生态环境损害惩罚性赔偿规则的检视与适用

宋海鸥，杨宇静

（1.河北环境工程学院环境科学系，河北秦皇岛 066112；2.西北政法大学研究生院，陕西西安，710122；3.厦门大学嘉庚学院法学院，福建漳州 363005）

引言

2018 年，《中华人民共和国宪法修正案》首次将生态文明写入宪法；2020 年，《民法典》首次确立了生态环境损害惩罚性赔偿规则。这些制度创新充分体现了国家实行最严格的制度、最严密的法治来保障生态文明建设的决心和行动。随着《民法典》的颁布施行，司法部门面临的重要职责在于如何适用和解释法律。王泽鉴先生认为，中国《民法典》存在规范密度不足，未能建构明确的请求权规范（要件及效果），有赖法之解释及法之续造，使其更为完善[1]。环顾现有的生态环境单行法，目前尚无关于惩罚性赔偿的相关规定。法律适用的过程是发挥和实现法的效能和价值目标的过程[2]。在缺乏单行法的情况下，《民法典》的生态环境损害惩罚性赔偿规则如何发挥功效和实现目标价值成为一个亟待探究的问题。2022 年1 月20日最高人民法院《关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》（以下简称《解释》）正式实施，这为《民法典》第1232 条明确了司法适用的原则和具体要求。但该《解释》仍存在一些模糊性。本文就我国不同法律领域中惩罚性赔偿规则的普遍性和特殊性进行梳理考察，分析生态环境损害中惩罚性赔偿责任的构成要件，通过探析惩罚性赔偿的功能演进，论证规则适用的完善进路，为我国的环境司法实践提供合理、稳定的预期。

1 惩罚性赔偿规则在侵权责任制度中的比较考察

1.1 惩罚性赔偿规则适用范围的考察

惩罚性赔偿规则的创设是民事制度对严峻社会问题的回应。现代侵权行为法中惩罚性赔偿的适用范围在不断扩张[3]。1993 年，《消费者权益保护法》开创了我国惩罚性赔偿规则的立法先河。随后，在《侵权责任法》（2009 年）、《民法总则》（2017 年）以及修订后的《消费者权益保护法》（2013 年）、《食品安全法》（2018 年）、《商标法》（2019 年）中均引入了惩罚性赔偿规则。2020 年颁布的《民法典》，除了在总则的民事责任中，还在侵权责任编的知识产权侵权、产品责任和生态环境损害三个领域中确立了惩罚性赔偿规则。可见，惩罚性赔偿的适用范围从最初以维护市场秩序、加强经营管理为核心的经济法领域拓展到以保护民事权利为核心的民法领域。

适用范围的扩张不仅体现在法律部门上的拓展，而且也体现在规则内部的变化上。首先，请求权基础的拓展。惩罚性赔偿的基础从最初基于违反合同的请求权，发展到基于侵权的请求权。更进一步可以发现，公益诉讼中“公益修复补偿金”的惩罚性赔偿的请求权基础应为“恢复原状请求权”而非“损害赔偿请求权”[4]。其次，保护客体的扩大。惩罚性赔偿从人身权、财产权向非物质形态的知识产权和包含生态环境功能的生态环境利益拓展。再次，赔偿内容在发生变化。司法实践中，惩罚性赔偿的内容大多是给付金钱，但也出现了以行为给付为内容的，如贵州土壤污染公益诉讼案中法院从惩罚性制裁的角度出发，酌定增加被告四年的修复年限①参见铜仁市人民检察院诉贵州玉屏湘盛化工有限公司等土壤污染责任纠纷案，案号：（2016）黔03 民初520 号。。最后，规则的适用从典型私益诉讼向新兴公益诉讼拓展。针对在消费者权益保护、侵犯公民个人信息、食品安全以及生态环境损害的公益诉讼中引入惩罚性赔偿规则的可能性和必要性，已经有了一系列有益的探讨[5-7]。

1.2 惩罚性赔偿规则适用条件的探讨和实践

惩罚性赔偿规则的适用需要实体法和程序法两者的统一。实体法方面，请求权主体在不同的法律制度中有不同的表述，例如，《消费者权益保护法》采用“消费者和其他受害人”，《食品安全法》采用“消费者”，《商标法》采用“权利人”。《民法典》则统一了请求权主体的表述，采用“被侵权人”。这一表述实际上限定了请求权的基础，即惩罚性赔偿的请求权基础是侵权而不是违约或其他；同时，“被侵权人”的表述也将其他权利人排除在规则适用的条件之外。实体法上请求权的限定可能给法律适用带来一定的制度障碍。

惩罚性赔偿规则在不同的法律制度中有不同的保护对象。《消费者权益保护法》《食品安全法》《商标法》或《民法典》的知识产权和产品责任惩罚性赔偿规则所保护的客体都明确指向生命健康或财产。相比之下，生态环境损害的惩罚性赔偿规则到底是针对生态环境利益的损害，还是借由生态环境破坏而导致的生命健康、财产权利的损害，条文本身并不明确。生态环境利益的公共性品格从根本上排斥了将环境利益直接权利化的可能，个体环境利益诉求无法独立于既定利益类型和序列，而仅能通过“赋能式”的扩张解释路径对法典内民事权利进行绿化解释进而获得适用空间[8]。按照这个逻辑，当在某个特定受损的生态环境中，如果民事主体的人身或财产利益亦因环境介质受损而遭受损害，是依据《民法典》生态环境侵权的一般规则主张侵权损害赔偿，还是适用《民法典》的生态环境损害的特殊规则，即主张惩罚性赔偿。

行为主体存在“恶意”“故意”“明知”等明显过错是适用惩罚性赔偿规则的主观要件。例如，《商标法》中侵权人主观上存在恶意侵害他人商标专用权；《消费者权益保护法》中经营者存在故意欺诈或者明知产品或服务有瑕疵仍提供给消费者；《食品安全法》中生产不符合食品安全标准的食品，经营明知产品不符合食品安全标准的食品；《民法典》惩罚性赔偿规则中，行为人存在故意侵害知识产权和破坏生态环境，而产品责任中行为人要对产品存在缺陷仍然生产、销售的客观事实有明知的认识。对比不同的过错条件可以发现，《民法典》中三个领域的惩罚性赔偿规则对主观过错有不同的要求。相对于知识产权侵权和生态环境破坏，产品责任适用惩罚性赔偿的过错门槛较低，仅要求行为人对客观事实达到认识上的明知即可，而不探究行为人在意识上是否存在希望或者放任的心理状态。

针对社会关注度和社会危害性的不同程度，惩罚性赔偿有不同的适用模式，主要包括单纯的行为模式、“行为+情节严重”模式、“行为+后果严重”模式。例如，《消费者权益保护法》规定经营者的行为只要存在欺诈即可适用惩罚性赔偿规则，而《食品安全法》规定只要有生产不符合食品安全标准的食品的行为即可适用惩罚性赔偿规则。《民法典》的产品责任中规定“产品存在缺陷仍然生产、销售”亦采用单纯的行为模式，这充分说明了立法者针对社会普遍关切的食品安全、消费者权益和产品责任等采用了“重典”。《消费者权益保护法》《食品安全法》以及《民法典》中的产品责任均采用选择性条文，区分不同的义务主体（生产者、经营者）适用规则的不同条件。而《商标法》《民法典》规定知识产权侵权和生态环境损害采用的是复合模式，即除了有致害行为外，还须程度上达到情节严重或后果严重的条件。

惩罚性赔偿规则就赔偿的内容和标准也有各自的表达。《消费者权益保护法》《食品安全法》《商标法》均以金钱给付为内容，从价款的倍数到服务费用的倍数、损失的倍数再到侵权人的损失、获利或许可费等进行计算。相比之下，《民法典》在赔偿额方面未作规定，这给未来的有权解释或指导性案例预留了补足的空间。表1 为惩罚性赔偿规则在不同法律制度中的表述对比。

表1 惩罚性赔偿规则在不同法律制度中的表述对比

1.3 惩罚性赔偿规则在生态环境侵权中的特殊适用

将惩罚性赔偿作为遏制具有较大社会危害性的生态环境侵权行为的手段，一方面是绿色原则在《民法典》分则中的体现，另一方面是对以填补损害为主的环境民事侵权责任的制度补充，是生态环境损害赔偿中的特殊规定。在惩罚性赔偿责任的构成上，客观方面生态环境损害行为“违反法律规定”是规则适用的前提条件，这也是最特殊的条件。相较于其他侵权领域的致害行为，生态环境损害中特别限定了“违法性”条件，凸显了惩罚性赔偿在环境损害中更高的适用门槛。此外，行为构成上采用“行为+严重后果”的模式，强调危害结果严重性是另外一个适用条件。

侵害的客体方面，其他侵权领域大多直接指向被侵权人的生命、健康或财产权（《食品安全法》将食品安全管理制度也纳入其中），而生态环境损害惩罚性赔偿的条文表述需进一步解读，侵害的客体应是复杂客体，包括环境、生态以及后果严重中可能涉及的人的生命、健康或财产权。

主观故意是适用生态环境损害惩罚性赔偿的过错要件。与补偿性赔偿很显著的区别在于惩罚性赔偿适用的严格限制，因此考察行为人主观心理状态或主观恶性，对于适用这项规则具有至关重要的意义[9]。值得注意的是，《民法典》在多处侵权主观构成要件中使用“故意或者重大过失”的表述①第1176 条（自愿参加一定风险的文体活动）；第1183 条（侵害自然人具有人身意义的特定物造成严重精神损害）；第1191 条（承担侵权责任后的用人单位的追偿）；第1192 条（接受劳务一方承担侵权责任后的追偿）；第1217 条（机动车使用人责任）；第1244 条（行为人的高度危险责任）；第1245 条（饲养动物损害中被侵权人造成的）。，而生态环境损害惩罚性赔偿的适用仅限定为“故意”。惩罚性赔偿是作为损害赔偿的例外，为了防止该制度被滥用，有必要明确行为人必须具有主观故意[10]。理论上，过错程度以严重程度做降次排列，可以分为恶意、直接故意、间接故意、重大过失、一般过失和轻微过失。有观点认为，民事责任的主要目的是弥补受害人的损失，在一般情况下，不以过错的轻重作为确定民事责任的依据，这是由民事责任的性质和目的决定的，也是民事责任与行政责任、刑事责任的不同之处[11]。在现有司法实践中，环境污染案件的归责原则具有不同于传统侵权案件的特殊性，但因不同类型污染又呈现出适用无过错责任、过错推定责任、过错责任的差异性[12]。事实上，在过错形态复杂多样的情况下，要完全厘清侵权人对于破坏生态和污染环境的结果是否完全持故意的心态，势必增加证明负担和司法审判的难度，使得惩罚性赔偿规则难以发挥效用。

从理论研究和立法规范上看，惩罚性赔偿规则虽然在我国已形成一定的规范群，但其适用范围的多样性和适用条件的复杂性使得这项既独立存在又需具体结合的制度值得进一步深入探讨其适用标准。《民法典》中虽创设了生态环境损害惩罚性赔偿的概括性规则，但生态环境部门法领域中相关制度的缺失，势必给这项规则的适用带来困难。因此，有必要基于生态环境领域的特殊性进一步研究惩罚性规则适用的功能定位。

2 惩罚性赔偿规则在生态环境损害中的功能定位

2.1 与刑法、行政法衔接，惩罚应受谴责的侵权人

我国《刑法》在“妨害社会管理秩序罪”中规定了十五个破坏环境资源保护的罪名，此外在危害公共安全罪和破坏社会主义市场经济秩序罪中也有相关规定。在罪刑法定的基本原则下，刑法的惩罚功能只能在既定刑事范围内，符合犯罪构成的条件下发挥效用。在行政法方面，鉴于我国有限的行政资源，依靠行政管理治理生态环境问题的成本高昂，仅凭行政手段抑制环境违法的收效甚微。此外，与刑罚权同样是公权力，行政权也具备谦抑性[13]，行政处罚中基于比例原则，设置了最高处罚额。例如，违反大气污染防治法、水污染防治法方面的处罚为不超过一百万元，违反土壤污染防治法方面的处罚为不超过二百万元，违反固体废物污染防治法方面的处罚为不超过五百万元。鉴于生态环境治理体系多元共治的趋势和要求，在刑法、行政法与其他部门法之间寻求法治规则的衔接就显得十分必要。《民法典》规定故意损害生态环境的惩罚性赔偿制度是在侵权责任法领域的新应用，对于遏制损害生态环境的行为能够起到较强的作用[14]。其本质上是一种民事赔偿制度，却是对侵权人的一种财产制裁，是一种“私人罚款”并且通过诉讼机制得以实现的制度设计[15]。《民法典》创设生态环境损害惩罚性赔偿能够对于尚未触及刑法、行政法却又具有一定可责性的致害行为做出“损害担责”的制裁，体现法律之间关于惩戒生态环境破坏行为的制度联动。对于应受谴责的生态环境侵权人而言，能够意识到其承担行为后果的可能性不大时，遵守注意义务的动力就削弱了[16]。因此通过高额的金钱惩罚和震慑应受谴责的侵权人，使其规范环境利用行为是惩罚性赔偿制度设计的重要功能之一。

2.2 弥补损害赔偿救济的不足，激励被侵权人

生态环境损害具有不可逆性、长期累计性等特点，往往需要花费更高的成本进行治理和修复，将这一社会成本内化为侵权人的私人成本以实现社会公平和正义也是惩罚性赔偿制度所追求的目标[17]。从整体的司法实践看，我国现有的环境损害采用的是补偿性赔偿模式，以填补被侵权人的损失为最终目的[18]。传统民事赔偿是以“填补损失”为原则，采用对被侵权人的人身、财产损失进行金钱补偿。但填平性赔偿无法合理救济环境侵权行为对环境本身造成的损害[19]。《民法典》第1229 条到第1231 条体现为环境污染和生态破坏责任章的一般立法目的，即主要是填补污染环境和破坏生态带来的损害[20]。而第1232 条的惩罚性赔偿则是作为生态环境损害侵权责任的特殊规则，是对以“填补损失”为原则的救济制度的补充。惩罚性赔偿能够激励被侵权人主动维权，提高保护生态环境法律实践的积极性和参与度。实践中往往存在生态环境损害被侵权人的维权成本高、维权道路艰辛等问题，因此通过诉讼进行环境维权的社会效果十分有效，司法效果也不显著。惩罚性赔偿赋予被侵权人及其风险代理律师更大的激励去寻求更高水平的赔偿。

2.3 补偿社会公共利益的损失，预防生态环境损害

惩罚性赔偿具有补救公共利益损失的功能，这是惩罚性赔偿制度在风险社会的新发展。从对被侵权人个人给予充分的救济发展到对社会整体利益的维护，通过对致害人予以报应、惩罚，以恐吓、阻吓潜在致害行为人最终避免社会公共利益受损[21]。惩罚性赔偿的适用，往往伴随着私人受害的大规模侵权的出现，具有受害人人数众多、影响具有公共性、侵权人多为具有一定实力的企业、损害后果严重等特征[22]。目前，惩罚性赔偿已经成为消费公益诉讼实践中重要的诉讼请求，在著作权集体管理、个人信息保护等领域，由于公共利益具有普遍性、整体性等特点，这些领域中的公益诉讼适用惩罚性赔偿能够给侵权人带来有效的威慑和惩戒[23,24]。

生态环境损害往往是不可逆转和难以修复的，因此生态环境保护的重点由事后治理向事前预防转变，保护范围以个案污染治理向山水林田湖草生命共同体维护转变，保护目标由单一要素恢复向提升生态系统稳定性转变[25]。如何采取基于源头治理的、有效预防的措施就显得十分重要和迫切。相较于采取事后救济的侵权损害赔偿制度，惩罚性赔偿因其对潜在侵权行为人所具有的威慑功能以及对社会公众的教育功能等，适用到生态环境损害中更能凸显“保护公益”“预防为主”的目的，进而规范生态环境利用行为。

3 生态环境损害惩罚性赔偿法律适用的完善

3.1 基于生态环境的公益性扩大请求权主体

请求权基础的不同决定了请求权的主体、内容以及相应诉讼的性质均有所不同[26]。《民法典》中知识产权、产品责任以及生态环境损害三类规则都规定了被侵权人享有主张惩罚性赔偿的请求权。这一规定虽然保持了侵权责任编惩罚性赔偿请求权主体表述的一致性，但没有考虑到生态环境与其他侵权类型之间请求权的差异性。知识产权和产品责任中的请求权基础是人身权和财产权，这两类权利都是典型的私权，而生态环境损害中请求权基础是具有公益属性的生态环境利益的损害。

有学者认为，实体请求权的归属主体与诉讼实施权的归属主体可以基于法定或意定原因而发生分离[5]。如果请求权的内容明显含有重大公共利益，那么实体法规定的“被侵权人”与程序法上的“请求权人”应做进一步明确，使其保持实体性权利与程序性权利的一致。在这一问题上，消费公益诉讼的理论研究和司法实践提供了一定的借鉴[27-29]。尽管在实体法方面，《消费者权益保护法》《食品安全法》中惩罚性赔偿请求权具有一定的专属性，但并未直接将诉权赋予检察机关或者消费者协会。2019 年5 月20 日，中共中央、国务院发布《关于深化改革加强食品安全工作的意见》，要求“探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度”。这一政策的出台，基本消解了能否在公益诉讼中请求惩罚性赔偿的实践争议，绝大多数惩罚性赔偿获得法院支持[30]。除此以外，著作权保护和个人信息保护领域的公益诉讼中引入惩罚性赔偿的可行性探讨也正在展开。《民法典》第1232 条规定了被侵权人具有惩罚性赔偿诉权，第179 条“承担民事责任的主要方式”中规定了“法律规定惩罚性赔偿的，依照其规定”，这就给未来生态环境领域的单行法拓展相应的权利主体提供了可能性。根据《民事诉讼法》和《环境保护法》的规定，检察机关和符合条件的社会组织可以提起环境公益诉讼。在大规模侵权案件中，如果仅将惩罚性赔偿的请求权限制在被侵权人的范围，将不利于公共利益的维护和社会公平正义价值的实现，这也与惩罚性赔偿制度确立的补偿社会公共利益的损失的功能追求相悖。因此有必要基于生态环境损害中特殊的请求权基础和惩罚性赔偿保护公益的功能，将惩罚性赔偿规则中实体法上的“被侵权人”与程序法中的“请求权人”在法律适用中做更明确的解释和衔接。

《解释》第2 条将“被侵权人”的范围明确为包含自然人、法人或者非法人组织，第12 条明确了环境公益诉讼和生态损害赔偿诉讼中参照适用惩罚赔偿规则。但有学者认为，在《民法典》模式下应合理定位和区分环境私益与环境公益诉讼的赔偿范围，形成一套体现环境修复和预防理念引领下的环境诉讼自洽体系[31]。

3.2 基于严格的适用条件明确举证负担和证明标准

《民法典》第1230 条规定，生态环境侵权纠纷适用举证责任倒置，这是针对生态环境侵权的一般规则，但不宜直接适用于惩罚性赔偿这一特殊规则。法院在具体法律适用时须采用法律解释的方法进行分析说理，明确诉讼当事人的举证责任分配、证据的证明力等。在其他侵权领域的司法实践中惩罚性赔偿存在证明难题[32]，不同的法院对举证责任的分配持不同的立场和观点。在司法实践较为丰富的消费者权益保护领域，有法官指出：举证责任的分配是食品消费维权中的核心问题，直接影响诉讼的结果[33]。也有法院在案件审理中采用由侵权人就其行为不构成欺诈承担举证责任[34]。我国司法实践中是否需要对主张惩罚性赔偿请求权的当事人课以更高的举证负担或者证明标准，值得探讨。惩罚性赔偿虽然带有惩罚性以填补损害赔偿救济的不足，但制度的本质仍属于民事范畴，应注意惩罚的谦抑性和谨慎适用。在现有生态环境立法缺位，相关领域司法意见分歧的情况下，加之生态环境惩罚性赔偿严格的“违法性”前提以及“后果严重”“故意”等限定条件，关于举证责任的分配有待更加明确。美国在适用惩罚性赔偿中对举证责任采用了更高的要求，形成了以“清晰和具有说服性的证据”取代“超越合理怀疑”和“优势证据”作为惩罚性赔偿的举证责任要求[17]。这就要求当事人针对惩罚性赔偿的主张和抗辩须比损害赔偿具有更高的举证要求和证明标准。

3.3 基于生态环境要素的特殊性设定多样化的赔偿内容和计算方法

《消费者权益保护法》《食品安全法》《商标法》《著作权法》中均规定了惩罚性赔偿的数额，以价款或损失的固定倍数进行计算。这种固定倍数的计算方法可能存在一定的缺陷，会出现达不到惩罚的作用或者对于侵权人过度惩罚的问题[35]，甚至不能达到对公共利益进行有效救济的目标。《民法典》在惩罚性赔偿中未明确赔偿的内容和计算方法，这给未来的法律完善预留了空间。从赔偿的内容看，应关注生态环境的生态价值，并以恢复生态功能和修复环境要素作为司法救济的重心，而不宜直接采用金钱给付。在2018 年贵州土壤污染案中，法院从惩罚性角度考虑，酌定增加了被告四年的修复时限①关于计算年限问题，根据《损害评估报告》推荐，采用化学钝化+植物修复预计修复周期为4～6 年，取6 年时限，同时考虑修复的反复试验性和最终修复的不确定性，从确保恢复农用耕地用途后，农产品绝对安全的角度，从惩罚性角度考虑酌定增加4 年，认定二号区域农用耕地服务功能损失的最终年限为10 年。。增加修复时限是生态环境损害惩罚性赔偿内容的创新。从计算方法上看，应就环境污染类案件和生态破坏类案件制定更有针对性的赔偿标准。值得注意的是，惩罚性赔偿数额并非越高越好，非理性的惩罚性赔偿数额可能诱发滥诉，也可能在一定程度上限制合理的资源开发和环境利用，从可持续发展上看并无积极意义。1989 年美国埃克森瓦尔迪兹（Exxon Valdez）油轮泄漏案虽然创造了高达50 亿美元惩罚性赔偿的司法案例，但在1990 年通过的《石油污染法》中规定“重大过失”或“故意不当行为”可处以每桶不超过3000 美元的民事惩罚性赔偿。按照这一规定，与埃克森瓦尔迪兹油轮泄漏案同样规模的严重疏漏事故的最高惩罚性赔偿将不超过7.86 亿美元。美国在经历了一系列高额赔偿的司法实践后让惩罚性赔偿制度回归理性，法院和立法机关纷纷对赔偿额做出新的限制[36]。在惩罚性赔偿严格法定的前提下，赔偿数额的计算标准应明确，以限制被侵权人的权利滥用和法院的自由裁量权，增强判决规则的可预测性和可适用性。

4 结语

《民法典》创设的生态环境损害惩罚性赔偿规则是对日益严峻的生态环境问题的回应，是与刑法、行政法惩戒功能相衔接联动的民事规则，也是对以“填平损失”为核心的环境侵权民事救济制度的补充，同时也为补偿社会公共利益损失提供了制度创新。生态环境损害惩罚性赔偿在我国的法律实践中经历了从无到有的过程。2011 年康菲公司重大溢油污染案以及2015 年全国首例大气污染公益诉讼案中，法院均以缺乏惩罚性赔偿的规定而驳回原告的相关诉求。在2018年贵州土壤污染案中，法院从惩罚性角度考虑，酌定增加了被告4 年的修复时限。该案被最高人民法院列为当年的生态环境保护典型案例，可见，惩罚性赔偿已然进入我国的环境司法实践，但规则适用的特殊性及其配套制度仍有待完善。生态环境损害惩罚性赔偿规则除了具有惩罚与救济等功能外，还兼具保护生态环境这一社会公益的特殊功能。通过横向对比消费者权益、食品安全以及产品责任和知识产权等领域，生态环境损害惩罚性赔偿规则目前仍缺少生态环境部门法领域内的制度支撑。同时，规则本身的适用具有更严格的条件，包括侵害行为须具备违法性前提、侵害的客体为遭受损害的生态功能和环境要素、侵害须达到后果严重以及侵权人主观故意等。在具体的规则完善中，有必要基于生态环境的公共利益属性适当扩大请求权主体的范围，基于惩罚的严格法定性明确举证分配和证明标准，考虑“重大过失”纳入过错要件的可能性，基于生态环境要素的特殊性设定特有的赔偿内容、计算方式和责任限额。