政府付费类农村生活垃圾治理PPP 项目绩效评价研究

●单佳宁

党的十八大提出“美丽中国、深入推进新农村建设”的精神，住建部决定开展美丽宜居村庄示范工作。党的十九大提出乡村振兴战略，实现巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴的有效衔接。我国农村人居环境是推进乡村振兴、发展美丽乡村的焦点问题，而农村生活垃圾治理成效直接关系到农村人居环境的改善。因此，政府引入PPP 模式来解决农村生活垃圾治理问题，利用社会资本参与公益性基础设施建设，将专业的事交给专业的人去做。由于部分PPP 项目在发展过程中没有满足不同利益相关者的需求而出现一系列问题，特别是对于没有现金流入的政府付费类PPP 项目。同时，《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92 号）明确规定了政府付费类PPP 项目必须建立按效付费机制。绩效评价结果是政府付费的重要依据，但是现阶段PPP 项目的绩效评价指标体系不够完善，特别是某一具体领域的绩效指标缺乏针对性，存在指标选取不够全面、指标权重设置不够科学、绩效评价未能起到激励作用等问题，无法客观真实地评价PPP 项目的运行情况。本文从政府视角兼顾PPP 项目利益相关者的需求重新设计了绩效评价体系。

一、政府付费类农村生活垃圾治理PPP 项目绩效评价概念界定

PPP 在国际上的定义为“公私合作”，我国在 《政府会计准则第10号——政府和社会资本合作项目合同》（以下简称“政府会计准则第10号”）中将PPP 定义为“政府和社会资本合作”。准则所称的PPP 项目合同指的是政府方与社会资本方依法依规就PPP 项目合作所订立的合同。《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（以下简称《操作指引》）第四条中将PPP 项目分为政府付费、使用者付费和可行性缺口补助三类。政府付费类的特点是政府直接付费购买公共产品和服务；使用者付费类的特点是由最终消费者付费购买公共产品和服务；可行性缺口补助类是当项目公司从使用者处获得的经济利益无法弥补成本时，差额部分由政府方提供补助。

农村地区距离城市较远，各乡镇分布分散，特别是中西部农村地区基础设施薄弱，很难进行规模化和标准化的处理。垃圾收运处理设备环保性较差，垃圾收运不及时、清理不到位，导致大量垃圾积存，容易造成二次污染。考虑到这些现实情况，将PPP 模式引入农村生活垃圾治理中是十分必要的。从财政部政府和社会资本合作中心管理库中查阅到，截至2020 年安徽省引入约25 个，贵州省约引入14 个，湖南省约引入10 个农村生活垃圾治理方面的PPP 项目。由此可见，PPP 项目在农村生活垃圾治理领域的应用比较广泛。城市的生活垃圾治理项目大多可以通过向市民收取物业费等形式进行经济补偿，还可以采用使用者付费或可行性缺口补助类PPP 项目；而农村生活垃圾治理PPP 项目大部分不属于经营性项目，且村民付费意愿较低，因此大部分采取政府付费模式。在政府付费的模式下，农村生活垃圾治理PPP 项目的绩效考核是政府付费的主要依据。

关于PPP 项目绩效评价的研究，国内外学者多集中于绩效评价影响因素和绩效评价方法两个方面。Lewi 和Grimsey（2016）研究表明商业价值不足以衡量PPP 项目的全部价值，还需要重点考虑环境与社会目标的实现。王俊豪等（2017）从监管机构能力、经济效益、社会效益三个层面构建城市公用事业PPP 监管绩效评价指标体系，并且根据评价结果建立奖惩机制。王玉梅和严丹良（2014）构建平衡计分卡绩效评价体系，该体系有利于区分不同利益主体的责任，追求共同目标的实现。周一春（2016）利用平衡计分卡的原理，针对环保PPP 项目，构建了一套综合的环保PPP 项目绩效评价指标体系。通过对文献的梳理，掌握了国内外学者常用的绩效评价方法和PPP 项目的主要影响因素，但是对于具体某一领域的政府付费类PPP 项目绩效评价研究仍较少。笔者将借鉴前人的成果，着重针对政府付费类农村生活垃圾治理PPP 项目进行研究。

二、黄山市农村生活垃圾治理PPP 项目绩效评价分析

（一）项目概况

黄山市农村生活垃圾治理PPP 项目服务范围包括三区四县及主城区以外区域，面积约9188 平方公里，受益人口约为116 万人。服务内容包括地面和水域保洁、垃圾收集转运和数字化管理系统配置。项目合作期15.5 年，其中建设期6 个月（2018 年6—11 月)；运营期设置为15 年。首期新增建设投资约2.12 亿元，运营期内设备设施更新维护投资约3.09 亿元，总投资额约5.21 亿元。该PPP 项目属于政府付费类PPP 项目，付费主体是各区县人民政府。由政府直接付费购买农村生活垃圾保洁转运服务，该PPP 项目采用的是BOT（建设—运营维护—移交）运作模式。政府方对PPP 项目资产所提供农村生活垃圾治理服务的类型、对象和价格具有控制权。项目期满合同终止时，PPP项目的重大剩余权益由项目公司移交给市住房和城乡建设局。

（二）绩效评价存在的问题

1、绩效评价指标不够全面。指标设置比较简单，考虑因素不够全面。黄山市农村生活垃圾治理PPP 项目的绩效指标只涉及运营环节中垃圾的清扫保洁和压缩转运，所涉及的范围过窄。没有考虑到经济指标、环境指标及利益相关者指标，不能全面综合地反映PPP 项目的真实情况。

2、指标权重设置不够科学。该项目绩效评价主要包括70%地面及水域清扫保洁和30%垃圾转运两部分，该比重的确定主要依据工作量及作业范围的大小，权重确定为了计算方便而取整，故该指标权重设置比较随意不够科学。在PPP 项目绩效评价中，随意确定各指标权重很可能会影响到绩效评价的结果，无法准确评价该PPP 项目的运行情况，同时政府付费的准确性也会受到影响。

3、绩效评价未引入激励机制。该市对PPP 项目的绩效考核只考虑了扣分机制，未考虑对优秀结果进行加分奖励。PPP 项目采用公开招标，私人部门凭借价格优势竞标成功。因此，在项目运营阶段就会不断压缩成本，不求做到最好只求符合要求。这样会影响项目的完成效果和项目公司的工作积极性，不利于PPP 项目持续良好运行。

三、黄山市农村生活垃圾治理PPP 项目绩效评价体系构建

（一）设计原则

1、目标性。绩效评价目标为绩效评价的开展指明了方向，所以设计绩效评价指标体系首先要考虑评价的目标性。在政府会计准则第10 号中，政府方通过合同等形式对PPP 项目拥有控制权，故该政府付费类PPP 项目绩效评价是站在政府的角度，通过评价项目运行情况为政府付费提供合理依据。此外，还应考虑不同利益相关者之间的满意度，才能保证项目能够顺利实施。

2、全面性。PPP 项目具有参与方多、持续时间长、投资大等特征，这决定了项目影响因素的复杂性。在识别绩效评价指标时，既要从微观和宏观角度把握实施环境，又要考虑各参与方之间的利益与矛盾关系。通过定性与定量相结合的方法，反映政府付费类PPP 项目的真实情况。

3、特殊性。绩效指标的设置既包括共性指标也包括个性指标，考虑到该PPP 项目属于农村生活垃圾治理领域的公益性项目，设计指标时应考虑垃圾治理类项目和公益性项目的特殊性。

4、经济性。指标设计应当通俗易懂，不会让人产生歧义，在实践中容易操作。指标评价的数据能够比较容易获得且获取成本较低，有利于绩效评价的定期开展。

（二）指标选取

农村生活垃圾治理PPP 项目是以深化全域环境整治、改善农村人居环境的现实需要为主要目的。由于该项目的付费方是政府，最终使用者是社会公众，提供服务方是项目公司，PPP 项目的顺利实施的前提是不同利益相关者共同利益的实现，因此在设计评价指标时需要考虑三方利益的平衡。此外由于PPP 项目运营周期较长、投资数额较大，而平衡计分卡中包含财务和非财务指标、长期和短期目标等。所以平衡计分卡法适合用于PPP 项目的绩效评价，但是由于平衡计分卡是从企业的角度设计，在实际运用时需要结合PPP 项目自身特点加以改进。

参考财政部发布的《操作指引》中列出的绩效评价共性指标框架中产出、效果、管理三个一级指标，以及《项目支出绩效评价管理办法》中的产出、效益、满意度三个一级指标，对平衡计分卡模型进行改进。将财务指标拓展为经济指标，不仅需要分析项目公司的财务状况，还需要了解投融资结构和资金使用，这也是项目能否开展的基础。将顾客维度改进为利益相关者指标，是因为PPP 项目参与方较多，包括付费主体政府方、项目最终使用者公众及服务提供方项目公司，PPP 项目追求共同目标的实现。将内部流程维度改进为内部管理指标，改进后的指标用于评价内部流程控制的规范程度，结合农村生活垃圾治理的特点使指标更具有针对性。将学习与成长维度改进为环境指标，这也结合了环保类PPP 项目的特点以及《操作指引》中共性指标框架所提及的生态影响进行考量。绩效指标维度重构如图1 所示。

图1 绩效指标维度重构

通过改进平衡计分卡构建的四个一级绩效指标较为宏观，仅用一级指标无法有效地对PPP 项目进行绩效评价。因此，指标设置需要考虑政府付费类PPP 项目和农村生活垃圾治理项目本身的特性，对一级指标进行细化进而拓展出二级和三级绩效评价指标。

1、经济指标。它反映该项目资金活动和管理的情况，是其他维度评价指标的目标和核心。主要包括投资结构、融资结构、资金使用、财务状况四个方面。投融资结构是项目得以开展的基础；资金使用反映的是该项目运营过程中资金使用效率；财务状况反映了该项目的持续融资能力。

2、利益相关者指标。它反映不同利益相关者之间的满意度。结合《操作指引》中的共性指标框架所提出的满意度指标，该指标反映了政府部门、社会公众和私营部门的诉求，具体表现为政府部门满意度、私营部门满意度和社会公众满意度。

3、内部管理指标。它反映PPP 项目运行过程的管理情况。参考了PPP 项目库中7 个已公布绩效评价指标的农村生活垃圾治理方面的国家级示范项目，以及《操作指引》《项目支出绩效评价管理办法》中的绩效指标。选取的内部管理指标主要包括资金价值管理、运营设施管理、安全管理、人员管理、应急管理。

4、环境指标。它反映项目实施过程中对环境产生的影响和项目运行的效果。针对垃圾治理类项目的特征，参考了PPP 项目库中7 个已公布绩效评价指标的农村生活垃圾治理方面的国家级示范项目。主要包括收集过程、运输过程对环境产生的影响及垃圾收运效果。

综上所述，在参考农村生活垃圾治理PPP 项目绩效评价相关文献、规范性文件、国家级示范PPP项目及询问绩效评价专家的基础之上，识别出一级绩效指标4 个、二级绩效指标15 个、三级绩效指标34 个的三级绩效评价体系，如表1 所示。

（三）指标权重确定

美国的运筹学家萨蒂于20 世纪70 年代提出层次分析法。该方法将定性和定量分析相结合，将目标分解为多个层次，根据各层次之间的隶属度关系构建层次结构模型，定量描述每个层次中各因素的相对重要性程度。农村生活垃圾治理PPP 项目指标体系包含三个层次，设计的指标数量较多，既包括定性指标也包括定量指标。由此可见，层次分析法适用于多指标多层次的PPP 项目绩效评价。

本次问卷调查邀请PPP 项目参与人员和相关专家参与打分，共收回45 份问卷。使用李克特(Liket)五级量表方式对绩效指标进行重要性打分。根据非常重要、比较重要、一般重要、重要和不重要的五个级别，设定5，4，3，2，1 五种分值。政府付费类农村生活垃圾治理PPP 项目绩效评价指标调查结果见表1。

表1 政府付费类农村生活垃圾治理PPP 项目绩效指标调查结果

第一步：计算各指标总得分。由于篇幅有限，45 位相关领域专家给出的问卷调查结果无法一一列示，先列示4 个一级指标的打分总和，如表2 所示。

表2 一级指标得分

第二步：取任意两指标总得分的比值作为其相对重要性量度建立一级指标层的判断矩阵，如表3 所示。

表3 一级指标的判断矩阵

第三步：层次单排序及一致性检验。计算一致性指标CI(consistency index)：CI=。其中，λmax为判断矩阵的最大特征值。查找平均随机一致性指标RI，如表4 所示。

表4 平均随机一致性指标

计算相对一致性比率CR (consistency ratio)，CR=。当CR<0.1 时，认为判断矩阵通过一致性检验，否则需要对判断矩阵作适当修正。判断矩阵的一致性检验，如表5 所示。

表5 一级指标判断矩阵一致性检验

在判断矩阵中元素保留小数点后4 位的前提下，上述判断矩阵的相对一致性比率CR=0<<0.1，判断矩阵具有高度一致性。

第四步：一级指标层指标权重分配。基于上述计算结果，判断矩阵具有高度一致性，故直接选取判断矩阵最大特征值对应的特征向量W=(W1,W2,…,Wn)用以计算权重分配。将所得特征向量各元素取倒数，并对其进行归一化处理，即：

所得w=(w1,w2,…,wn) 即为权重分配向量。

运用MATLAB 软件计算出判断矩阵最大特征值对应的特征向量及指标权重分配结果，分别如表6及表7 所示。

表6 判断矩阵最大特征值对应的特征向量计算结果

表7 一级指标的权重分配

其他各层次判断矩阵一致性检验及指标权重分配计算方法同上。与上述计算结果相似，其他各层对应判断矩阵的一致性计算结果表明，在矩阵各元素数值保留小数点后4 位的前提下，所有矩阵相对一致性比率CR 计算结果均为0，矩阵具有高度一致性。因此，二级指标及三级指标总排序的相对一致性比率也为0，两层次总排序结果均满足一致性要求。通过对所有层次的计算最终得到该PPP 项目绩效评价指标体系的权重分配，如表8 所示。

表8 各层次指标权重分配计算结果

通过观察各层次绩效指标权重分配表可知，一级指标所占权重大致相同。其中经济指标的比重为26.3%，占比最大。经济指标在农村生活垃圾治理PPP项目绩效评价中居于重要地位，该指标的缺失会造成PPP 项目绩效评价得出的结果有失偏颇。其次是环境指标，占比为25.91%。由于农村生活垃圾治理项目具有环保属性，该PPP 项目将促进黄山市全域旅游发展，改善农村人居环境。因此，在绩效评价时需要重视环境指标。内部管理指标占比为24.35%，该指标能够反映整个项目的运行情况并发现运行中存在的问题，可以根据评价结果在后续工作中加以改进和完善。利益相关者指标的比重为23.44%，该PPP 项目的参与方众多，包括政府、私营部门和社会公众，因此，利益相关者的满意度是绩效评价中必须考虑的方面。

从具体指标的权重分布情况来看，在经济指标中，资金使用指标和财务状况指标所占比重最大。资金使用反映的是该项目运营过程中资金使用效率，政府补贴到位情况直接影响到PPP 项目能否顺利运行。财务状况反映了项目公司的持续融资能力，是保证PPP 项目能够持续良好运行的经济基础。在利益相关者指标中，社会公众满意度指标所占比重最大，其次是政府部门满意度，该PPP 项目付费方是政府部门，直接受益对象是村民，体现了政府付费类PPP 项目的公益性特征。在内部管理指标中，安全管理指标所占比重最大，因为农村生活垃圾治理项目保洁员多为村民且以中老年人为主，素质较低且安全意识薄弱，因此，项目公司需要制定规范的安全生产责任制度，强化对保洁员的安全意识教育。在环境指标中所占权重最大的是收集过程对环境的影响指标，由于该项目的主要服务区域是农村，垃圾收集点较多且分散，故垃圾清运及时性和环境卫生对村民的生活影响比较明显。

四、结论与启示

文章从农村生活垃圾治理PPP 项目的特性出发，优化调整其现有的绩效评价体系，以政府视角兼顾PPP 项目利益相关者的需求重新设计了绩效评价体系。首先，引入平衡计分卡理论重构一级绩效评价指标，同时结合国家级示范项目及《操作指引》等文件，进一步细化出二级和三级绩效评价指标。其次，将层次分析法引入农村生活垃圾治理PPP 项目绩效评价，以保证权重设置的层次性和系统性、数据处理的科学性，最后构建出政府付费类农村生活垃圾治理PPP 项目绩效评价模型。

通过研究得到如下启示：一是农村生活垃圾治理PPP 项目的顺利开展需要多部门联动，还应选取具有财务管理、工程管理、环境保护等专业知识的工作人员参与绩效评价，并且充分发挥公众的力量对项目的开展情况进行监督。此外，绩效评价体系中融入加分因素，对项目公司的投入进行额外的经济补偿能够促进项目的良好运行，提高社会资本参与的积极性。二是项目公司需要积极同各乡镇政府沟通，根据绩效评价结果及时调整项目运行过程中存在的不足，并依据指标所占的比重在项目管理投入中有所侧重。三是政府部门作为PPP 项目的主要参与方，仅依靠其进行绩效评价结果可能不够客观，因此需要聘请更加专业独立的第三方绩效评价机构。第三方绩效评价机构需要站在客观独立的角度对PPP 项目的运行情况进行科学评价，并对绩效评价结果负责。