政治巡视整改评估体系及其优化

杜治洲

（燕山大学，河北 秦皇岛 066004）

一、问题的提出

党的十八大以来，巡视制度发挥了重要的利剑作用，尤其是政治巡视的概念提出以后，政治巡视在加强党的集中统一领导、净化政治生态方面产生了积极的效果，并且被正式写入《中国共产党巡视工作条例》这一重要党内法规。巡视之后必须整改，巡视是发现问题，整改是解决问题。习近平多次强调，发现问题不解决，比不巡视的效果还坏，做好巡视“后半篇文章”关键要在整改上发力。巡视工作实践表明，各级党组织落实党中央大政方针的基本态度和总体成效是好的，但与党中央要求相比还有差距，还存在形式主义、表态多行动少等问题。有学者认为，巡视整改存在低水平重复、形式主义〔1〕、“新官不理旧账”、整改标准各异等现象〔2〕，应该按照“党委主体责任和纪委监督责任”的分工原则建立巡视整改问责机制〔3〕，公开整改措施和成效〔4〕，全方位运用巡视结果〔5〕。

促进政治巡视整改，就必须对巡视整改进行科学的评估，因为不能评估就无法管理〔6〕58。政治巡视整改评估属于公共部门绩效评估的范畴。效率逻辑与公共责任逻辑是公共部门绩效评估内涵不可或缺的两个方面〔7〕。对政治巡视整改进行评估，就是要以科学的方法对政治巡视整改目标的达成状况进行衡量，从而为优化政治巡视整改、深化政治巡视提供重要的参考依据。2021年1月召开的十九届中央纪委五次全会提出：“深化巡视巡察整改和成果运用，探索建立整改促进机制、评估机制。”中央巡视工作领导小组指出：整改不落实，就是“两个维护”不坚决；整改要以人民群众拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为根本评判标准。由此可见，中央已经明确了政治巡视整改评估的政治标准和民意标准。然而学术界对政治巡视整改评估的理论研究远远滞后于实践需求，亟待构建科学合理的评估体系以引导和规范政治巡视整改。

二、构建政治巡视整改评估体系的基本要求

符合程序性规范和遵循实体性规范的、科学的评估体系，不但可以保障评估工作有序开展，而且可以提高评估结果的准确性，增强评估的公信力。

政治巡视整改评估必须坚持政治性与科学性的统一。理论上，政治巡视整改评估从属于公共部门绩效评估，所以政治巡视整改评估应该遵循公共部门绩效评估的一般原则，包括主客观相结合原则、透明公正原则等；同时政治巡视的特殊性对政治巡视整改评估应遵循的原则提出了个性化的要求。坚持科学的态度是对所有评估工作的共同要求，然而政治巡视整改评估不仅要坚持科学性原则，还应重视政治性，要做到政治性与科学性的统一，而且在某种程度上讲更应重视政治性。政治巡视具有明显的政治性，这主要体现为“两个维护”的政治自觉和“人民立场”这一我们党的根本政治立场。政治巡视的政治性决定了政治巡视整改评估的政治性。换句话说，在政治巡视整改评估指标的设计过程中，必须充分考虑“两个维护”方面整改的效果和“人民立场”的实现程度这两个重要指标及其权重。2018 年6 月29 日，习近平在十九届中央政治局第六次集体学习时指出：“要站稳人民立场，贯彻党的群众路线，同人民想在一起、干在一起，坚决反对‘四风’特别是形式主义、官僚主义，始终保持党同人民群众的血肉联系。”评价政治巡视整改的成效，还要看人民立场是否坚定，要看对人民群众切身利益影响特别大的形式主义、官僚主义等“四风”问题是否得到了有效的治理。总之，在重视科学性的基础上，政治巡视整改评估还要兼顾政治性，实现科学性与政治性的有效融合。

如此看来，构建政治巡视整改评估体系，需要把公共部门绩效评估的一般原则和政治性要求的特殊性内在统一起来。具体来说，政治巡视整改评估体系应重点围绕评估主体、评估对象、评估指标、评估程序、评估方法等要素进行体系化构建。

（一）评估主体多元化。科学确定评估主体是开展评估工作的逻辑起点。评估主体范式的选择——多元还是一元，以及什么样的多元与一元——直接影响着评估活动的效率和效果〔8〕。评估主体多元化有助于克服评估的偏见和狭隘，提升评估的客观性和公正性。只要不涉及国家秘密和商业秘密，就应该由多个评估主体实施评估。为了增强评估的效果，政治巡视整改评估也应该实行评估主体多元化，应推动三大类主体参与评估过程。第一类是自评主体，即被巡视单位党组织。这是政治巡视整改不可忽视的重要组成部分。被巡视单位对自身存在的问题最熟悉，自评有利于客观地将问题主动暴露出来，为他评提供必要的“靶子”。第二类是官方他评主体，即巡视办、纪检监察机关和组织部门。这些官方机构深谙政治巡视的具体标准和要求，它们是政治巡视整改评估的主要力量。第三类是非官方他评主体，即人民群众、第三方机构。吸纳非官方他评主体参与评估的目的是保证巡视整改评估的客观性和接受度，这也是坚持“以人民为中心”执政理念的具体体现。同时，为保证评估工作顺利推进，应由巡视办牵头成立巡视整改评估委员会，将评估主体组织起来有序开展评估工作。

（二）评估对象层级化。政治巡视的对象都是政治巡视整改评估的对象。所以，明确了政治巡视的对象，也就确定了政治巡视整改评估的对象。2017 年7 月中共中央修订的《中国共产党巡视工作条例》第二条规定：“党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度，建立专职巡视机构，在一届任期内对所管理的地方、部门、企事业单位党组织全面巡视。中央有关部委、中央国家机关部门党组（党委）可以实行巡视制度，设立巡视机构，对所管理的党组织进行巡视监督。党的市（地、州、盟）和县（市、区、旗）委员会建立巡察制度，设立巡察机构，对所管理的党组织进行巡察监督。”由此可见，政治巡视对象包括：省（自治区、直辖市）一级党组织；中央有关部委、中央国家机关部门党组织；中央管辖的企事业单位党组织；中央有关部委、中央国家机关部门管辖的党组织；省（自治区、直辖市）管辖的党组织；市（地、州、盟）管辖的党组织；县（市、区、旗）管辖的党组织。这些党组织都是政治巡视的对象，也都是政治巡视整改评估的对象，但也有差别。

按照覆盖程度的不同，可以划分为全覆盖对象和部分覆盖对象（见图1）。《中国共产党巡视工作条例》规定：“中央有关部委、中央国家机关部门党组（党委）可以实行巡视制度......”。从法律规范的角度看，使用“可以”字样的规定属于授权性规范，被授权方有选择权，可以做出这种行为，也可以不做出这种行为。此外，2019 年6 月中共中央办公厅印发的《关于中央部委、中央国家机关部门党组（党委）开展巡视工作的指导意见（试行）》也强调坚持实事求是，不搞“一刀切”，不要求所有中央和国家机关都开展巡视工作。一些体量较小、没有下属单位的机关部门可以充分用好现有的监督方式，不一定都强制性要求开展内部巡视。因此，中央有关部委、中央国家机关部门管辖的党组织，可称为政治巡视整改的非全覆盖对象，图1 中其他党组织则属于全覆盖对象。

按巡视的层级的不同，可以将政治巡视整改评估对象划分为上层对象、中层对象和下层对象。省部级政治巡视整改评估对象为上层对象；地市级政治巡视整改评估对象为中层对象；县处级及以下政治巡察整改评估对象为下层对象（见图1）。

图1 政治巡视整改评估对象

（三）评估指标系统化。政治巡视整改评估的目标必须与政治巡视的目标高度一致，必须产生强化“两个维护”和“人民立场”的效果，唯有如此才能实现以评促建。要从“两个维护”和“人民立场”出发，遵循投入、过程、产出、影响的逻辑框架，结合政治巡视整改的特点和要求，系统构建政治巡视整改评估指标体系（见表1）。

表1 政治巡视整改评估指标体系的设想

（四）评估程序规范化。评估程序具有一定的共性，政治巡视整改评估程序可借鉴公共部门绩效评估制度进行设计，同时应进行适应性转化。具体而言，政治巡视整改评估程序大致可分以下三个阶段：准备阶段、实施阶段、报告与回应阶段。第一，准备阶段须做好充分的基础工作。这些工作包括政治巡视整改评估的启动、评估主体职责的确定、评估任务的分配以及评估方案的制定等。值得注意的是，评估方案是评估准备阶段的一项重要内容，它通常涉及评估工作最关键的信息，包括评估目标、评估标准、评估对象、评估经费和评估时刻表等。制定评估方案的目的是解决如何评估以及如何提高评估效果等重要问题。第二，实施阶段须对相关信息进行全面的收集和严谨的分析。在这一阶段，要基于政治巡视整改评估方案的要求收集、整理相关信息，避免信息遗漏，并对收集到的原始数据进行清洗、转化和计算，对政治巡视整改前后的基本情况进行对比，进而得出初步的结论。第三，报告与回应阶段须呈现问题并回答。这一阶段主要是对政治巡视整改评估工作进行概括和总结。因此，一份完整的整改评估报告必须包含政治巡视整改效果分析、整改中存在的问题及成因阐释等内容。在政治巡视整改评估报告完成以后，相关机构、部门应对此作出及时的回应，并将评估结论和建议作为未来推进政治建设的重要依据。

（五）评估方法数字化。数字化是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要途径。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出：“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。”在信息化的大背景下，政治巡视已经开始重视相关大数据的利用，相应地，政治巡视整改评估也必须运用数字化的方法来实施。具体来说，政治巡视整改评估可采用定量分析与定性分析相结合的方法，并实现数字化评估。一方面，通过线上问卷调查收集巡视整改与评估的相关数据。客观评价方面，可以通过电子化方式收集“硬数据”。主观评价方面，可以依据评估指标体系设计调查问卷，以线上方式调查三大类评估主体对巡视整改成效的主观感受，并运用统计软件对调查结果进行分析。线上调查可以提高调查的效率，同时在新冠疫情时有发生的情况下可以避免人与人之间的直接接触，降低病毒的人际传播。另一方面，利用大数据技术构建全国统一的政治巡视整改信息平台，通过整改信息共享和纵横比较来实现动态评估。在这一信息共享平台上，巡视组和巡察组可以公布巡视反馈报告、被巡视单位可以实时上传整改信息，公众则可以随时浏览这些信息。

（六）结果运用常态化。评估结果的合理运用是公共部门绩效评估的重要一环，是以评促建的有效手段。在政治巡视整改过程中，一些领导干部仍然没有脱离官僚主义、形式主义的气息，以开会发文代替贯彻执行，挖空心思做整改“包装”以迎接检查。还有一些领导将个人得失凌驾于组织利益之上，在整改工作中怕得罪人，拉不下脸、狠不下心，整改意志不坚决、整改动作迟缓，使得政治巡视整改成效大打折扣。政治巡视整改评估结果的制度化运用则可以在很大程度上减少这些问题的发生，为政治巡视整改提供强有力的保障。值得一提的是，结果运用必须常态化、制度化，必须建立政治巡视整改评估结果运用的长效机制，包括对评估结果的定期通报、责任传导等制度，从而强化评估的激励和导向功能。评估结果为“好”的被巡视党组织，应作为正面典型进行宣传或通报表扬；对评估结果为“一般”的被巡视党组织，应提请其主管部门领导或党委政府分管领导对其主要负责人进行约谈并限期整改，被巡视党组织主要负责人应定期向巡视工作领导小组汇报整改进展情况；评估结果为“差”的被巡视党组织，应作为反面典型进行通报曝光，并划入巡视“回头看”的对象，形成有效震慑。政治巡视巡察整改评估结果应抄送同级党委政府分管领导、纪委监委和组织部门，将评估结果作为年度绩效评估、党风廉政建设考核、全面从严治党主体责任检查、干部选拔任用等公共管理环节的重要依据，对整改不力的责任人进行严肃问责。

三、地方政治巡视整改评估的实践探索与存在问题

总的来说，政治巡视整改评估还是一个新鲜事物，尽管已有不少地方在积极探索，形成了一些各具特色的评估体系，但仍然存在需要改进的空间。

（一）地方政治巡视整改评估的实践探索。自2018 年初以来，广州市、崇州市（隶属于成都）、贵州省、安徽省、莆田市、青岛市等地方高度重视政治巡视整改评估工作，建立了政治巡视整改评估促进机制等制度规范（见表2）。例如，安徽省制定出台了《省委巡视整改工作成效评估办法（试行）》，并建立《指标体系》，科学规范推进评估工作；福建省莆田市委巡察工作领导小组出台了《关于建立巡察整改评估机制的实施意见》，探索做好巡察“后半篇文章”，提升巡察整改质效；浙江省湖州市出台了《关于开展巡察整改质效评估的实施办法》，通过量化指标、多维考核、综合运用以全面推动巡察整改有效开展。这些地方的评估实践，为其他地方的政治巡视整改评估做出了榜样，在一定程度上引领着全国政治巡视整改评估的步伐。

表2 部分省市政治巡视整改评估实践探索

（二）地方政治巡视整改评估中存在的问题。总体而言，当前地方政治巡视整改评估中存在评估指标的政治性不突出、评估指标指向重复、第三方机构的独立性不足、评估主体与整改主体之间缺乏有效的沟通机制等问题。

第一，评估指标的政治性不突出。政治性是政治巡视最重要的特征，也是政治巡视整改最突出的特征。然而，地方政治巡视整改评估过程中存在政治性不足的现象，即“两个维护”和“人民立场”指标的权重过低，不足以凸显巡视整改评估的政治功能。政治巡视整改评估的目的就是为了加强党的集中统一领导，加强党的政治建设。而脱离了政治性，政治巡视整改评估就偏离了政治巡视的初衷，就成为了无本之木，无源之水。这应该是地方政治巡视整改评估中亟需解决的最大问题。

第二，评估指标指向重复。评估指标的边界模糊，交叉重复，是地方政治巡视整改评估指标体系设计中又一个比较突出的问题。比如：“市委巡察总体情况”与“巡察组履职情况”的内涵就存在重叠，“形成长效机制”与“提高整改成效”之间也存在指标指向的重复。评估指标边界不清，就会导致政治巡视整改评估指向畸重畸轻，发现不了整改中存在的不足，使评估效果大打折扣。

第三，第三方机构的独立性不足。将第三方机构引入评估过程，可以提升政治巡视整改评估的客观性，从而保证评估的科学性和有效性。然而在实践中，评估组织方与第三方机构之间存在委托代理关系，常常导致作为代理方的第三方机构被委托方所左右，无法独立行使评价权，不能对评估制度和评估过程客观理性地表达观点和实施评价。于是，第三方机构在政治巡视整改评估中就成为了“花瓶”，严重影响了评估的公信力，甚至对地方政府在公众中的威信产生了负面影响。

第四，评估主体与整改主体之间缺乏有效沟通机制。政治巡视整改评估，实际上是一个整改主体与评估主体之间互动的过程。评估主体是考评方，整改主体是被考评方，二者应该有效沟通。评估主体依据评估程序对整改主体提出要求并进行审视，整改主体必须及时反馈，并按照评估主体的要求提供完整的整改信息。然而，一些地方的政治巡视整改评估机构与被巡视党组织之间缺乏必要的信息沟通，互相之间了解不充分，甚至对一些问题的理解出现差错。沟通机制的缺乏，在很大程度上制约了政治巡视整改评估的效率和效果。

四、政治巡视整改评估体系的优化路径

基于政治巡视整改评估体系的基本理论和地方实践，围绕“两个维护”与“人民立场”的实现程度及协调状况，政治巡视整改评估体系有着相对清晰的优化路径。

（一）制定不同层级的政治巡视整改评估指标体系。构建具有针对性和适应性的指标体系是保障评估工作顺利开展的基本前提。巡视具有明显的层级特点，既有中央巡视，也有省级巡视，还有市县巡察。这三类巡视工作的组织实施方式、巡视发现的问题都存在一定的差别，很难通过一套指标体系对所有巡视整改情况进行统一的评价。因此，应当围绕不同层级巡视整改的特点，对评估指标进行类型化研究。根据中央巡视、省级巡视和市县巡察整改侧重点的不同，按照主客观相结合的原则分别制定三套差异化的指标体系。具体的指标设计在遵循政治性基本要求的同时，还要体现不同层级政府的功能差异。政府层级越低，其公共服务功能越突出。而在与党中央保持一致方面，被巡视的地方党组织容易出现雷声大、雨点小的倾向，忽略对形式主义、官僚主义以及群众反映强烈的民生问题的及时回应。因此，相对于中央巡视而言，省级巡视和市县巡察更应关注“人民立场”的实现情况。故而层级越低的政府，其政治巡视整改评估体系越应提高“群众满意度”指标的权重。

（二）提升第三方评估的独立性。鉴于第三方机构参与政治巡视整改评估缺乏必要的独立性，建议从以下方面着手改进：第一，完善第三方评估的相关法律制度。2015 年民政部发布了《关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见》，但它并不具备强制执行的法律效力，第三方评估的工作仍然缺乏法律制度的保障。建议通过立法程序明确规定第三方评估的资格，并确定第三方评估的监管机构，建立健全科学监督程序和监督方法。第二，建立第三方评估机构独立开展数据收集的制度。第三方评估机构通过实地考察、问卷调查、专家研讨、座谈等方法，就被巡视党组织的整改情况进行全面、系统、客观且有针对性的数据收集和分析，用以支撑评估结论，避免依赖于委托方的数据而造成偏见。第三，切断巡视评估主导机构与第三方评估机构之间的资金联系，以提升第三方评估的独立性和公信力。例如，建立公共项目评估专项基金、专业协会付费制度等。

（三）增强评估的透明度。信息公开是现代政府治理的标配，政治巡视整改评估过程的公开，既是对整改主体的激励和约束，又是民众参与政治巡视整改评估的前提条件，同时也是增强公众对评估工作满意度和对巡视监督获得感的重要途径。我们可以从制度创新与科技应用两个方面提升评估透明度。在制度创新方面，评估体系应对评估信息的公开范围、公开形式、公开时间等做出明确的规定，使评估过程公开成为政治巡视整改评估的必备要素，并具有较强的可操作性。在科技应用方面，建议在中央纪委国家监委网站设置全国统一的政治巡视整改信息平台。全国各地方、各部门的政治巡视整改信息都在平台公布，包括政治巡视反馈报告、政治巡视整改情况、政治巡视整改评估结果等一切有关政治巡视整改的信息。

（四）健全配套机制。政治巡视整改评估体系的有效运行，离不开相关配套机制的支撑。第一，建立健全评估主体与整改主体之间的沟通机制。评估主体与整改主体应定期交换信息，就评估工作进展和存在的问题进行深入沟通，与时俱进地推动评估工作顺利进行。第二，建立健全评估资源的整合机制。评估主体、评估信息、评估方法都是评估资源，必须对已有的评估资源进行全方位的整合、充分的发掘和利用，实现评估效益成本比的最大化。第三，建立评估的人才保障机制。评估人才队伍建设是评估工作得以顺利开展的重要保障。政治巡视整改评估是一项专业性很强的工作，既需要政治学、法学、公共管理学等方面广泛的理论知识作基础，也需要党建、巡视和纪检等方面丰富的实践经验来支撑。因此，需通过专项培训、专业进修、传帮带等方式提升评估人员的理论素养和实践经验，以高素质的评估人才保证政治巡视整改评估的质量和效果。