国内高校固定资产内部控制体系建设情况研究

肖沙 张璐 王丹

[摘           要]  在教育体制深入改革的背景下，随着国家对高校固定资产管理的要求逐步提高，大部分高校固定资产内部控制风险管理体系已经初步建立。但在当前，高校固定资产管理中仍然存在许多缺陷，如未建立全面的、可持续完善的固定资产内部控制风险管理体系、资产日常管理未严格按照内控管理体系实施，导致内控机制流于表面等。为了保证高校固定资产安全、确保资金规范使用、预防腐败等，建立健全持续完善的固定资产内部控制制度体系显得尤为重要。

[关    键   词]  高校固定资产;内部控制;体系;建设

[中图分类号]  G647                   [文献标志码]  A                 [文章编号]  2096-0603（2022）25-0121-03

一、高校固定资产内部控制体系建设的背景与要求

从国家政治经济大环境来看，我国大力发展的社会主义市场经济充满了挑战与竞争，高校作为特殊的社会组成部分，在快速发展的社会背景下，要及时适应经济和社会环境的变化发展，在竞争中脱颖而出，关键就在于必须强化自身组织管理，建立完善高校内部控制体系则是其重要方法和手段。

从高校内部资产管理水平提升的需求来看，高校资产经过多年的发展，其构成体系逐步复杂，资产管理的难度逐步增加。通过实施固定资产内部控制制度，从单位层面和业务层面综合了解学校内控制度建设及执行情况，形成的学校内控缺陷与建议报告，有利于优化管理体制的同时，促进高校资产管理活动的合规化、标准化、科学化与信息化。

《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》（教财厅〔2016〕2号）中指出，高校内部控制的目标主要包括：保证学校经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高资源配置和使用效益。

二、J大学固定资产内部控制体系建设情况

（一）J大学资产管理部门总体情况

J大学资产与实验室管理处是学校事业资产的综合管理部门，它围绕学校发展战略，按照资产的运行特点和规律，为学校教学、科研提供物力资源服务。主要负责学校的仪器设备管理及房产资源调配。近五年来，J大学固定资产逐年增长。2016年开始J大学的固定资产的价值呈现逐年递增的趋势。

（二）J大学资产全生命周期内控制度体系建设过程

1.机构设置。《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》中对高校资产管理内部控制的组织架构做了明确的规定，要求高校党委要发挥学校内部控制建设中的领导作用。这一规定要求资产管理部门要通过构建合理的组织架构，实现权力制衡，建立服务型的资产行政管理体系，去除高校内部存在的行政化现象。目前，J大学资产管理部门探索构建了以校院两级管理为主体，内部审计与外部监督相结合的多部门联动的资产内控管理组织模式。

2.制度建設。目前，J大学已经从整体层面及业务层面建立了相对完善的固定资产内部控制制度体系，主要包含以下内容：一是建立分工与授权的控制制度，从环境层面明确学校的战略规划、组织架构、运行机制等相关内容。二是完善不相容职务相互分离的业务管理制度。人员上设置合理的机构与工作岗位，并明确他们相应的职责与权限，同时配备具有专业胜任能力以及良好职业操守的工作人员。业务上加强资产业务管理控制，对关键业务与关键环节设置专门的流程控制，重点控制购置、使用与报废等关键流程。三是落实评价与监督制度。必须由专门的部门负责制定资产内部控制评价的内容、程序与标准，监督学校年度资产内部控制体系建立与执行的有效性。

3.信息化建设。J大学资产内控信息系统的建设是在制度完善的基础上，用国家政策与学校制度共同建立健全高校自身资产管理体系，根据学校信息系统建设的总体规划、组织架构、业务范围等，明确信息系统建设归口管理部门，制定资产内控信息系统的整体规划，设置信息系统管理责任与权限，健全完善信息系统的管理程序等。

4.评估考核体系建设。高校固定资产管理的评估考核体系是以资产管理信息平台为基础，将资产预算购置、资产管理以及资产开放共享等相关业务联合，基于学校对固定资产管理的重点、难点及风险点构建的绩效考核评价活动。

J大学通过定期部门访谈、调查问卷、实地查验、专题讨论、抽验和比较分析等方法，对被评价的单位内部控制的设计与运行进行资料收集，收集资料应保证真实有效。然后对收集到的资料进行整理，按照评价的具体内容，如实填写工作底稿，并根据工作底稿对被评价内容进行评价打分。

另外，J大学构建了相对科学、合理的绩效评价指标体系，其固定资产评估考核体系共设计了六个一级指标。其中，定量指标通过学院自查与管理部门复核的方式评定指标等级，定性指标通过调查问卷和专家访谈的方式，确定评价指标的等级。

三、J大学固定资产内控体系存在的主要问题

（一）内部控制环境尚单薄

从控制环境来看，主要分为管理人员管理意识不强的主观问题与内控组织体系不够完善的客观问题。

1.从主观方面来说，高校资产管理人员的内控意识虽然近年来得到了增强，但是对内控工作的具体落实方面仍然存在松懈的情况，没有从本质上重视起来。例如在固定资产的回收报废工作中，部分工作人员对有物无账资产的处置较随意，部分人员对固定资产内部控制的重要性没有足够的认识，认为国有资产的损失与自己无关。

2.从客观方面来说，大部分高校目前虽然有专门的职能部门牵头建立资产内部控制体系，但是由于内外部环境的不断变化，要对潜在的固定资产管理风险进行及时、有效的防范，必须建立内外部结合的专门监督管理机构。J大学已经建立了各个内控系统分工协作的运行模式，随着“院为实体”政策的实施推行，使得部分职能部门的内控管理停留在流程与表面，校内缺乏能有效推行内控管理且独立运行的职能机构，校外缺乏专业的监督管理机构，仅仅靠相关职能部门的协调管理，大大增加了J大学固定资产内部控制存在漏洞的可能性。

（二）风险管理机制不健全

从风险管理来看，未建立持续动态完善的风险管理体系，导致内控风险防控体系不完善。

1.J大学的风险管理工作是按年度周期性开展的，风险评估报告更新进程缓慢。当固定资产业务流程更新时，风险管理工作如不及时跟进，会导致固定资产内部控制的各个环节都有可能存在风险。

2.风险管理的人员范围不够广泛。多年来学校固定资产管理活动中比较关注的是申请与预算、审批及验收以及处置转移这几个环节，涉及的风险管理部门与人员相对较集中，随着高校日常工作覆盖面日益增大，应该要求全员参与风险管控，增强内控意识。

3.未建立风险预警机制。目前J大学的风险管理工作停留在动态跟踪阶段，不能根据每个阶段内控风险评估的结果实时地进行风险控制方案的调整，完善风险控制管理机制。

（三）缺乏有效的控制活动

从控制活动来看，大部分高校对关键环节的内控管理缺乏有效性和规范性。

1.在资产配置工作方面，由于计划购置与实际购置有一定的时间差，可能受价格变动、产品更新和汇率变化等因素影响，给购置预算带来不确定性，导致购置资金不足，影响项目执行完成。另外，部分仪器设备类固定资产配置没有依据规划对拟购置资产进行充分论证，未按规定程序批准后纳入年度预算，可能导致未编制预算、预算不当或未按配置标准编制预算，造成项目搁浅或重复浪费。还有部分实物资产配置不符合国家和学校的相关规定，或入账登记内容不准确、不完整，可能导致实物资产流失、资产信息失真、账实不符;设备、家具入账后，没有及时将资产条形码贴到对应的实物资产上，可能会造成实物资产账实不符，资产管理

混乱。

2.在资产处置工作方面，资产处置未按规定集体决策或履行相关审批报备程序，未通过市场竞价方式公开处置，导致资产处置程序不规范或处置方式不当，可能造成资产损失。

3.在资产清查盘点工作方面，J大学的资产盘点工作周期较长，可能导致账实不符;盘盈盘亏不及时得到处理，会导致责任不清，不能及时弥补管理漏洞。另外，由于学校人员异动时未进行相应的资产交接转移工作，可能会造成国有资产流失，资产管理混乱。

（四）信息与沟通渠道不畅通

从信息交流与沟通机制来看，没有建立起打破部门壁垒的固定资产管理系统。

1.资产信息系统没有完全实现动态管理，信息系统基础数据的准确性还有待提高。信息化建设的核心是使资产管理系统的使用者可以及时、准确、高效地获取资产的信息。但在实际业务流转过程中，由于业务处理的周期性问题，导致部分数据无法实时更新，影响资产信息的真实性和准确度。

2.资产信息系统的兼容性仍然不够。从内部结构来看，高校资产管理工作往往由各部门分工協作，各部门负责各自资产的管理和信息的输入，再由高校资产管理处统一归口负责系统的日常维护。由于各部门缺乏必要的互联互通，各部门之间难以形成信息共享机制，所有的软件部门难以真正进行数据共享和交流，违背了系统建设全面性的原则，限制了系统功能的发挥。

3.随着物联网、射频识别等技术的飞速发展，最大限度地实现了现代管理的智能化水平，然而在资产管理领域的推广使用则相对较为滞后。以资产盘查为例，资产盘查作为资产管理的重要内容，目前高校仍以手工盘点为主，效率低下。

（五）缺乏有效的内部监督与评价

从固定资产控制监督来分析，固定资产内部控制没有完全建立内外部结合的监督控制体系。

1.从审计的资产类型来看，J大学的校内监督主要由校审计处负责，审计处的监督对象相对集中在财务审计与离任审计，对固定资产的审计不够重视。

2.从审计处的人员组成来看，审计处大部分人员的专业知识多为会计实务方向，缺乏足够的资产管理工作经验，缺乏对固定资产进行专门性审计的专业能力。

3.从外部监督的角度来看，J大学每年会将上年度重要信息公开，接受社会的监督，但是对资产管理的重要制度、重要决策或者资产管理过程的重要环节都未及时公开。

四、J大学固定资产内控体系存在问题的原因分析

（一）未建立基于全生命周期质量管理的固定资产内部控制体系

有效的管理活动是闭环的过程，质量管理理论的核心是通过持续不断的改进与提高，使各项管理业务在有效控制的状态下向既定目标发展。高校固定资产内部控制体系的构建应该在对照固定资产管理的风险控制目标的基础上，解析资产全生命周期中的各个风险点，优化业务办理流程，形成控制风险矩阵，制订评价标准和监督方案，探究内控体系信息系统可行性方案，实现组织内的信息共享和相互牵制。

1.固定资产内部控制目标不明晰。多年来，J大学工作人员对固定资产入账的内控意识比较强烈，但是在具体的使用和处置过程中，内部控制管理意识比较淡薄，这是因为长期缺乏明确的内控目标的指导。建立完善的内部控制目标体系，能让高校固定资产工作人员明确业务活动的要求，能够明确各个业务内部控制完成的任务或达到的标准，以保证每个管理步骤都在授权的范围内进行。

2.风险评估体系不完善。风险评估过程主要包括风险识别、风险评估和风险应对三个方面。在J大学，受参与风险评估的人员有限、评估工作开展周期性的局限、风险评估工作相对集中于事后评估、事前风险控制评估工作较欠缺等原因的限制，其风险评估制度未系统实施，评估体系尚存在漏洞与不足。

3.风险应对工作不全面。风险应对工作就是对已经识别的风险进行定性分析、定量分析和进行风险排序，制订相应的应对措施和整体策略。在J大学风险应对工作主要针对的是核心风险的控制与纠正，尚未对整个固定资产管理工作过程中的风险展开全面的纠正与整顿。

（二）信息化建设未做到全过程控制

固定资产管理信息系统的建设涉及单位制度建设、业务流程、评价监督等多方面业务流程工作，需要各相关单位的积极配合。但是，J大学的信息系统的建立基本处于各单位相互獨立的状态，部门与部门之间长期存在信息壁垒，互联互通的信息化建设未达到预期。这是因为一方面资产管理信息化建设在高校并未引起足够的重视，内在发展动力不足;另一方面高校作为行政事业单位在采用和引进新技术上，自主性和灵活性相对缺乏，导致在技术快速发展的背景下，高校资产管理信息化建设管理技术较滞后。

（三）监督考核机制未做到全方位控制

J大学的监督管理模式较单一，基本是基于学校纪委、审计等部门。内部审计监督的方式具有广泛性和及时性特点，但缺乏专业性，而外部审计对高校内部资产管理的流程知之甚少，对固定资产实施外部监督的方法途径也处于摸索阶段，这些原因导致目前高校资产管理审计监督效果总体偏低。

另外，J大学的评估考核体系缺乏奖惩机制。目前，高校固定资产管理处于指标任务分配阶段，没有针对固定资产管理的专项评价考核奖惩制度，导致高校固定资产监督体系的运行缺乏动力，无法通过绩效考核结果来反映固定资产管理的真实情况。

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编辑 郑晓燕