PPP 项目绩效评价实践探索
——基于广东省江门市新会区东郊污水处理项目绩效评价案例分析

●周林生 朱明非 李文胜

根据 《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕 34 号）关于积极开展涉及一般公共预算等财政资金的政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理的文件精神，为加强财政支出绩效管理工作，进一步提高财政资金使用效益，逐步构建财政支出绩效评价结果反馈与应用机制，结合《省级财政到期资金使用绩效评价暂行办法》（粤财评 〔2014〕7 号）、《关于做好2019 年第二批省级财政重点绩效评价工作有关问题的通知》（粤财绩函〔2019〕20 号）及《关于明确2019 年第二批省级财政重点绩效评价第三方机构名单及组织现场评价等有关问题的通知》（粤财绩函〔2019〕28 号）等有关文件规定，2019 年5 月广东省财政厅委托广东省综合改革发展研究院组成评价工作组，对2018 年广东省江门市新会区东郊污水处理PPP 项目资金的使用情况开展了绩效评价，并于2019 年8 月提交了绩效评价报告。文章以该报告为基础，通过江门市新会区东郊污水处理PPP 项目绩效评价案例分析，提出了有利于完善PPP 项目管理，提高预算资金使用效率的相关建议。

一、江门市新会区东郊污水处理PPP 项目概况

（一）项目介绍

广东省江门市新会区东郊污水处理PPP 项目的内容包括：江门市新会区东郊污水处理厂三期工程的建设与运营、配套污水管道的建设与运营维护以及江门市新会区东郊污水处理厂纳污服务区域内存量管网的运营维护，可将项目划分为三部分：A 部分——江门市新会区东郊污水处理厂三期工程的建设与最大设计水量为5万m3/d 的运营、土建工程一次性完成、设备结合管网的建设及污水量的收集分两阶段安装：第一阶段按3 万m3/d实施，第二阶段按2 万m3/d 实施。B 部分——新建配套污水管工程（以下简称“新建管网”）的建设运营包括8 个子项目，共15860m 污水管道。C 部分——存量配套管网（以下简称“存量管网”）的运营维护。本项目使用一、二期污水处理厂内优化用地，面积共约13 亩，通过有偿租用方式向一、二期运营单位租用该地块，因此无需进行征地。项目采用PPP 模式进行建设，项目的实施机构为江门市新会区城市管理和综合执法局。

项目合作范围内总建设成本估算值为20534 万元，采用BOT+O&M 两种模式结合的方式运作。BOT 模式部分的特许经营期限为30 年，O＆M 模式的期限为8 年。由社会资本方作为建设单位负责投资建设，后期通过收取政府支付的污水处理费、管网可用性服务费、管网运维服务费等方式获得回报。东郊污水处理厂三期工程9722 万元，新建配套污水管工程10812 万元（实施方案中的价格）。在项目正式商业运营日，污水处理基准单价为1.291 元/吨。管网可用性服务费以B 部分最终投资额（财政部门审核的金额）为基准按照PPP 项目合同中的付费公式进行计算，管网运维绩效服务费以年度运营成本（260.80 万元）为基准，按照PPP 项目合同中的付费公式进行计算。

A 部分污水处理厂土建工程于2018 年9 月30日完成交工，B 部分新建配套管网于2019 年3 月26 日完成交工。截至绩效基准日2019 年3 月31日，项目处于试运营状态，未投入商业运营。

（二）项目绩效目标设置情况

根据《江门市新会区东郊污水处理PPP 项目立项方案》《江门市新会区东郊污水处理PPP 实施方案》和《江门市新会区东郊污水处理PPP 项目合同》约定，项目实施机构设置的绩效目标如表1 所示。

表1 项目绩效目标表

二、绩效指标体系设计

PPP 项目绩效指标是衡量绩效目标实现程度的工具，应按照系统性、重要性、相关性、可比性和经济性的原则，结合预期产出、预期效果和项目管理等绩效目标细化量化后合理设定。在绩效指标体系设计时，要从数量、质量、时效、成本、效益等方面，综合衡量政策和项目预算资金使用效果。关键绩效指标（KPI）被认为是PPP 项目绩效的实际体现和度量工具。PPP 项目绩效指标体系的绩效指标（名称）、指标解释（说明）通过查阅文献和专家座谈归纳产生；PPP项目绩效指标体系的指标权重反映指标在评价体系中的相对重要程度，指标权重通过综合应用专家调查法、层次分析法、主成分分析法等方法予以确定。第三方机构设计的江门市新会区东郊污水处理PPP项目绩效评价指标体系如表2 所示。

表2 江门市新会区东郊污水处理PPP 项目绩效评价指标体系

三、绩效评价要点分析

依据设定的评价指标体系，评价工作组采取查阅文献、专家咨询论证、自评材料审核、现场核查等方法，客观评价项目资金的使用和管理情况、实施成效等。对本次涉及的评价指标，逐一进行分析如下：

（一）论证决策

该指标主要从立项程序的规范性和立项论证的充分性等方面进行考核。实践证明：只依靠政府无法提供最优化公共服务供给，在实际生活中，引入社会资本以PPP 机制共同参与提供公共服务，成为制度“创新发展”的可选项，进而成为各经济体公共服务供给实现提效升级的重要创新选择。自2014 年开始，我国颁布多项政策支持在环保基础设施建设领域运用政府与社会资本合作模式（PPP 模式）。2016年10 月，财政部下发《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作的通知》，规定在污水处理、垃圾处理领域的新建项目必须应用PPP 模式。2017年7 月，财政部下发《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP 模式的通知》，已经明确政府参与的各项要求。

审阅佐证材料发现，立项论证流程完整且论证充分。项目按照有关PPP 项目的规定，在完成可行性研究报告、项目实施方案、物有所值评价和财政承受能力论证、环境影响报告表等一系列文件后，于2017 年6 月进入广东省PPP 项目库。根据广东省人民政府关于发布《广东省政府核准的投资项目目录（2017 年本）》（粤府〔2017〕113 号）的要求，自2017 年11 月2 日起，污水处理项目已不再列入投资项目核准名单，改为实行备案制。本项目于2017年11 月7 日由新会区发展和改革局完成备案审核。

（二）目标设置

该指标主要从目标设置的完整性、合理性及可衡量性等方面进行考核。

1、目标设置完整性。审阅佐证材料发现，在产出的核心指标上，从污水处理能力、水质达标、污染物排放等三个方面设置了绩效目标，对项目预期的公共服务（污水处理）的产出数量、质量、预期达到的效果性指标作出了明确的规定。但提交的材料中未见全生命周期内的总体绩效目标和年度绩效目标，也未述及产出成果的时效、成本指标，同时缺少项目管理方面的相关指标。因此，在目标设置的完整性方面存在明显不足，未来可能对项目的绩效评价带来不便。

2、目标设置合理性。项目的关键绩效目标与项目属性特点基本匹配。项目为污水处理工程及配套管网建设，污水处理能力、水质、污染排放都是衡量污水处理质量的核心指标。但审阅佐证材料发现，降低设置水质达标和污染物排放两个指标的指标值参数不够科学，且未充分说明理由。

水质达标指的是在上游河段水质达标前提下，潭江新会段达到国家地面水环境质量Ⅲ类标准；江门河新会段达到国家地面水环境质量Ⅳ类标准。水污染治理尤其是流域治理是一项复杂的系统性工程，上升至流域层面，往往因跨区域、跨部门、多层级、跨时间等问题而更显复杂和艰难。在上游水质待定的情况下，寄希望于某一项目的实施即可提高流域某段的水质过于理想。

污染物排放量降低指标的提出是基于项目工程运营后出水达到《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）中的一级A 标准和广东省地方标准《广东省地方水污染物排放标准》(DB44/26-2001）中的第二时段一级标准中的数值而得出的，并未考虑新增污染源或污染物浓度提高等因素。

3、目标设置可衡量性。项目的绩效目标均是量化的，项目建设完成后，污水处理率达到95%，城市生活污水收集达到95%。在上游河段水质达标前提下，潭江新会段达到国家地面水环境质量Ⅲ类标准；江门河新会段达到国家地面水环境质量Ⅳ类标准。污染物排放：CODcr 每年减少3832.5 吨，BOD5 每年减少1642.5 吨，SS 每年减少4380 吨，氨氮每年减少456.3 吨，TN 每年减少456.3 吨，TP 每年减少45.6吨。可见，关键的绩效目标可衡量程度较高，一是能客观设置绩效目标，设置的内容在相关领域内有共通的认知与评判标准；二是绩效目标具备可比性，历史数据可进行对比，能体现工作质量、效率变化；三是产出目标有对应的考核指标，可以进行量化测评。

（三）合同内容

该指标主要从项目合同是否符合PPP 项目合同的规范要求，以及合同的内容是否合理并有效保障项目顺利实施两个方面考察项目组织实施情况。

1、规范性。审阅佐证材料发现，整体而言，PPP项目合同符合 《PPP 项目合同指南（试行）》（财金156 号）的要求。对各主要参与方在PPP 项目中的角色及订立合同的目的、PPP 项目合同的主要内容和核心条款、基本内容和权利义务安排、付费机制等内容作出了规定。

2、合理性。审阅佐证材料发现，PPP 项目合同的内容与实施方案、招标文件保持一致。对项目实施各个阶段双方的权利、义务约定明确，特别是移交阶段中，资产与技术的完整性均有明确的约定。

（四）合同执行

该指标主要从项目社会资本金、项目融资、合同签订和履行、进度计划、项目完成及时率、预算控制、施工质量、管理质量等方面考察项目实施情况。

1、社会资本金。该指标主要考核项目资本金是否按照合同的约定金额及时足额到位。审阅佐证材料发现，项目公司的某股东根据PPP 项目合同的约定分两期在2018 年3 月2 日之前以货币方式足额缴纳项目公司注册资本金4100 万元，未发现以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的问题。

2、融资资金。该指标主要考核项目融资完成情况。审阅佐证材料发现，项目公司融资采用银行贷款的方式进行。项目公司自有资金4100 万元，另向银行融资15000 万元，分两批到位，2018 年5 月22 日到 位5000 万元，2018 年6 月29 日到位10000 万元。根据现场调研情况反映，未发现项目实施机构违规介入融资安排的情形，项目公司融资后向项目实施机构提交所有已签署的融资文件及其他文件的复印件。

3、合同签订。该指标主要考核建设期合同的签订是否合法合规。经江门市财政局批复同意，本项目采用竞争性磋商的方式进行采购。2017 年7 月24日，经过谈判，与第一成交候选人某股份有限公司就相关条款达成一致，完成采购。2017 年8 月29 日，新会区政府批复同意PPP 合同相关内容，2017 年9月5 日，项目实施机构与成交社会资本方正式签署PPP 合同。建设期合同的签订符合《PPP 项目合同指南（试行）》的相关规定。

4、合同履行。该指标主要考核建设期合同的履行状况。根据PPP 合同，成交社会资本方成立了项目公司——江门市新会东郊污水处理有限公司，项目公司于2017 年11 月7 日完成立项备案工作，并开展勘察、设计、建设等工作。至2018 年9 月30 日，A 部分污水处理厂三期工程完工验收，出水水质达标；B 部分新建配套管网于2019 年3 月26 日完工验收。通过现场调研获悉，在合同履行期间未出现合同诉讼事件。

5、进度计划。该指标主要考核项目按照约定计划执行情况。根据提供的佐证材料结合现场考察，项目工程建设的进度计划存在较多问题。一是项目工程施工时间早于建筑工程施工许可证的取得时间。《建筑工程施工许可管理办法》第三条规定：应当申请领取施工许可证的建筑工程未取得施工许可证的，一律不得开工。但佐证材料《市政基础设施工程建设工程竣工验收报告》显示，项目工程的施工时间为2017 年9 月1 日，而《建筑工程施工许可证》的取得时间为2018 年6 月20 日。二是项目工程是先施工后申请建设工程规划许可证。根据城乡规划法的规定，建设工程应先规划后施工。佐证材料中《建设工程规划许可证》（A 部分）的取得时间为2018 年6 月15 日；《建设工程规划许可证》（B部分）的取得时间为2018 年5 月29 日，项目工程的实际施工日期明显早于规划许可的取得时间。三是桩基检测合同与监理合同的订立均晚于项目工程队实际开工时间。提供的佐证材料反映，项目工程的桩基检测合同签订时间在后，为2018 年3 月14 日；建设工程监理合同的签订时间在前，为2018年2 月6 日。四是项目尚未投入商业运营。根据PPP 项目合同中A 部分项目进度表的规定，预定正式商业运营日为商业试运行日起90 日内。A 部分已于2018 年9 月30 日完成交工验收，投入试运行，截至2019 年3 月31 日，该项目未投入正式商业运营，已超出PPP 项目合同中约定的正式商业运营时限。

6、项目完成及时率。该指标主要考核项目是否及时完成，存在的主要问题是项目建设超期。根据PPP 项目合同的约定，本项目各部分要求（A 部分、B 部分）的建设期：工程建设期为16 个月，自合同生效之日起，从提供的佐证材料看，经新会区人民政府同意后项目合同签订于2017 年9 月；A部分于2018 年9 月完成建设，工期为12 个月；B部分2019 年3 月完成建设，工期为18 个月，实际工期比预定工期延长2 个月，项目完成率为88.88%。

7、预算控制。该指标主要考核项目建设中实际投入资金与预算控制情况。审阅佐证材料发现，项目工程的A 部分只有概算价值，未披露A 部分的实际投入金额。项目工程B 部分项目的概算价值为10812 万元，预算初审报告中的送审金额为8865 万元，审定的金额为6938 万元。项目建设中的实际投入资金没有超出工程概算金额。

本项目通过有偿租用方式向一、二期运营单位租用厂内优化用地，面积共约13 亩。项目公司与一、二期污水处理厂的运营单位签订为期一年的厂内设施及土地使用协议，约定有偿使用及补偿金为69 万元。在现场调研中得知，项目公司与一、二期污水处理厂运营单位的母公司均为某股份有限公司，且项目实施方未披露江门市新会区东郊污水处理厂一、二期工程用地的土地性质。

8、施工质量。该项主要考核项目建设完成后，质量验收是否符合相关规范、标准。从提供的佐证材料看，项目工程的A、B 部分已完成竣工验收，并投入试运行。由于项目是通过有偿租用方式向一、二期运营单位租用土地、公共配套建筑和部分设施，在规划验收过程中，用地与一、二期提标改造工程冲突，因此项目尚未完成规划验收。

9、管理质量。该指标主要考核项目公司管理的效率和质量。根据佐证材料及现场调研情况反映，在合同建设期项目公司管理效率和质量良好，无事故发生。

（五）运营管理

该指标主要从内部控制制度、成本控制、监管有效性等三个方面考察项目的管理情况。

1、内部控制制度。项目公司在内部控制方面，制定了项目管理办法、项目排水设施运营管理方案。对工程分包管理、工程合同管理、工程施工管理、工程资料管理、物资采购管理等作出了较为详细的规定。

2、成本控制。审阅佐证材料发现，项目资金支出严格履行预结算审核程序，严格按照有关规定及合同约定的条件支付，并按规定层级审核，管理规范。项目公司运行成本真实、合理。

3、监管有效性。一是新会区成立了以区长为组长的新会城区黑臭水体整治工作领导小组，不定期召开联席会议协调解决项目实施中遇到的问题。二是新会区政府专门安排拥有一批专业工程技术人员的新会区政府投资工程建设管理中心，负责本项目实施过程中的监督管理、综合协调等工作。三是本项目的监理服务和地基基础检测服务由政府方负责采购，监理单位和检测单位直接由政府方负责，协助政府对工程质量、进度、安全、投资控制等方面进行监督管理。

根据《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》规定，项目实施机构应对照绩效监控目标，查找项目绩效运行偏差，分析偏差原因，结合项目实际，提出实施纠偏的路径和方法，并做好信息记录。项目实施机构虽然制定了《项目资金专门管理办法》、《合同管理办法》等管理制度，但项目监管也存在一些不足，监督管理程序及效果需进一步优化细化，如所提供的佐证材料中未披露新建管网数低于PPP 项目合同约定数问题有关的备案文件或会议纪要等。

（六）主要产出

该指标主要是从新增污水处理能力和新增污水管网数两个方面考察项目工程的产出情况。总体而言，项目主要产出目标达成情况较好，基本能完成预期的目标。

1、新增污水处理能力。A 部分5 万吨污水处理的土建工程已经完成，并已完成第一阶段3 万m3/d设备的安装。第二阶段2 万m3/d 设备根据项目文件应于2020 年完成。

2、新增污水管网。审阅佐证材料发现，B 部分新增管网数为13700m，与可行性研究报告中的15860m 相差2160m。减少的主要原因为江门市新会区东郊污水处理PPP 项目进厂污水干管及新会区启超大道（明德路—新会大道）段污水管实施范围缩小。

（七）社会经济效益

该指标主要反映项目完成后对项目覆盖区城镇污水处理率提升情况、城市生活污水集中收集的情况、项目覆盖区水质达标情况以及项目建设完成后污染物实际减排情况等四个方面。

1、项目覆盖区城镇污水收集率和处理率情况。项目新增污水处理规模3 万吨/天，新建配套污水管网13700m，有效收集了管网沿线区域的直排污水进行处理，提升了污水收集率和处理率，如表3所示。

表3 2018 年1 月—2019 年3 月新会城区污水处理率和收集率（单位：万吨）

新会旧城区大部分污水管网为截留合流制，雨水和污水均进入合流管并最终输送到污水处理厂进行处理。在雨污混合的条件下，污水收集率和污水处理率的统计数据不够精准。

2、项目覆盖区水质达标情况。从提供的佐证材料看，2019 年3 月江门市区黑臭水体11 条核心断面及6 条黑臭河（天沙河［含鹤山雅瑶河］、杜阮河、麻园河、龙溪河、会城河、紫水河）的60 个断面现场检测的表观污染指数（SPI）最高为26，最低为8。根据水质监测指标表观污染指数测定方法，当25≤SPI＜45 时水体表观质量尚可。潭江以及江门河新会段水质得到改善，但距离国家地面水环境质量Ⅲ、Ⅳ类标准尚有差距。

3、污染物排放量下降情况。本项目的实施，改善了新会城区会城河、潭江等水体的水环境质量。本工程建成后，对原来直排河道的污水进行截污，减少了排入城区会城河、潭江流域的污染物，对城区水环境具有一定的改善作用。

（八）满意度

该指标主要从公平性角度考核社会公众对实施项目满意度。评价工作组通过实施走访、发放调查问卷的方式，向项目工程的利益相关人群发放调查问卷60 份，收回有效问卷60 份。从有效调查问卷情况看，对项目的总体满意度较高，满意与比较满意为57 份，满意度为95%。

综上所述，各个指标的考核结果表现不一。总体上，投入和产出方面表现相对良好，而过程和效益方面表现欠佳。

四、案例启示

（一）建立项目工程完工后价格调整机制

由于污水处理PPP 项目是政府和社会资本合作的表现形式，与一般公共项目模式相比，涉及政府方、中标方、项目公司、承包方、使用方等较多利益相关者；从项目立项、建设、运营到移交的过程中，又会涉及较多的流程，因此，在项目的运行过程中，需要各利益相关方就项目本身不断地协调、磋商。传统EPC 模式的污水处理项目由政府投资、企业获利、人民受益，而PPP 项目则采用社会投资，政府购买服务的方式运作污水处理项目。PPP 模式本质上是政府购买公共产品和服务，是财政预算管理的一项内容。从国家明确PPP 模式重点推行的服务领域看，政府公共服务项目提供的服务大多数已形成比较充分的市场竞争。PPP 以制度性、机制性的力量和“共赢”的内在逻辑关注其公共性，遵循公共精神、公共价值，强调公共利益。江门市新会区东郊污水处理PPP 项目采用的是BOT（A 部分）＋O＆M（B 部分）的模式，BOT 模式部分的特许经营期限为30 年，O＆M模式的期限为8 年。在这么长的时期内，无论外部社会还是企业内部，无论是一项工程还是一个产品，必然会发生一系列重大变化。因此，适时调整动态调剂机制是非常必要的。结合本次绩效评价的项目，建议在PPP 项目合同协议中约定价格调整办法，根据物价指数的变化、经营成本的变化、行业平均利润的变化来调整价格，以进一步控制项目的运营风险，更好地通过收益和风险的合理分配，调动市场的内生潜力和活力，促使社会资本更加积极参与PPP 项目。

（二）提高绩效目标设置的完整性和合理性

通常，PPP 项目的操作主要包括项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交五个阶段。其中，项目识别阶段分为4 个步骤：项目发起、项目筛选、物有所值评价、财政承受能力论证。该步骤中的项目发起和项目筛选均涉及PPP 项目目标的设置与论证。按照《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》要求，PPP 项目绩效目标包括总体绩效目标和年度绩效目标。总体绩效目标是PPP 项目在全生命周期内预期达到的产出和效果；年度绩效目标是根据总体绩效目标和项目实际确定的具体年度预期达到的产出和效果，应当具体、可衡量、可实现。PPP 项目绩效目标应包括预期产出、预期效果及项目管理等内容。项目管理是指项目全生命周期内的预算、监督、组织、财务、制度、档案、信息公开等管理情况。但江门市新会区东郊污水处理PPP 项目提交的材料中未见全生命周期内的总体绩效目标和年度绩效目标，也未述及产出成果的时效、成本指标，同时缺少项目管理方面的相关指标。

结合本次绩效评价的项目，建议PPP 项目应高度重视绩效目标的管理工作，在项目识别阶段的项目发起步骤和项目筛选步骤，需严格按照《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》规定，扎实做好绩效目标的设置和论证工作，编制可行性研究报告、实施方案和PPP 项目合同文件时，要逐一对照绩效指标内容和指标值认真核对，财政部门将项目预算审核和项目绩效目标审核同步进行，以此提高绩效目标设置的完整性和合理性。

（三）对PPP 项目工程的建设流程加强监管

在政府职能方面，在PPP 模式下，由于政府部门将建设运维等职责交由项目公司承担，因此会更加关注环保项目质量的监测，从而完成由执行者向监督者的转变。工程项目的建设流程是项目实施过程中必须遵循的工作程序，是工程建设过程客观规律的反映，是建设工程项目科学决策和顺利进行的重要保证。结合本次绩效评价项目，建议项目管理单位在PPP 项目工程建设过程中加强对项目工程建设流程和建设周期的监管，建立项目管理单位与项目主体间的沟通机制，保证项目工程的建设按照有关法律法规的流程展开。一是项目主体应按照施工规划、施工准备、组织施工、竣工验收的顺序安排项目工程建设。二是项目管理单位应适时了解项目建设进度，督促项目主体按PPP 项目合同约定的建设周期完成项目建设。

（四）缩短项目完工与项目商业运营之间的过渡期

PPP 模式周期长、投资大、成本高、风险多且风险后果损失大，风险的辨识与合理分配是成功运用PPP 模式的关键。成本控制对污水处理厂项目可持续发展具有重要意义。成本控制不是某一阶段的控制，而是对项目全生命周期各阶段的控制。项目生命周期由建设期和运营期组成。根据《市政公用设施建设项目经济评价方法与参数》，排水项目运营期一般按20 年考虑。在PPP 模式下，考虑借款偿还及项目收益等原因，可适当延长运营期，通常为25—30 年，具体以社会资本方与政府签订的合同期限为准。

关于PPP 项目由建设期进入运营期的程序性问题对于实施机构和项目公司都非常重要，运营期的开始意味着PPP 项目将正式进入付费程序。在PPP项目合同中，一般都存在类似“建设工程竣工验收合格后进入运营期”的笼统描述，但在项目实施过程中往往因为从完工到竣工验收、从竣工验收到进入运营期需要一段时间解决程序性问题，笔者将这段时间称为“过渡期”。在过渡期，实施机构需要确认项目公司是否按照相关的规定（或协助实施机构）履行相关报批报建程序，是否依法依规取得了项目选址意见、项目用地预审、项目审批、核准或备案、建设用地规划许可证、安全预评价备案、项目土地招拍挂（若有必要）、土地权证办理（若有必要）、建设工程规划许可证以及建设工程施工许可证等施工前期手续文件。实施机构应当依据PPP 项目合同的对应条款确认本项目的开工日、监理的聘请及费用的支付、施工图纸审查及工程量清单审定、施工总承包合同备案、工程分包情况、设备与材料的采购、建设期履约保函的提交、融资担保情况、专项补贴以及优惠政策等说明、前期费用的承担、子项目施工进度计划、质量保证和质量控制以及子项目竣工验收情况等建设期发生事项是否符合合同约定。当项目工程具备竣工验收条件时，项目公司应当及时书面告知实施机构，同时向依据适用法律确定的竣工验收主持单位提出竣工验收申请报告。待建设项目竣工验收合格并且实施机构对上阶段内容进行确认后，实施机构应当对项目进行总投资竣工结（决）算审计、建设期绩效考核，并根据考核结果向项目公司支付第一笔可用性服务费用。至此，过渡期结束，进入运营期。

《江门市新会区东郊污水处理三期工程可行性研究报告》《江门市新会区东郊污水处理三期工程及配套管网项目PPP 实施方案》以及《江门市新会区东郊污水处理PPP 项目合同》 中对防范项目风险作出了较为详细的规定，但对于项目完工与项目投入商业运营之间的过渡期未提及风险评估与分配。实际上，PPP 项目会因为财审决算、配套设施未如期完成、项目建设合规性等原因造成竣工验收缓慢，导致项目处于试运行状态，无法如期进入商业运营。延缓进入运营期使项目公司推迟收取可用性服务费用，同时使约定特许运营周期往后顺延。

因此，建议实施机构和项目公司自始至终重视项目施工前期手续文件和建设工程文档的合规性和及时性审查，避免项目完工后因补充完善相关文件导致推迟竣工验收；提前谋划，采取相应措施，有效缩短项目完工与项目商业运营之间的过渡期，对于完善PPP 项目管理，提高预算资金的使用效率具有重要意义。