新时代党内法规制度建设的成就、经验与启示

文玮 段鹏程

摘 要：依法治国必先依规治党，党内法规制度是依规治党的基本制度依据和理论基础。新时代以来，以习近平同志为核心的党中央持之以恒地推进党内法规制度建设，形成了完善的党内法规制度体系，取得了一系列崭新的重大成果，积累了新鲜的建设经验，为党中央持续深入推进党内法规制度建设提供了深远的启示。深入总结并梳理新时代以来党内法规制度建设的成就、经验与启示，有利于推动全面从严治党纵深发展。

关键词：新时代;党内法规制度;从严治党;依规治党

中图分类号：D26   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2022）05-0070-04

新时代以来，以习近平同志为核心的党中央贯彻落实全面从严治党战略，统筹推进制度治党、依规治党，出台了一系列具有科学性、法理性、自洽性的党内法规制度，推动了党内法规制度的体系化、规范化、常态化，为贯彻从严治党方针，落实制度治党、依规治党提供了坚实的制度保障和理論依据。只有总结新时代以来党内法规制度建设的成就、经验和启示，才能深入推进全面从严治党，依规治党。

一、新时代以来党内法规制度建设的辉煌成就

（一）坚持完善了党内法规制度体系

习近平总书记指出，“党章是我们立党、治党、管党的总章程，是全党最基本、最重要、最全面的行为规范。”[1]党的十八大根据国际发展形势的变化和国内新的主要矛盾，深入总结并吸收党的十七大以来党的建设崭新经验和深刻启示，对新时代的党章进行了修补完善。党的十八大对党章的完善主要表现在将科学发展观同马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想和共同确立为党的指导思想。在选人用人方面要求按照德才兼备、以德为先的原则，注重对重点干部的监督。党的十九大一如既往地推进党章建设，及时将党的一系列创新成果融入党章之中。党的十九大对党章的完善主要表现在强调党的政治纪律和政治规矩，着重突显党内法规制度的政治特色，以政治属性引领党内法规制度的建设。同时推进“两学一做”，将党内法规制度的理论精神传播到全党各级进行教育学习。坚持修改完善党章既是加强党的建设的惯例，也是实现党章与时俱进的客观需要。只有持续不断地完善党章，才能推进党和国家事业的发展，让党章更好地发挥提纲挈领的作用。

通过“立”“改”“废”“释”，推动党内法规制度更加具有针对性、科学性、时代性。党的十八大以来，党中央着力推进创新指导理论和实践模式，坚持以党章为根本依托，竭力部署制度治党、依规治党，逐步出台、颁布、修改、废除、解释了一大批党内法规制度。首先，制定和修订大量适应新时代党的建设关键性法规和基础性补充法规。2012年5月26日，中共中央发布《中国共产党党内法规制定条例》，聚焦于构建党内法规制度的规范化体制。2012年7月1日，中共中央办公厅印发《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》，该规定着眼于维护党内法规和规范性文件同党的基本执政方向一致，同宪法和法律精神一致，维护党内法规制度的权威性。2013年11月，党中央印发了《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》，明确规划了党内法规建设在短期内的基本方向和预期目标，即基本形成涵盖全党主要领域的党内法规制度体系。其次，党中央针对缺乏效能的法规开展了集中清理。2012年6月起，由党中央组织进行了从新中国成立到党的十八大之前的中央文件的第一轮筛查清除工作。2018年11月到2019年4月，党中央对纳入清理范围的中央党内法规和规范性文件进行清理。2019年4月11日，中共中央发布《中共中央关于废止、宣布失效和修改部分党内法规和规范性文件的决定》，标志着第二轮党内法规的集中清理工作圆满完成。最后，党中央针对个别党内法规制度存在含义模糊、界限不清、法规漏洞等问题出台措施加以完善。2014年10月，中共中央印发的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中就提到，要充分保障并健全党内法规的制定，力争以健全完备的制定机制来保证党内法规的建设。同时，党中央强调加大党内法规备案审查和解释力度，这就使得党内法规在具体的适应情况中更加具有灵活性和执行弹性。总而言之，党中央通过“立”“改”“废”“释”四管齐下，一方面以法理性充实并滋润了党内法规制度的建设，使其更加具备鲜明的党内法规特色，另一方面为党内法规制度的执行提供了切实可行的法制途径。

明确党内法规制度建设的基本框架。“1+4”的基本框架是指在党章的核心统领下，兼顾党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度，形成有机统一的框架体系。党内组织法规制度是克服党内组织松垮、缺少活力、运行拖沓、效率低下并维护稳定党组织团结统一的规范性法规。党的领导法规制度是指规范党的领导活动，通过协调党政各级、各部门、各单位、各组织的法规，紧紧围绕党的领导核心来对党的领导体制机制，领导方式进行科学规范，以坚持加强党的领导，巩固党的领导核心地位、发挥核心作用为目的的制度保障。党的自身建设法规制度着眼于加强党的建设，从严治党的长久布局，立足于从严治党的丰富实践和艰辛探索，以提升新时代党的执政能力和执政水平，并保持党的先进性和纯洁性建设为目的。党的监督保障法规制度是一系列规范并监督党内法规执行与充分保障全体党员权益的制度，主要具有约束性、监督性、保障性的特点。“1+4”的基本框架是由不同侧重面的单项法规相互有机衔接而形成的体系，决不是简单的机械组合。四大板块之间相互关联，互为支撑。

明晰并实施了党内法规制度体系的宏观规划。随着依规治党理论研究与实际探索的深入推进，党中央印发了一系列具有前瞻性、规划性、全局性的战略部署文件。2013年11月，中共中央印发《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》（以下简称《纲要》），提出通过制定和修订一大批党内法规，形成涵盖主要领域的法规框架，充分健全主干党内法规制度，巩固法规制度基础，为“百年”目标任务打下坚实的基础。同时，《纲要》强调党内法规制度要服务于党的建设新的伟大工程，始终要坚持契合党章、宪法的精神要求，充分发扬党的优良传统。这是在党内法规制度建设的历史上首次规划，深刻体现了党中央在新的势下完备制度建设的决心。2018年2月，党中央基于第一个党内法规制定工作的规划的探索经验，再次印发了《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》，第二个规划深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和中国共产党的第十九次代表大会精神，针对党内亟待解决的重大危险和重大考验，着眼于衔接从党中央到基层组织建设、从整体组织建设到党员个体的规范、从单个法规建设到党内法规制度体系的构建，以此推动党内法规制度体系的完备。D7777E48-A4C1-4BA7-888A-B85C56E56482

（二）切实提升了党内法规制度的治理效能

党内法规制度切实改善了党风政风。党内政治生活是党的建设的关键领域，是党内法规制度能够践行并发挥法规效能的“水平面”，更直接体现着党内法规制度的建设水平和质量。党的十八大以来，随着党内法规制度建设的不断推进和制度体系的不断完善，“制度的笼子”越扎越牢，党内法规制度对于党员的刚性约束起到了立竿见影的作用。通过深入开展的党规教育，以及政治纪律和政治规矩的严明，党内存在的一些违法乱纪、贪污腐败的现象逐渐减少，党内的各种散漫堕落的自由主义之风得以遏制，党中央治理党内问题的效能随之突显。党内法规制度明确了一系列党内政治生活的基本规范。在思想意识上，全党要树立“四个意识”，坚定“四个自信”;在政治上，坚决做到“两个维护”;在制度上，严格遵守“六种纪律”和“四个服从”。党内法规制度夯实了全体党员的理想信念基石，更加坚定了全体党員的政治立场、政治信念和政治方向，“规矩意识”深入党员内心，党内政治生活质量明显提升。

党内法规制度全面加强了党的领导，并提升了党的现代化治理能力。一方面，党中央出台了一系列加强党的领导的党内法规制度，有力推动了党在国家治理体系之中的统领地位。中国共产党作为中国特色社会主义建设的领导者，坚持把党的领导放在国家治理体系的核心位置是国家发展进步的根本要求。随着党中央先后制定和修改了加强党的领导的若干部党内法规，例如：《中国共产党农村工作条例》《中国共产党重大事项请示报告条例》等，这些法规建立健全了党的领导制度，强化了党的全面领导和党在国家治理体系中的至高地位。另一方面，从提升国家治理能力的角度来看，党中央充分运用党内法规制度体系的制度优势，深刻践行了依法治国的方针策略，为党充分发挥国家治理体系的优势从而提升治理能力发挥了重要作用。党的十八大以来，党中央以党章为根本遵循，健全党内组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度，严密了党的组织体系，完善了党的统一与协调的领导机制体制，取得一系列成效。

（三）创新发展了新时代党内法规制度建设思想

首先，以习近平同志为核心的党中央在依规治党的实践推进中，深刻意识到党内法规制度的根本性作用，如何化解党面临的重大挑战和危险就要坚持党内法规制度建设这个根本举措。诚如习近平总书记所讲，“法规制度带有根本性、全局性、稳定性、长期性。”[2]只有健全完备制度体系建设，最大程度地发挥法规制度的效用，形成一套适用于党内建设发展的制度机制，才能把权力关进“制度的笼子”，营造风清气正的党内政治环境。其次，党中央强调坚持党内法规制度常态化、制度化，以此来充分保障依规治党策略的推进和从严治党战略的落实。习近平同志指出，“加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策。”[3]以习近平同志为核心的党中央深刻认识到党内法规制度在党的长期发展过程中的保障作用，并持之以恒把党内法规制度建设作为从严治党的常态化工作。这是新时代下对党内法规制度建设的全新认识，既是实践发展的必然需求，同时也是全面从严治党战略下理论认识的升华。

党中央对于党内法规制度体系建设的方法论认识更加深入。习近平同志强调：“我们要坚持以实践基础上的理论创新推动制度创新，坚持和完善现有制度，从实际出发，及时制定一些新的制度，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。”[4]明确了党内法规制度建设要坚持系统性、科学性、高效性的原则要求，深刻体现马克思主义政党的理论特色与本质属性，是新时代对唯物主义辩证法的具体应用。习近平同志指出“制度不在于多，而在于精，在于务实管用，突出针对性和指导性。”[5]这一论述突出强调党内法规制度要在内容上突出高效性、具体性、针对性，不是盲目地追求党内法规制度数量的提升，而是追求党内法规的良好质量，革除流于表面的形式主义。同时强调，党内法规制度要注重相互统一，法规之间“配套衔接，彼此呼应”，增强法规体系的整体功能性。关于法规制度的执行方面，习近平同志指出“制度一经形成，就要严格遵守，坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外，坚决维护制度的严肃性和权威性。”[6]深刻表明党内法规制度在性质上是全党上下强制性遵守的规范。真真实实贯彻下去，落实到具体的党内政治生活之中，才能彰显并维护党内法规制度的权威性和严肃性，并将制度红线贯穿于党的建设。坚持以立法立规为基础，严格执行为关键，始终保持党内法规制度的活力。党的十八大以来，党中央对于党内法规建设方法论的深化认识来源于党内法规制度建设的实践之中，是新时代党内法规制度建设思想的重要成果。

二、新时代党内法规制度建设收获的宝贵经验

（一）党内法规制度建设要始终坚持党的集中统一领导

坚持党的集中统一领导就是坚持党中央统筹规划党内法规制度，从起草制定、严格执行，到监督运行的全过程。党内法规制度服务于党的建设新的伟大工程，这决定了党内法规制度建设必然要按照党中央的决策统一部署，方能统筹全局、协调推进。首先，坚持党中央政治旗帜引领作用。党内法规制度作为党内重要制度支撑，必须坚持正确的政治方向。始终坚定正确的政治方向就要以习近平新时代中国特色社会主义思想为党内法规制度建设的理论指引，将“四个意识”贯彻到党内法规制度建设的各个方面。其次，坚持践行党中央对于党内法规制度建设的宏观规划和基本要求。党的十八大以来，党中央通过印发一系列指导性文件来统筹领导党内法规制度建设。例如：从2012年7月到2018年12月，党中央批准通过大批党内法规制度建设的纲要文件、规范性文件和补充说明性文件，这些指导性文件对党内法规制度的建设分别在内容上，统筹规划，科学制定;在运行机构上，划分职能，流畅运行;在目标上，清晰目标，勾画蓝图。坚持党中央集中统一领导就是要坚持深刻领会党中央关于党内法规制度建设的文件精神，严格遵守党中央的原则和要求，根据具体情况深刻践行文件规范，做到“令行禁止”，坚决服从中央的决策部署，构建从中央到地方流畅高效的建设路径，使党内法规制度的效力渗透全党，更好地发挥制度建设的强大力量。D7777E48-A4C1-4BA7-888A-B85C56E56482

（二）党内法规制度建设要坚持以政治性为统领

党内法规制度鲜明的政治属性是马克思主义政党讲政治、讲党性的必然结果，鲜明的政治性彰显着党内法规制度的精神特质。坚持党内法规制度明确的政治属性是中国共产党的本质要求。“政治性是政党的第一属性，是体现各个政党本质本色的内在规定。”[7]党内法规制度既是法治规范的直接产物，也是政治性建设的制度要求。党内法规制度建设要统筹法治思维和政治思维的一体发展，党内法规制度本身就是政党建设的必要产物，本身兼顾特殊性和普遍性。作为一种法规制度来讲，就要具备最为基本的规范功能，通过约束和惩戒手段来达到治理目标。同时，党内法规的特殊性就表现以政党的建设为第一要务，是服从于政党的基本性质和宗旨的。恰如《中国共产党党内法规制定条例》所规定，党内法规在制定时要以党的事业和党的建设的实际为出发点，必须有利于党的建设制度化、规范化、程序化，这些都表现出新时代关于党内法规制度建设的政治属性。党内法规制度作为一种党内治理的工具和途径，始终以加强党的建设为基本目的。

（三）党内法规制度建设要坚持党章的根本地位

党章在党内法规制度体系中的地位不言而喻，是党内的“宪法”，党内法规制度建设必须以党章为根本的遵循。如何充分发挥党章的统领作用，就在于坚持党章的基本原则，贯彻党章的基本要求，发扬党章的基本精神，必须始终不渝地坚持党章在党内法规制度体系中提纲挈领的作用，推进党内法规制度体系的不断完善。坚持党章的根本地位就是要在内容、效力、作用三个层面正确认识党章。在内容层面，党章对党的性质、宗旨、路线、方针、政策都有明确的规定，集中体现着全党的根本利益，是统一全党思想和行动的武器。中国共产党是坚持马克思主义指导的政党，是依靠健全的制度来建设的。正如马克思所指出的那样，“必须绝对保持党的纪律，否则将一事无成。”[8]在效力层面，党章是具有最高位阶的根本大法，是具有最高权威的党内法规，是其他一切党内法规制度的基本法，党内其他法规都是党章的外延，不得与党章相违背。立足于新时代新形势，严格遵从党章的价值要义和制度规定，坚持以党章为基本遵循来构建党内法规制度体系，也就树立了党内法规制度的权威。在作用层面，党章是全体党员、干部必须遵守的总章程、总规矩。党章是全体党员最基本的制度规范，党员干部要时刻“以党章为鉴”，检点自身，约束行为，纠正思想，坚持从理论学习和实际行动两个维度融会贯通。

三、新时代党内法规制度建设获得的深刻启示

（一）时代理论引领党内法规制度的发展方向

坚持以问题为导向始终是党解决重大问题的基本原则。新时代以来，党中央聚焦于党的建设的突出矛盾和理论热点，在深刻洞悉党内法规发展规律的基础之上，形成了习近平总书记关于党内法规制度建设的重要论述，为新时代党内法规制度发展提供了重要的理论引领，尤其是对于党内法规制度的建设所要遵循的基本辩证思维、价值原则等方面，其法治精神和价值意蕴是党内法规制度建设的导引。例如：习近平同志指出，“建章立制，要堅持系统思维、辩证思维、底线思维，体现指导性、针对性、操作性。”[9]从辩证法的高度为党内法规制度体系的构建指明了方法和原则，深刻体现着马克思主义政党的立场和观点。从长远来看，坚持系统思维就是要统筹兼顾党内法规制度的各个方面。在动态建设的过程中综合整体，突出重点。运用辩证思维就是要在党内法规制度建设的宏观角度和微观角度用辩证的眼光看待、解决存在的问题，坚持立足党内法规制度建设的最低目标，争取创造建设的最大成果，最后达成具有指导党内现实、针对党内具体问题和实际可操作的法规特点。习近平总书记关于党内法规制度建设的理论成果具有深刻的内涵和重大的理论价值，是立足党的实践发展、顺应党的历史发展规律的先进理论，我们要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入领悟其丰富的理论内涵，掌握理论的核心要义，应时代之需要，创新时代之思想。

（二）守正创新是党内法规制度建设的基本遵循

新时代党内法规制度的建设体现了对于光荣传统的继承与发展。从毛泽东同志首次提出“党内法规”的概念，到抗日战争、解放战争、新中国成立初期党内政治建设的实践推进，党内法规制度的发展呈现出针对性、迫切性以及缺乏科学性、体系性的特征。再到社会主义革命和建设时期，党的核心工作主题是密切与人民群众的联系，聚精会神搞社会主义革命和建设。这一时期党内法规制度建设主要围绕着如何巩固政权展开。再到改革开放和建设中国特色社会主义时期，党内法规制度建设是从停滞与破坏走向积极全面建设的阶段。邓小平同志就曾开宗明义地指出，“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”[10]这一论述深刻点明了国家法律与党的法规制度相互依存和支撑的关系，为新时代党内法规制度的建设廓清了理论迷雾。随着党的十一届三中全会的胜利召开，党内法规制度的基础性作用已然明了，如何制定一套行之有效并常态化建设的规范制度成了亟待解决的问题。因此，党中央试图将党内法规制度建设以制度化的形式确定下来，引导制度发挥最大效能，全面树立党内法规制度的权威性。党的十四大修改的党章正式运用“党内法规”一词，开启了党内法规制度建设的新篇章。党内法规制度在多年的发展中，逐步从内容结构的单一性发展到多元化、立体化，党内法规制度在“质”和“量”上都得以显著提升，这是党在长期的建设中摸索前进的基本方向，新时代就是在新的发展形势下赓续传承，在新时代全面从严治党要求下不断创新党内法规制度。一代又一代的党中央领导集体始终带领全党上下在正确的道路上前行。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央继续以勇往直前的决心走在了依规治党的正道。时代最终将证明，只有坚持传承党的宝贵历史遗产和优秀红色基因，坚持党的优良传统和时代机遇相结合，新时代党内法规制度建设才能得以焕发新的生机与活力。

（三）始终坚持处理好“国法”和“党规”之间的关系D7777E48-A4C1-4BA7-888A-B85C56E56482

党内法规制度和国家法律虽然属于党的建设和国家治理的不同层面，但都同属于中国特色社会主义法治体系。两套法规制度体系在适用范围、适用主体和行为规范等方面既紧密联系，又相互区别。正确处理二者的关系就是实现两者之间的衔接和协调。首先，要注重从法律法规制度的制定主体到执行机构的衔接与协调，要加强党内法规制定机关与人大常委和政府机关的协调交流，执行上严格界限、各司其职、公正执纪。其次，党内法规和国家法律要界限分明，二者要明确效力边界，在具体的践行中尽量不混淆、不冲突、不留白。二者要在实践中不断探索与调整，实现二者相互衔接顺畅。同时，二者要在各自的适用效力范围之内共同编织制度之网，共同丰富和完善中国特色社会主义法治体系，共同体现国家法治精神。最后，要注意党内法规制度适用主体不同的特殊性，以及国家法律所具有的普遍性。党内法规制度具有特殊的适用主体，是党中央领导制定并颁布的针对于党内成员的法规制度，更加突显党的性质和特色，相比较国家法律有着更加严格的要求和标准。坚持促进党内法规制度和国家法律的相互衔接和协调发展，是完善中国特色社会主义法治体系的必要环节。只有深刻把握二者之间的逻辑关系、组织架构、运行体系，才能充分发挥其各自效能。

参考文献：

[1]习近平.全面贯彻落实党的十八大精神要突出抓好六个方面工作[J].求是，2013（1）：3-5.

[2]习近平.加强反腐倡廉法规制度建设 让法规制度的力量充分释放[N].人民日報，2015-06-28.

[3]习近平.坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设[N].人民日报，2016-12-26.

[4]十八大以来重要文献选编（上）[M].北京：中央文献出版社，2014：76.

[5]习近平.在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话[N].人民日报，2014-10-09.

[6]习近平关于党的群众路线教育实践活动论述摘编[M].北京：党建读物出版社，中央文献出版社，2014：66.

[7]褚国建.论党内法规制度建设的理论基础问题[J].浙江工商大学学报，2020（6）：86-94.

[8]马克思恩格斯全集：第29卷[M].北京：人民出版社，1972：413.

[9]习近平.在“不忘初心、牢记使命”主题教育总结大会上的讲话[N].人民日报，2020-01-09.

[10]邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社，1994：147.

收稿日期：2022-02-07

基金项目：2019年国家社会科学基金一般项目《改革开放以来党内自由主义治理的历史与经验研究》（19BDJ026）

作者简介：文玮，副教授，从事党的建设研究;段鹏程，硕士研究生，从事党的建设研究。D7777E48-A4C1-4BA7-888A-B85C56E56482