个人养老金发展研究

孙文璐

（首都经济贸易大学 北京 100070）

从我国实践来看，老龄化问题不断加深，养老金领取人员将不断增多，缴费人数减少，对面临长期支付压力的基本养老保险无疑是一项挑战。企业年金制度作为我国多层次养老保障体系的重要组成部分，自2006年开启市场化投资运营以来，企业年金市场不断完善，基金积累规模不断扩大，参保人数不断增加。然而企业年金制度覆盖人数与养老保险覆盖人数相比，覆盖范围有限，这就导致企业年金的补充养老保障功能发挥受到限制。养老金体系结构失衡将不利于优化公民退休收入结构，因此亟需发展养老保险第三支柱，应对养老保障需求的增加。

在以往的研究中，个人养老金制度受到了许多关注。一方面，不少学者发现发展个人养老金制度对于增加养老财富储备具有重要作用。田辉（2021）通过对中美两国个人养老金制度进行比较发现，个人养老金制度是应对人口老龄化的重要政策工具。另一方面，为了更好发展个人养老金制度，打破个人养老金制度的发展困境，许多学者对个人养老金制度的优化途径进行了研究。个人养老金制度的发展离不开税收优惠政策的完善，保险公司作为养老金产品主要的供给方应加强产品开发能力，银行也应发挥其重要优势积极参与个人养老金的发展和建设。此外，郑秉文（2016）在关于第三支柱顶层设计的研究指出，能否最大程度扩大个人养老金制度的覆盖面是个人养老金制度顺利开展的关键。虽然多层次的养老保险制度在过去得到了广泛实践，但多支柱养老金发展不平衡这一问题仍普遍存在。

作为养老保险的第三支柱，发展个人养老金有利于进一步优化养老金收入结构和完善养老金体系，实现养老责任的合理分担，推动养老保障的可持续发展。目前我国养老保险第三支柱尚处于起步阶段，尽管2018年我国进行了税收递延型养老保险的试点工作，但与之前的市场预期存在一定差距，存在覆盖范围较小、产品同质化程度较高等问题。为了更好地发展多支柱养老金体系，确保养老金资金来源多样化，本文在分析发展个人养老金的必要性、当前个人养老金制度存在的问题的基础之上，结合典型国家保险第三支柱的建设经验，给出相应的对策建议。

一、发展个人养老金的必要性

（一）基本养老保险面临新挑战

基本养老保险制度作为我国养老保险体系的重要组成部分，经过多年的发展，取得了很大的成效，如表1所示，近年来参保人数、基金收入、基金支出、累进结余均有所增加，但长期以来统筹水平低、缴费不合格、区域基金收支不平衡等问题的存在对基本养老保险制度的可持续发展产生了不利影响。受疫情冲击、灵活就业人数增多、经济运行不确定性等因素的影响，当前基本养老保险制度面临着基金收支不平衡、灵活就业人员参保困难冲击缴费等新的挑战。如表1所示，2019年基本养老保险的基金收入和累计结余分别为57025.9亿元和62872.6亿元，2020年基本养老保险的基金收入和累计结余分别为49228.6亿元和58075.2亿元，基金支出的增加、基金收入的减少和疫情的影响，导致基本养老保险基金的收支平衡受到影响，而发展个人养老金制度，有利于增加养老保障资金来源多样化。

表1 2010—2020年基本养老保险基本情况

（二）企业年金覆盖范围有限

如表2所示，2007年参加企业年金的企业数为32000个，企业年金覆盖的人数为929万人，参加城镇职工基本养老保险人数为20136.9万人，参加企业年金的人数仅占参加城镇职工基本养老保险人数的4.61%。经过10几年的发展，2020年参加企业年金的企业数量和职工人数相较于2007年有了较大幅度的增加，但2020年企业年金的参保人数仍仅占城镇职工养老保险的参保人数的5.96%。企业年金的覆盖范围仍然较为有限，覆盖人数仍然较少，企业年金补充养老保障功能受到限制，产生了很多不利影响。以未被第二支柱覆盖的灵活就业人员为例，发展自愿参与的个人养老金制度，将有利于满足其多样化的养老保障需求和改善灵活就业人员由于劳动关系的特殊性存在的参保缴费问题。

表2 2007—2020年历年企业年金基本情况

（三）老年人数增多，养老保障需求增加

自2000年起我国开始进入了老年型社会，如表3所示，随着老龄化程度不断加深，我国65岁及以上老年人口数量不断增多，老年抚养比上升。老年人口数量不断增多，养老保障需求也随之增加，亟须加快养老金体系的建设和完善。在养老保障需求日益增加的情况下，包括企业年金在内的第二支柱和个人养老金制度发展不足，将会对养老金的财务可持续性产生不利影响。养老保障需求的增加，对于养老资金形成了巨大压力，虽然长期以来我国居民对家庭储蓄的重视程度很高，但真正用来保障养老需求的资金储备却很少，个人养老金的发展将会成为增加居民养老资金储备的重要途径。

表3 65岁以上老年人口数量、比重及老年抚养比

二、当前发展个人养老金面临的问题

（一）税收优惠力度较小

由于当前社会保险缴费率较高，职工个人和企业都承担了较重的缴费负担，所以税收优惠政策对于试点工作效果具有重要影响，但个税递延型养老保险试点过程中存在税收优惠力度不足等问题，不利于个税递延型养老保险的推广。我国目前的税收优惠政策没有考虑到各个群体的养老需求，尤其是对于中低收入人群来说，税收优惠对中低收入人群参与吸引力不强。除税收政策激励不足问题外，税延型养老保险在试点过程中存在的抵扣流程复杂问题也不利于政策效果的发挥，试点税收政策的复杂性降低了目标人群的参保意愿。

（二）产品同质化程度较高

近年来金融机构推出了许多养老金融产品，但大多处于试点阶段，商业养老产品设计缺乏针对性，没有充分考虑消费者产品需求的差异性，导致此类养老金融产品同质化现象较为严重，消费群体的吸引力不足，大多数居民对此类产品了解程度不高，消费者购买此类养老金融产品的购买意愿不强。

（三）公众保险意识有待提高

大多数人的观念仍以“家庭养老”“重储蓄、轻保险”的观念为主，由于商业养老保险缴费期长、远期收益不确定性较强，因此，大多数居民仍然按选择银行存款作为主要的投资和储蓄方式，购买商业养老保险意愿不高。同时，在产品宣传过程中，对灵活就业群体宣传引导工作较少，灵活就业人员缺乏制度性的养老保障安排，购买商业养老保险能够增加其养老积累。

三、典型国家养老保险第三支柱

（一）日本

日本养老金体系的第三支柱由个人型定额供款养老金计划和个人储蓄账户计划组成，两者在制度设计、覆盖对象、监管方式等方面存在不同之处。个人型定额供款养老金计划（iDeCo计划）由厚生劳动省建立，国家养老基金联合会作为厚生劳动省下属的独立机构负责iDeCo计划的投资管理，该计划覆盖对象为20～59周岁的劳动者。厚生劳动省作为该计划的主要监管机构，对iDeCo计划实行精细化监管，保障iDeCo计划的规范运作。而个人储蓄账户计划（NISA计划）适用人群较广，覆盖对象为所有年龄段的日本居民。与iDeCo计划不同，NISA计划由日本金融厅进行监管，多样化的投资渠道和资产配置是NISA计划受到民众欢迎的重要原因。

（二）美国

美国养老金体系的第三支柱为个人退休账户，是一项补充性的养老金计划，主张个人自愿加入。个人退休账户的资金投资选择具有灵活性，具有管理专业化和资产配置组合化的特点，运营管理模式主要是信托型管理。个人退休账户的特点主要体现在两个方面：税收优惠和账户资金的便携性，自1974年个人退休账户创立以来，在发展过程中不断改进，个人账户种类不断增加，该计划覆盖群体不断扩大。税收优惠作为个人退休账户的突出特点，对于个人参与具有重要激励作用。美国个人退休账户规模如此庞大，很大一部分原因是承接了大量第二支柱账户资金的转入，个人退休账户也可以接受雇主退休计划转移的资产，便携性和连续性更强，更具吸引力。

四、优化养老保险第三支柱发展的对策

（一）建立二、三支柱账户互转模式

未来我国个人养老金的发展，可以充分借鉴美国的账户互转模式，依托于个人养老金账户提供资金转移通道，实现二、三支柱之间的接续，进一步增强养老金制度的灵活性。依据我国年金现行规定，当职工工作单位发生变化时，新单位如果没有实行年金制度，或者在不满足领取条件时仍要留在原机构继续管理。如果可以实现二、三支柱的账户互转，离职后新单位没有建立企业年金制度的职工，其第二支柱中的资金积累就可以转移到个人养老金账户中继续运营，这将成为第三支柱重要资金来源，账户的便携性也将会增加公民参与个人养老金制度的吸引力。

（二）设计多层次的税收优惠政策

为了应对试点过程中存在的税收优惠政策问题，针对不同消费者群体应采取多元化优惠政策。完善支持三支柱养老保险的税优政策，应从以下几个方面开展：一是制定专门的税收优惠政策，鼓励养老保障较为薄弱的灵活就业从业人员等群体参加；二是对于未参加第二支柱的人员，允许这部分人员在参与第三支柱时享受更大额度的税收优惠；三是制定多元化的政策方案，满足多样化需求。

（三）加强养老金融知识的宣传工作

当前我国养老金融市场尚未完善，大多数公民养老金融意识不高，这对强调个人自愿参与、自主选择产品的第三支柱个人养老金制度是不小的挑战，加强金融知识的宣传工作对于第三支柱的发展具有重要作用。可以从以下几个方面加强养老金融教育的宣传：第一，鼓励商业银行、商业养老保险公司等机构开展宣传工作，动员金融机构共同参与宣传工作，加强农村地区的养老金融知识宣传工作；第二，注重风险防范宣传工作和防范知识教育，避免金融诈骗现象对养老保险第三支柱产生不良影响，推动老年群体远离金融诈骗；第三，注重养老规划和养老投资理念的宣传，养老金第三支柱的发展需要长期积累，因此需要引导国民形成良好的养老规划和养老投资意识。