家长在农村幼儿园之间跨区域择校并没有意义。由于农村和城市的学前教育发展差距普遍较大，城市幼儿园掌握的教育资源普遍多于农村幼儿园，农村家長更愿意将子女送到城市幼儿园享受更好的教育质量。农村幼儿向城市的过度集聚为城市幼儿园带来新的压力的同时使得城市的幼儿园更具有“选拔性”，这样教育券制并没有让农村家长们做到自由择校，仅有城市幼儿园可供农村家长进行择校选择，这会造成农村幼儿园的空心化和城市幼儿园的拥挤化。

2.2 体制因素分析

体制因素是影响教育券不可行性的重要因素。一项制度的引进必须要考虑是否能够适应目标国家的体制，不符合体制的政策和制度如同无本之木，是无法获得长久发展的，教育券在现今我国的体制环境下是不具有可行性的。

2.2.1 教育券与教育追求的公益性相悖

教育券制追求的是效率优先，这与我国教育追求普遍公益性相悖。我国宪法明确规定我国是一个社会主义性质的国家，同时《教育法》规定我国建设发展的是社会主义的教育事业。国家性质和法律规章的双重规定决定了我国发展教育事业必须服务于人民，必须更加注重教育的公益性。教育券在美国进行实行过程中就饱受诟病和质疑，其中不乏有声音指出其用公共财政去补贴私人学校这是一种保护资本主义私有制的举措。如果将之用到社会主义性质的中国来的话，不难想象社会反对的声音将会是巨大的。

2.2.2 学前教育法尚未制定，缺乏法律保障

缺乏专门法律是我国学前教育存在的一个较大问题。首先，很多西方发达国家都制定了学前教育法律，例如美国的《提前开端法》、英国的《拨款法》等。对比西方发达国家的学前教育立法过程，目前我国是缺乏一部专门的学前教育法律的，如此情况下教育券在学前教育领域的推行缺乏法律的保障和支撑，学前教育券的制定、宣传、发行、流通、回收、监督等一系列流程就难以做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。其次，由于缺少学前教育专门法律强制规定学前教育的必须投入的预算，这使得学前教育的财政预算有较大弹性的削减区间，是容易被削减开支的对象，教育预算存在着较大弹性，学前教育在教育经费的角逐过程中处于不利地位，可以想象在教育券制度实行后，得不到正常所需教育预算的学前教育其发展过程反而更加艰难。

2.3 操作因素分析

操作因素是影响教育券可行性的现实因素。学前教育券会增加评估工作的复杂性和困难性。另外，家长群体的破坏也让教育券缺少操作前提，它们共同决定了教育券不具有操作可行性。

2.3.1 教育券的绩效评估困难

绩效评估困难是缺乏操作可行性的主要原因。首先，学前教育的产出很难做到量化，即使政府最终以幼儿的学习成绩作为评估标准来对教育券制下的幼儿园进行绩效评估，由于幼儿智力水平的特殊性，这种以幼儿成绩为标准评估方式和评估体系的科学性难以证实。其次，即使这种评估体系有效性得到了证实，则需要建立相关评估部门以及招聘相关专家去进行专门评估，除此之外为了评估结果的有效性和真实性则还需要大量的外部评估，这不仅增加了评估费用也使得评估工作更加复杂。最后，我国区域之间经济发展水平很不平衡，绩效评估体系的建构必须充分考虑区域发展之间的差异从而避免“一刀切”，则需要考虑阶梯化策略来制定不同的评估标准，这无疑增加了绩效评估工作的难度。492D86EB-FC00-4CB9-948A-5D629ABF31BD

2.3.2 家长群体对教育券具有破坏性

家长群体的态度和选择让学前教育券难以操作和实行。首先，幼儿阶段的特殊性，家长是学前教育券的发放对象，家长的择校选择对学前教育券有着至关重要的影响。根据相关研究，目前我国大部分幼儿家长的教育思想停留在应试教育阶段，“让孩子赢在起跑线上”成为普遍共识，“小学化”“早竞化”的家长教育方式逐渐成为潮流。幼儿园会为了迎合家长偏好而形成“小学化”浪潮，家长也更愿意选择让幼儿在此类学校就读，这不仅让幼儿失去童年而且损害了教育券的核心——自由择校，最终带偏学前教育的发展方向，不利于学前教育的巩固和发展。其次，处于低收入阶层的家庭，由于家长工作时间较长，交通选择余地小，可能缺少择校的必要时间，加之家长文化水平有限，对教育券的理解程度不够，择校要求对他们来说没有了操作的必要。

3 目前学前教育内实行教育券制度的危害

目前实行教育券还会形成一定危害，对学前教育的成长和进步形成阻滞。

3.1 教育资源配置失衡

学前教育券会引发教育资源配置失衡。幼儿园之间的教育资源的数量和质量存在着差异性，不同幼儿园可以按原有的教育资源的数量多寡和质量优劣分为优势学校和劣势学校，这样情况下实行教育券制后会造成一系列资源配置失衡的连锁反应。首先，引发学前教育生源配置失衡。在实行教育券制度后，幼儿园收入的多少取决于从家长手中吸纳的教育券的多寡。根据“经济人”理论，学校不再是被动的主体，学校更像是一个企业，为了经济收入的最大化，学校之间会进行竞争，这一过程中办学条件优越的学校就比其他办学条件相对较次的学校能吸引更多的家长选择，从而引起教育的生源配置失衡。此外，这一过程还可能伴随着虚假宣传和超额招生的现象，进一步引发学前教育的生源配置的失衡。其次，由生源配置失衡的结果从而造成办学硬件资源的失衡。拥有更多招生名额、办学质量更好的学校能够获得更多的教育券数量，从而获得更多的教育财政投入，继续稳固和提高自身的办学硬件资源，这无疑将拉大校际之间的发展差距，造成学前教育的硬件资源空间分布不合理，而办学条件差的学校由于没有得到维持其自身发展的硬件资源会逐步退出市场，这会造成部分地区的学龄幼儿无学可上的局面。最后，教师资源的失衡。教师不仅是服务于人民的“社会人”同时也是追求自身经济利益的“经济人”，财力更加雄厚、开出薪金更高、办学资源更丰富的学校能够吸引更多的优秀教师加入，优秀教师扎堆在这些优势学校，而劣势学校面临师资力量流失、师资水平每况愈下的局面，师资配置的失衡加剧。

3.2 形成教育腐败

学前教育券还会形成教育腐败。由于我国缺少一套完备的学前教育专门法律，并且截至目前义务教育尚未下沿将学前教育纳入其自身范围，这就导致我国学前教育较义务教育来说管控相对宽松，缺乏有效的监督机制。这就为学前教育领域的腐败现象滋生提供了土壤。教育券制下家长是不用负担幼儿的大部分教育成本的，仍然是由国家财政负担，但财政预算的控制权下放到了学校，地方或中央政府失去了教育预算的大部分控制权，这就为家长和学校形成利益共同体从而骗取国家预算提供了可能，因此贸然引入教育券制必然会加剧学前教育的腐败现象。例如，美国教育券实行的过程中其威斯康星州便发生过私立学校校长用教育券换得的教育经费购买豪车的丑闻。

3.3 幼儿课程的“理性化”

教育券引起幼儿课程趋于“理性化”。教育券是政府对地方学校的放权，政府则需要承担起评估责任，政府为了更好突出政績、简化评估手续、减少评估成本，政府在进行绩效评估工作时会选择量化策略，选择结果导向，这会造成评估机制的策略性。政府更愿意选择学生成绩这类更直观更具有可量化性的指标来构建绩效评估体系，这会导致幼儿课程的“理性化”。吉尔曼和雷诺兹认为，绩效责任方案使教学更加标准化和表面化，他们警告这会造成“为考试而教”的危险，数学、语文、英语等大量核心和基础的理性课程得到强化，非核心的艺术、体育类非理性课程则受到排斥，长期下去幼儿课程内容逐渐“窄化”和“理性化”。另外，中国拥有着悠久的考试传统，成绩评估形式恐怕则会利用考试进行，这会进一步促增幼儿园“早竞化”趋势。幼儿时期时是人的审美、体质、创造力等发展能力重要的形成时期，学前教育券制的实行会造成幼儿课堂的“理性化”，这对幼儿的健康成长十分不利。

4 结语

任何一种制度的引入并实行必须考虑与受体的契合性，作为一种教育投入方式的改革途径，教育券自身存在内在发展规律，但学前教育券与我国目前的环境不契合，具有不可行性。具体体现在经济上，由于区域之间经济发展的不平衡，教育券难以在地区之间做到统配和协调，在城乡之间教育券难以做到家长自由择校，同时可能引发农村幼儿园的空心化和城市幼儿园的拥挤化现象;在体制上，教育券与我国教育的公益性理念不符，同时其也缺乏法律作为基底保障;在操作上，表现为绩效评估困难和家长群体的破坏性。这些因素共同约束了它的功能性的发挥，同时教育券的实行会形成教育资源配置失衡、教育腐败、幼儿课程的“理性化”的危害，这对我国的学前教育事业形成阻碍。因此目前我国学前教育实行教育券制度不具有可行性。

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作者简介：

贾子高：（1997—），男，四川南充人，硕士。研究方向：教育管理。

金梦迪：（1996—），女，河南焦作人，硕士。研究方向：义务教育。492D86EB-FC00-4CB9-948A-5D629ABF31BD