低效用地再开发现状与对策建议
——以安徽省低效用地再开发专项规划为例

蔡华杨

（安徽省国土空间规划研究院，合肥 230601）

“十三五”时期，安徽省16 个地级市和65 个县（县级市、区）编制了城镇低效用地再开发专项规划，并同步明确了2018—2020年再开发实施计划任务。截至规划目标年（2020年）底，安徽省规划总任务量完成70%，未完成规划任务的市县数占比达80%。“十三五”时期，安徽省16 个地级市的规划任务完成情况如图1所示。

图1 安徽省16 个地级市“十三五”时期规划任务完成情况

1 低效用地再开发专项规划实施成效分析

城镇低效用地再开发专项规划的实施推进土地利用方式由增量扩张向存量挖潜转变，不仅有效缓解了新增建设用地计划指标逐年减少、后备耕地资源不足的瓶颈问题，还通过清退和淘汰一部分落后产能，进一步优化产业结构，在建设用地总量不增加的前提下，促进经济发展方式转变，提高了土地的投入产出水平，有力推动了地方经济高质量发展和新型城镇化建设。

1.1 形成了经验做法

1.1.1 充分利用二级市场

充分利用建设用地使用权二级市场相关政策，针对具备再开发条件的用而未尽的工业用地办理分割、转让手续，有效盘活存量低效建设用地，提高工业用地利用效率和投资强度，促进土地的节约集约利用。对企业而言，这种方法既解决其转型增效发展难题，又盘活了闲置资产，使得资产要素得到有效配置。例如，宿州市低效用地再开发项目和广德市低效用地再开发项目就充分利用了土地二级市场的政策扶持。

1.1.2 政府引导是主流

各地的低效用地再开发主要由政府牵头，要积极引导企业转型升级，通过升级新生产技术，嫁接新的工业项目，激发企业的生产活力[1]；针对生产周期已结束或者无力进行生产的企业，政府依法收回工业用地，重新布局产业；针对脏乱差的棚户区或城中村，统一收储土地，重新规划，重新开发利用，进一步优化空间开发格局，合理布局公共设施和基础设施，完善城市配套设施和城市功能，如舒城县棚户区改造项目。

1.1.3 再开发方式因地制宜

从各地规划实施来看，采取的再开发方式因地制宜，有针对性，主要有3 种。一是市场主体自主改造提升。对符合城乡规划、产业发展规划和不涉及改变土地用途等使用条件的，由原国有土地使用权人通过自主联营、入股、转让等方式对其使用的低效建设用地进行改造开发。二是转变土地用途。在符合城市规划的前提下，支持不在收储和征收范围内的工业用地转变为商业用地，按新的土地使用条件的土地使用权市场价格评估，扣除原土地使用条件下剩余年限土地出让金，补交土地出让金后改变为商业用地，办理协议出让手续。三是企业转型升级。对于再开发后国家支持的新产业新业态项目，经政府批准，实行继续按原用途和土地权利类型使用土地的过渡期政策，如芜湖非米丰光电有限公司低效建设用地再开发项目。

1.2 提高了土地利用效率

通过规划实施，对旧城镇、老住宅区、旧厂区进行重新布局，并按照要求进行规划再开发，增加了城镇建设用地有效供给，提升工业用地节约集约利用水平，提高了土地利用和产出效率，优化了土地资源配置，增强了城市的经济活力。例如，通过低效用地再开发，蚌埠市规划范围内平均容积率由0.52 提高到1.67，建筑密度由27%提高到40%。

1.3 凝练了典型案例

在低效用地再开发专项规划的具体实施中，安徽省凝练了多个低效用地再开发典型案例，主要涉及低效工业用地和棚户区，采取的主要再开发方式为收购储备、实施流转、提高容积率和协议置换等，通过再开发规划增加了土地产出效益、提高了土地节约集约利用程度。例如，芜湖市安徽科焱安全材料股份有限公司低效用地通过法院拍卖的方式由国有企业盘活再开发；池州市年产10 万t 超细活性碳酸钙技术改造项目通过整体收购、股权变更完成技术升级和低效用地再开发；郎溪县安徽鑫常特种材料有限责任公司低效用地由政府引导嫁接新项目进行再开发。

1.4 优化了土地利用结构

通过退二（第二产业）进三（第三产业）、退城（城区）进园（工业园区）等政策的实施，对老城区工业用地等实施腾退，对工业用地做减法，对公共设施和基础设施用地做加法，优化土地利用结构，拓展城市发展空间，完善城市综合功能。例如，黄山市栢悦山项目由政府主导，通过退二进三政策进行了再开发；宣州市老宣酒厂实施了“退城进园”搬迁；绩溪县老化肥厂及周边工业企业集中盘活项目的再开发土地用于公共设施和民生项目建设。

1.5 美化了居民生活环境

通过推进棚户区、城中村改造，将改造后的土地纳入政府储备，重新开发利用，合理布局公共设施和基础设施，进一步优化空间开发格局，完善城市功能。例如，霍山县对原来散乱布局的棚户区进行收储后重新出让，建设了新的商业综合体和高品质住宅小区，既明显改善了城区环境，又提升了居民居住水平。

2 目前低效用地再开发专项规划存在的问题

2.1 工作重视不够，敷衍了事

相比增量用地，低效存量用地涉及利益众多、情况复杂，在以增量为主的发展形势下，各地对存量的低效再开发积极性不高，重视程度不够[2]，加之缺乏低效再开发的刚性考核，导致地方浮于完成工作任务，象征性地组织开展低效的认定、再开发规划工作，未真正下沉到地方存量发展的工作思路上来。

2.2 认定标准模糊，脱离实际

多数地区确定的低效用地认定标准模糊、宽泛，直接套用相关部门制定的指导性标准，较少结合本地实际情况，未真正从地区用地现状角度设计低效用地认定标准，导致出现“认定少、少认定”的现象。

2.3 配套政策缺位，支撑不足

低效用地再开发专项规划是一项自上而下的工作，主要由各地自主开展。对于地方而言，低效用地再开发的关键就是相关激励配套政策的支持。目前，省级层面尚未出台相关再开发激励配套政策，地方政府囿于此因，唯恐给自己添麻烦，于是便形成了低效用地调查不足、认定保守、规划缩水、实施缓慢等现象[3-4]。

3 “十四五”时期低效用地再开发专项规划的对策建议

3.1 提高政治站位，充分认识工作重要性

低效用地再开发是贯彻落实最严格的节约集约用地制度，提升土地资源利用效率，优化土地资源配置的重要举措，是自然资源可持续发展的潜力所在。各地政府要高度重视，建议成立以政府牵头为主的工作组织，协调各部门共同开展低效用地再开发专项规划工作，由省级自然资源部门牵头，可根据“十三五”时期各地低效用地认定和规划实施情况及存量用地盘活情况，编制和下发安徽省“十四五”时期各地低效用地再开发任务，以任务完成情况为抓手，对各地开展考核。

3.2 细化低效用地认定标准，确保认定接地气

各地应充分基于用地现状，根据规划和建设用地使用标准、节约集约利用标准，结合规划确定的老旧改造、退二进三、园区升级等要求，从单位面积效益、土地利用强度、基础设施配套水平、房屋建筑质量、安全生产、环保、消防等利用现状与规划协调性等方面，有针对性地制定本区域低效用地判定标准，对低效用地开展合理认定，确保做到应认则认。

3.3 制定配套政策，保障再开发成效

要明确再开发主体，分门别类地制定低效用地再开发的配套政策。对于社会经济发展外因（园区升级、退二进三等）致使企业低效的，建议以政府再开发为主，企业自身为辅；对于企业自身发展内因（单位面积效益低等）致使企业低效的，以企业再开发为主，政府协助为辅。根据各地低效用地再开发任务完成情况，安徽省政府应制定相应的激励配套政策[5]。可以考虑将低效用地再开发任务完成情况与年度土地利用计划、增减挂钩指标等相衔接，对于完成任务较好的地级市和县（县级市、区），适当给予用地奖励。

4 结论

“十三五”时期，安徽省低效用地再开发专项规划的实施取得一定成效，形成了经验做法，提高了土地利用效率，凝练了典型案例，优化了土地利用结构，美化了居民生活环境。但是，其依然存在部分突出问题。一是工作重视不够，敷衍了事；二是认定标准模糊，脱离实际；三是配套政策缺位，支撑不足。“十四五”时期，在开展低效用地再开发专项规划时，安徽省各地要提高政治站位，充分认识工作重要性；细化低效用地认定标准，确保认定接地气；制定配套政策，保障再开发成效。