人民政协制度特征与协商民主效能优势

◎齐 惠

习近平总书记指出：“人民政协是中国共产党把马克思列宁主义统一战线理论、政党理论、民主政治理论同中国实际相结合的伟大成果，是中国共产党领导各民主党派、无党派人士、人民团体和各族各界人士在政治制度上进行的伟大创造。”[1]人民政协作为政治制度的伟大创造蕴含着发挥协商民主独特优势的功能，主要体现在三个维度：人民政协非权力机关的性质定位，有效承载协商民主运行；人民政协规范的制度体系和组织结构，保障完整的协商民主实践；人民政协以界别为组成单位的人力资源，发挥建言资政与凝聚共识双向发力的协商民主功效。这三个维度相互支撑、相互配合，体现出人民政协制度特征与发挥协商民主优势的内在逻辑。进入新时代，在中国共产党领导下，人民政协秉承人民政协为人民的宗旨，在制度建设上不断发展创新，进一步将人民政协制度特征转化为协商民主的效能，彰显协商民主独特优势。

一、非权力机关的性质定位，有效承载协商民主运行

人民政协是在政治制度上进行的伟大创造。有人认为人民政协是非权力机关，没有强制性权力很难发挥积极的影响力。事实上，正因为人民政协非权力机关的性质定位，成为协商民主的重要载体，在政治体制和政治生活中发挥着不可替代的政治作用。

人民政协在历史演进中形成了非权力机关的性质定位，以协商民主为运行方式。1949年召开第一届中国人民政治协商会议协商建国，中国人民协商会议具有双重身份：一是人民民主统一战线的组织形式，二是代行全国人民代表大会职权的国家“最高权力机关”[2]。1954年第一届全国人民代表大会召开，人民政协不再代行全国人民代表大会职权，保留了“统一战线组织形式”。周恩来指出“人大既开，政协代行人大职权的政权机关作用已经失去，但政协本身的统一战线的作用仍然存在，去掉一个代行的作用，留下本身的作用。”[3]在人民代表大会作为权力机关建立后，人民政协完成历史使命去掉代行的权力机关的作用，保留了自身的统一战线作用，协商民主是其运行的主要方式。在“五四宪法”制定时，针对政协是否有必要继续存在，如果继续存在是否与人大构成“两院制”关系等问题存在争论。以毛泽东为代表的中央第一代领导集体审时度势、高屋建瓴地做出全局性、长远性政治部署：有了人大，政协存在仍是必要的，但政协不能搞成国家机关，政协是统一战线组织，是各党派的协商机关。“人民代表大会是权力机关，有了人大，并不妨碍我们成立政协进行政治协商。……人大的代表性当然很大，但它不能包括所有方面，所以政协仍有存在的必要。”“政协不能搞成国家机关，因为人大和国务院是国家权力机关和国家管理机关，如果把政协也搞成国家机关，那就成为二元了，这样就重复了，分散了，民主集中制就讲不通了。政协不仅是人民团体，而且是各党派的协商机关，是党派性的机关。”[4]民主集中制不仅是无产阶级政党的根本组织原则，而且也是无产阶级的社会主义国家的基本组织原则，人民政协的性质也必然受民主集中制原则所规范。1980年9月，邓小平指出：“在修改章程中，不要把政协搞成一个权力机构。……它不同于人大，此点请注意。”[5]2000年通过的《中国人民政治协商会议章程修正案》进一步把人民政协的性质及其在国家政治生活中的地位和作用规范为“三句话”：中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。[6]“三句话”的性质定位，体现了中国特色社会主义制度的鲜明特点。人民政协作为国家政治体制和政治生活中不可或缺的组成部分既不是主观设计的结果，也不是孤立发展的，是由我国具体历史条件和现实条件所决定的，与国体和政体相契合，与政党制度相关联，与社会主义民主发展相适应，集国家制度、政党制度和民主形式于一体，成为协商民主的重要载体。

进入新时代，社会主义协商民主被提到新的高度，人民政协的性质及其在国家政治生活中的地位和作用也不断趋于成熟定型。2018年新修订的政协章程在人民政协性质的“三句话”后增加“是国家治理体系的重要组成部分，是具有中国特色的制度安排”；在基本政治制度的表述后，增加“中国人民政治协商会议是实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要政治形式和组织形式”，在坚持人民政协非权力机关性质的前提下，进一步调整充实了人民政协性质定位和任务的内容。[7]习近平总书记在2019年中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上的讲话中，对于人民政协性质定位进行了更为全面系统的表述，“人民政协作为统一战线的组织、多党合作和政治协商的机构、人民民主的重要实现形式，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是国家治理体系的重要组成部分，是具有中国特色的制度安排”[8]，新加入的“社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构”的性质定位，意义重大。其一，民主形式上，协商民主的提出更进一步明确了人民政协作为一种民主形式不是在国家政治生活中行使国家权力的民主，而是通过协商讨论广泛听取各党派团体和各族各界人士意见建议的民主，兼具建言资政与凝聚共识双向发力的功能。其二，治理体系上，在我国现有的国家治理体系中有决策机构、立法机构、行政机构，人民政协作为专门协商机构，使得治理体系、治理链条更加完备。其三，政治决策过程，协商于决策之前和决策实施之中进行是实行民主决策、科学决策的重要环节，人民政协作为制度化的协商平台能够有效促进党和政府决策科学化、民主化，推进国家治理体系和治理能力现代化。

二、规范的制度体系和组织结构，保障完整的协商民主实践

“社会主义民主不仅需要完整的制度程序，而且需要完整的参与实践”[9]，人民政协协商民主具有在完整的制度程序保障下进行完整的参与实践这一特征。70多年的发展中，形成了在共产党的领导下以宪法、政协章程和相关政策为依据，以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为保障，以四级组织体系和协商工作格局为支撑的集协商、参与、合作、监督于一体的协商民主平台，为各党派团体、各族各界人士完整的政治参与提供制度和组织保障。邓小平指出，“我们进行社会主义现代化建设，是要在经济上赶上发达的资本主义国家，在政治上创造比资本主义国家的民主更高更切实的民主”[10]。

在协商民主的众多渠道中，人民政协的制度体系和组织结构具有规范性特征。从制度体系上看，人民政协以宪法、政协章程和相关政策为依据，以中国共产党领导的多党合作和政治协商制为保障，在协商内容、协商程序和协商形式以及协商结果的运用上都有明确的制度化规范，形成了完整的制度体系。协商民主贯穿人民政协履行职能的全过程，政治协商、民主监督、参政议政三大职能围绕团结和民主两大主题不断提高制度化、规范化和程序化水平，发挥着协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局的协商民主功能。“政协的协商民主是以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为依托的民主，是一种制度性民主，具有政治性、制度性、组织性的特点。”[11]人民政协作为我国各党派、无党派人士和各界代表人士活动的制度化平台，对实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度有着不可替代的作用。

从组织结构上看，完备的组织结构将人民政协的协商民主纳入社会主义民主政治建设的总体布局之中。人民政协协商主体包括中国共产党在内的9个政党、56个民族、5大宗教以及香港特别行政区同胞、澳门特别行政区同胞、台湾同胞和海外侨胞的代表人士，共34个界别60多万政协委员；组织体系包括全国、省、市、县四级；工作格局包括以界别、专委会为依托的各种形式的会议、提案、反映社情民意、专题调研等；在政治体制运行中形成了与党委、政府、人大共同构成四大班子的协商机构。周恩来曾明确指出在我国有“党的系统”“政权的系统” “政协的系统”，有了这三个系统更能反映各个方面的意见，有利于决议的贯彻执行[12]。不难看出，完备的组织结构能够确保人民政协聚焦党和国家中心任务展开全链条、全方位、全覆盖的民主协商，协商成果得以有效运用。

进入新时代，人民政协加强党的领导，制度体系和组织结构进一步发展完善，更好发挥“我有你没有、我能你不能”人民政协协商民主的政治优势。

首先，加强了党对人民政协领导的制度化和组织化。“做好人民政协工作，必须坚持中国共产党的领导。中国共产党的领导是包括各民主党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士在内的全体中国人民的共同选择，是中国特色社会主义最本质的特征，也是人民政协事业发展进步的根本保证。”[13]中国共产党大力推进协商民主建设，将协商民主定位为“深化政治体制改革的重要内容”，更加重视人民政协协商民主制度体系建设。一是各级党委和政府、政协制定并组织实施协商年度工作计划，就一些重要决策听取政协的意见。人民政协的专题议政性常务委员会会议议题、专题协商会议议题及其他协商形式的重要议题也列入年度协商计划。党委领导制定年度协商计划，列入党委年度工作要点，增强了人民政协协商民主的实效性。二是加强政协组织党的建设。随着政协党组、机关党组、专门委员会分党组以及基层党组织建立和健全，形成政协系统党的建设上下贯通的组织体系。人民政协是党领导下的政治组织，人民政协协商民主作用发挥得如何，政治关是第一评判标准。发挥政协党组作用，提高政治站位，把讲政治贯穿政协工作全过程。“在人民政协的多党合作中实现中国共产党的领导，不是靠在人数上占多数，而是靠在政协贯彻实行党的正确的路线方针政策，靠在政协组织中设立中共政协党组发挥把方向、管大局、保落实的领导作用，靠发挥中共党员委员的先锋模范作用，通过开展同民主党派和无党派人士的有效民主协商和思想政治引领等去实现。”[14]

一是继续做好试验示范及技术推广工作，筛选出适宜我县种植的中药材优良品种和高产栽培技术，推动我县中药材产业上规模，上水平。

其次，新型政党制度运行过程中加强人民政协组织和制度建设。人民政协是实行中国新型政党制度的重要政治形式和组织形式。一是人民政协的组织构成上体现多党合作。中国共产党和各民主党派都是政协的参加单位，在政协组织中民主党派、无党派人士等党外代表人士占有较大比例，换届时委员不少于60%，常委不少于65%，政协领导班子中副主席不少于50%（不包括民族自治地方），在秘书长会议和各专委会中，也要有民主党派成员参加。二是民主党派在政协参加中国共产党领导的政治协商、开展民主监督、参政议政。在中国人民政治协商会议全国委员会协商工作规则、专门委员会通则、重点提案遴选与督办办法、大会发言工作规则等制度文件中，对各民主党派以本党派名义在政协提出提案、提交大会发言、反映社情民意信息等作出机制性安排。[15]为各民主党派、无党派人士在政协平台参与广泛多层制度化协商，参与协商式监督，提出意见、批评、建议提供制度保障。人民政协组织各民主党派开展调查研究、参与视察考察和各种协商活动，发挥中国共产党领导下参与国家治理的参政党作用。三是通过学习座谈、谈心交流、视察考察、调查研究、协商履职等制度化组织化活动，凝聚参加人民政协的各党派团体、各族各界人士的共识，夯实团结奋斗的共同思想政治基础。

再次，推进人民政协专门协商机构制度和组织建设。人民政协作为专门协商机构紧扣党和国家中心任务协商议政，拓展协商内容，丰富协商形式，增加协商密度，建立健全“协商议题提出——调研考察组织——协商活动安排——协商成果落实和反馈机制”的全过程制度安排。人民政协综合运用各种形式，完善以全体会议为龙头，以专题议政性常务委员会会议和专题协商会为重点，以协商座谈会、对口协商会、提案办理协商会等为常态的协商议政格局。随着信息化的发展，人民政协在巩固和完善现有协商形式和协商议政格局的基础上不断创新，对依托互联网召开远程协商会议，做出制度性安排；构建移动履职平台，通过手机实现掌上履职；在网上建设委员交流互动平台、微建议平台等。各地政协因地制宜地发挥专门协商机构作用，构建起党委领导、政府主导、政协统筹、群众参与、媒体配合、社会联动的民生实事协商机制，联通和衔接其他协商渠道，更畅通了全方位、立体化、多角度的民主协商。

三、以界别为组成单位的人力资源，发挥建言资政与凝聚共识双向发力的协商民主功效

2021年1月16日，中国人民政治协商会议江西省第十二届委员会第五次会议在南昌开幕，本届政协会议首次开设了“委员通道”，让部分政协委员接受集中采访，回应社会关切。图为“委员通道”采访现场。 中新社记者 刘力鑫 摄

人民政协由界别构成，界别是参加人民政协的各个党派、人民团体、各民族和各界人士在人民政协组织中的具体划分形式，是人民政协发挥协商民主作用的有效载体，是人民政协区别于其他政治组织的显著特征。界别中的政协委员由各民主党派、各人民团体和各条战线、各阶层、各民族的代表人士构成，是人民政协协商民主的重要主体，承担着建言资政与凝聚共识双向发力的责任和使命。

界别的设置和政协委员作用的发挥是影响人民政协协商民主功能的关键要素。早在筹备成立新政协时周恩来就指出“统一战线的构成是集体的不是个人的”“每个单位总是一个团体”“个人参加只有特邀”[16]，立足于统一战线组织功能，以党派、团体为基础构成人民政协的基本单位是最初的制度设计。改革开放以后随着经济社会的变迁以及统一战线内部构成的变化，出现了新的社会阶层和群体，政协章程进行了修改，吸纳社会各界代表参加到政协中来。政协界别随着我国经济社会的发展、统一战线的壮大而变化调整，社会涵盖面不断扩大。界别的科学划分反映社会各界群体的利益并有效吸纳代表人士，形成凝聚各方面力量的重要实现形式。政协的界别涵盖社会的不同领域，吸纳和汇聚各个层面代表人士是政协的优势，一方面，充分发挥人才荟萃、智力雄厚的特点建言献策，能够深入研究一些宏观的、深层次的、重大的问题，由于政协委员位置超脱、视野宽阔，也能比较理性、客观地提出意见建议；另一方面，各界别政协委员代表性强、联系广泛，通过政协集中上来的意见建议，很大程度上代表各界群众的意愿和呼声，通过政协平台的各种协商活动有效地协调关系、化解矛盾、理顺情绪和凝聚人心。政协委员的界别意识很重要，政协委员履职尽责不是个人行为，而是代表着一个群体、一个界别，加强与所在界别群众之间的联系，积极反映所联系群众的意愿和要求，真正成为本界别名副其实的代表。

进入新时代，人民政协着眼社会结构的新变化和统一战线新要求提升界别功能和委员履职能力，更好发挥建言资政与凝聚共识双向发力的协商民主功效。习近平总书记在庆祝人民政协成立65周年大会上的重要讲话中指出：“要适应经济社会发展和统一战线内部结构变化，深入研究更好发挥政协界别作用的思路和办法，扩大团结面、增强包容性，拓展有序政治参与空间。”[17]更好发挥界别作用，需要随着经济社会的发展、人口结构和社会阶层的变化在条件成熟的时候调整界别设置，扩大团结面、增强包容性。政协界别科学设置对于提高界别代表性、优化界别构成、发挥界别功能、突出界别特色意义重大，影响到人民政协“双向发力”功能的发挥。但是，政协的界别设置不是孤立现象，要与国家整体的民主政治发展状况和政治体制结构相适应，具有系统性特征。此外，提升界别功能更迫切体现在需要进一步发挥现有34个界别的特色和优势，健全界别工作制度和机制，增强委员的界别意识，加强与界别群众的联系。其一，发挥界别在政协全体会议期间作用。重视界别联组和委员小组讨论，安排跨界别联组讨论，界别联组和小组会议应安排时间讨论界别提案、推荐界别大会发言。其二，发挥界别在政协经常性协商活动中作用。在视察、调研、提案、大会发言、反映社情民意信息等工作中突出界别特色，开展界别协商。其三，提高界别的组织化程度。从一定意义上讲，通过界别可以使群众中分散的、个别的意见得到系统、综合和集中的表达，可以吸纳各方面人士的智慧，也可以通过界别把党的主张转化为社会各界的共识。

发挥政协委员主体作用，承担“双向发力”职责。习近平总书记指出：“政协委员是政协工作的主体……政协委员社会知名度大、关注度高，一言一行都具有影响力和示范性。”[18]2020年政协全国委员会印发了《全国政协关于强化政协委员责任担当的意见》，要求针对性地改进工作薄弱环节，提高委员履职能力。其一，强化委员政治责任。政协委员代表各界群众参与国是讨论，为国履职、为民尽责，在政治立场上不能含糊，政治原则不能动摇，对于涉及国家核心利益的重大问题上，政协委员要立场坚定、旗帜鲜明，敢于发声，在共同思想政治基础上承担着化解矛盾和凝聚共识的重要责任和使命。其二，政协委员来自各行各业、方方面面，能够发挥桥梁纽带作用。在界别群众中多做雪中送炭、扶贫济困的工作，多做春风化雨、解疑释惑的工作，多做理论情绪、化解矛盾的工作。其三，政协委员是人民政协事业的参与者、实践者、推动者。落实“懂政协、会协商、善议政，守纪律、讲规矩、重品行”的责任，团结引导界别群众不断增强对中国共产党和中国特色社会主义的政治认同、思想认同、理论认同和情感认同。发挥政协委员主体作用，承担“双向发力”职责和使命是一项长期性、战略性、基础性工作，需要久久为功，切实加强各项工作的保障。■

[注 释]

[1][8]习近平谈治国理政：第3卷[M].北京：外文出版社，2020:291,293.

[2] 李君如.你了解中国的政党制度吗[M].北京：新世界出版社，2021:88.

[3] 人民政协重要文献选编（上）[M].北京：中央文献出版社，中国文史出版社，2009:205.

[4] [12][16]老一代革命家论人民政协[M].北京：中央文献出版社，1997:42,110,183-184.

[5] 邓小平思想年谱（1975—1997）[M].北京：中央文献出版社，1998:169.

[6] 人民政协重要文献选编（下）[M].北京：中国文史出版社,中央文献出版社，2009:692.

[7] 张庆黎作关于《中国人民政治协商会议章程修正案（草案）》的说明，http://www.gov.cn/xinwen/2018-03/09/content_5272441.htm .

[9][13][18]十八大以来重要文献选编（中）[M].北京：中央文献出版社，2016:67-68, 72,73.

[10] 邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社，1994:322.

[11] 刘佳义.协商民主理论演讲录[M].北京：中国文史出版社，2017:177.

[14] 陈惠丰.关于人民政协与新型政党制度的几个问题[N].人民政协报，2021-12-15.

[15] 中华人民共和国国务院新闻办公室.中国新型政党制度[M].北京：人民出版社，2021:33.

[17] 习近平关于社会主义政治建设论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2017:62.