重构发展单元：街道经济职能的变迁逻辑
——对上海取消街道招商引资改革经验的理论解读

叶 敏

街道办事处是中国城市基层治理体系的重要单元。1953 年时任北京市委第一书记的彭真同志向中央提交了一份调研报告，指出：“为了把很多不属于工厂、企业、机关、学校的无组织的街道居民组织起来，为了减轻区政府和公安派出所的负担，还需要设立市或区政府的派出机关——街道办事处。”1954年12月31日，全国人大常委会通过了《城市街道办事处组织条例》，规定：“为了加强城市的居民工作，密切政府和居民的联系，市辖区、不设区的市的人民委员会可以按照工作需要设立街道办事处，作为它的派出机关。”改革开放以后，街区的职能不断膨胀，街道办逐渐变为区下属一级的具有完全行政属性的“准政府”组织。[1]几乎涵盖一级政府所有行政管理职能的管理层级，包括民政、司法、文教、计划生育、维稳、市容绿化、环保、卫生、集体经济、市场建设、第三产业、社区建设等工作。[2]目前，学界对街道办事处的体制改革已有较多的关注，但大多数研究主要还是聚集于街道办事处的制度发源和体制改革问题，以及街道办事处存废问题。相对而言，与近些年来各地争相实施的取消街道招商引资职能改革的丰富经验相比，学界对于街道办事处的经济职能变迁议题还缺乏专门的理论讨论。本文试图从区域发展单元的重构视角出发，对上海取消街道招商引资的制度改革经验作出理论化解读。

一、街道经济职能的发端与演进

1.街道的经济发展职能

街道经济发展职能在改革开放之前就已经有所存在。1958年，“大跃进”运动使得一些城市的街道经济得到孕育，诞生了一定数量的城市公社企业。[3]改革开放之后，街道办事处的经济发展职能逐步凸显。解决大量知青返城的就业难问题是街道办事处经营企业搞活街道经济的重要原因。“街道经济是由于城镇中出现了新增劳动力及其就业需要而发生的”[4]，“是在特定的历史阶段，为了解决社区就业和提供社区服务而设立的一些小型经济实体”[5]。上海街道经济发展也主要是从1978年开始的，“因为要安置回城知青、解决群众日常生活不便的现实需要，街道便开始充当企业家的部分经营角色”[6]。街道经济发展职能之所以产生，另外一个重要原因是“组织财力”的实际需要。[7]随着市场化改革和单位制的逐步解体，街道办事处的职能不断扩张，机构、人员大大膨胀，街道办事处的运行经费很难通过区级财力下拨完全满足，财力不足形势下的自我谋生遂成为街道经济发展职能的倒逼机制。“区级对街道的拨款有限，政府职能给‘政策’，让街道和居委会进行创收以解决自己的经费问题，并由此来推进街居体系的工作，这正是街道经济得以发展的内在动力。”[8]

2.从直接经营企业到招商引资经济

改革开放以后，在解决就业和组织财力的目标下，城市街道经济有着明显的发展。1991年，深圳福田区7个街道办事处的经济总收入占区财政收入的50.5%，街道固定资产原值占全区固定资产原值的30.2%，工业厂房面积占全区的69%。[9]1994年左右，杭州市下城区全区有街道企业750家，占全区企业总数64%。[10]1991年底，上海市静安区街道企业达429个，从业人员9735人，拥有固定资产净值819万元，全年营业收入25372万元，实现利润2178万元，上缴税收1499万元。[11]而到20世纪90年代中期，上海市卢湾区街道经济作为区域经济的组成部分，其增加值占区域的比重接近8%。街道经济向区财政提供了占总量8%的税收，承担了街道经费60%至70%的开支。街道经济提供了7000—8000个工作岗位，承担了政府安置就业工作量的10%。[12]1997年颁布的《上海市街道办事处条例》虽然规定“街道办事处的工作以社区管理和社区服务为重点，开展社会主义物质文明、精神文明建设，创建安定团结、环境整洁、方便生活的文明社区”，但也明确规定街道办事处的职责之一是“领导街道经济工作”。

与乡镇企业发展相类似，街道经济的原初形态是经营企业。随着市场化改革的推进，街道直接经营企业虽然创造了一部分财力和就业岗位，但面临的市场风险也日益突出。基于这个原因，上海区级开始鼓励街道经济要收缩方向，聚焦到与居民生活密切相关的社区服务型经济，如房屋中介、家电维修、家政服务、洗衣工场、环卫保洁等。[13]分税制改革则推动了上海的街道经济逐步从直接经营企业转向以招商为特征的税源经济。[14]“1994年我国开始试行分税制，税收分为国税和地税, 地税由地方支配使用，相应在街道一级凡是在街道登记注册的企业的所得税、流转税和增值税的25%作为地税，由区政府代收后全部返还给街道”，“街道创收途径逐步由自己办企业转向办经济园区、招商引资，尤其在私营企业可以入驻经济园区后。”[15]为了更好地实现区域税源的增长，街道几乎配备了与乡镇相当的经济发展职能，如招商引资工作、经济发展政策的调查研究、商业业态管理、商会管理、企业区级扶持政策的认定、企业产业结构调整、企业会计业务监管、服务协调等。

二、取消招商引资：街道经济职能的剥离及其动力

1.取消街道招商引资职能的政策创新

取消街道招商引资职能的政策创新最早起源于上海市浦东新区。2006年5月，浦东新区选择东明路、浦兴路两个街道探索剥离街道招商引资职能，集中精力搞好社区管理和公共服务的改革。街道剥离招商引资职能后，原街道经济科转为市场管理科，主要是加强服务、协助和市场管理。2007年4月，浦东新区出台了《关于进一步转变政府职能充分发挥街道办事处社会管理综合协调作用的若干意见》，全面推进“将街道办事处招商引资职能转移给功能区域管委会，以强化街道办事处的社会管理和公共服务职能，更好地为社区、企业和广大居民服务。街道办事处要继续做好区域内企业的服务、管理工作，侧重于安商、留商，为企业依法经营提供精细化的公共服务，为区域经济发展创造良好的社会环境”。2007年，上海市静安区也启动了街道体制改革，剥离街道的招商引资职能。

2014年，在创新社会治理加强基层建设的浪潮中，上海市全面取消了街道招商引资职能。街道取消招商引资职能后，工作经费由区财政足额保障，街道工作过渡到“三公一建”(公共管理、公共服务、公共安全和党的建设)的“主责主业”。2014年，上海“1+6”文件中的《关于深化街道体制改革的实施意见》对此的表述是：“取消街道招商引资职能及相应考核指标和奖励,街道经费支出由区政府全额保障，推动街道工作重心切实转移到公共服务、公共管理和公共安全等社会治理工作上来。把街道服务经济发展的重点转变为优化公共服务,为企业发展提供良好的公共环境。”2015年，各区纷纷出台剥离街道招商引资职能的工作方案。比如，杨浦区取消街道招商引资工作方案有四大要点：一是街道不再设有经济科、招商分中心和承担招商职能的公司；二是成立区投资促进办公室，内设综合科、项目科、企业科、地区科；三是调整区投资服务促进中心为区投资服务发展中心，设综合服务部、结算服务部、办证服务部、企业服务部、项目服务部以及6个分中心；四是组建区经济发展有限公司，选择新江湾城街道工贸公司作为区全资公司，承担招商平台功能，下设6个分公司，对应各分中心。

2014年之后，作为创新社会治理加强基层建设的一项重要举措，剥离街道招商引资职能在全国一些城市逐步推开。2014年10月，南京市出台了《深化街道和社区体制改革实施方案》，规定：“推进街道经济职能转变，城区街道由直接承担招商引资、财税增长等经济发展任务，转向为经济发展提供服务和营造环境。”2017年9月，杭州出台《关于进一步完善杭州市招商引资机制的若干意见》，成立市投资促进领导小组，取消主城区街道招商引资考核。2017年9月，成都市委社治委出台了《关于深入推进城乡社区发展治理建设高品质和谐宜居生活社区的意见》，提出区(市)县“不得向街道(乡镇)分解经济指标和招商引资任务，取消相应考核指标”。2018年6月，山东省在省级层面出台了《关于推广经济发达镇改革试点经验深入推进乡镇(街道)行政管理体制改革的实施意见》，提出：“逐步淡化街道的经济发展职能，把街道工作重心转到公共服务、社会管理上来；济南、青岛市中心城区及其他有条件的地方，街道可逐步取消经济发展、招商引资等职责及相应的考核指标，经费由同级政府保障。”2019年2月，合肥市委印发《关于加强新时代城市基层党建完善基层治理工作的意见》，提出：“自2019年起，全面取消街道招商引资任务及相应考核指标，有条件的街道可取消协税护税任务，逐步淡化街道直接抓经济发展的职能，推动街道聚焦抓党建、抓服务、抓治理，打造街道体制改革‘合肥版’。”

除山东省之外，各地剥离街道招商引资职能的政策创新一般以城市为单位，并且考虑到了主城区或中心城区街道与其他地区街道的差异，政策上并没有“一刀切”。各地的政策创新经验也得到了中央的认可和推广。2019年5月，中共中央办公厅印发了《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》，提出：“推动街道党(工)委聚焦主责主业，集中精力抓党建、抓治理、抓服务。直辖市、副省级城市、省会城市及经济社会发展水平较高的城市，应当全面取消街道承担的招商引资、协税护税等工作任务，暂不具备条件的可先在中心城区实行，再逐步推开。”

2.取消街道招商引资职能的创新动力

在政策创新动力上，取消街道招商引资职能有着较为复杂的因素，加强街道的基层治理能力只是其中一个方面，背后还有一些更为复杂的因素。这里我们可以上海取消街道招商引资改革动力为例加以说明。

其一，取消街道招商引资职能被认为是对街道招商弊端的克服。街道招商引资职能虽然有组织财力的作用，但是也容易形成招商质量不高、区域内恶性竞争的局面。因为，“街道之间招商引资的竞争最后都集中在比拼给入驻企业的各种优惠政策或奖励待遇。这种优惠政策的恶性竞争往往使街道将所得税收的很大部分以奖励的名义返还给企业，街道税收则受到削弱”[16]。笔者曾与上海中心城区一个街道领导交流了取消街道招商引资职能的看法，该领导认为：“街道剥离招商职能是对的，中心城区街道本来也不太缺商业主体的进入。原来的招商过程其实成本很高，街道之间存在恶性竞争，基层用财力搞招商奖励，导致区域税源的实际流失，街道在与企业的迎来送往当中也消耗了大量资源和精力。”(访谈记录2019HNX-01)

其二，取消街道招商引资职能被认为是统筹经济发展资源的需要。在包括上海在内的大城市，城市经济发展面临着转型升级问题，街道招商占用了一定的城市经济发展资源，而且招商引资项目往往质量不高，存在“捡到篮子里都是菜”的问题，不符合城市经济高质量发展的导向，因为“大部分街道的有限空间规模，使其不可能过多考虑区域规划、产业导向以及企业发展的可持续性”[17]。一个典型的分析性观点认为,“上海每单位面积内的经济密度还没有达到发达经济的标准”，“从这个层面来说，招商引资由市、区统筹安排，更有利于完成这一目标，更有利于让上海的资源往建设科创中心、全球城市倾斜”。[18]

其三，取消街道招商引资职能有利于形成区域内财力配置的相对均衡。回顾浦东新区取消街道招商引资经验的一篇分析就认为：“街道经费由区财政部门按照有关规定和‘以事定财’的原则统筹保障，根据区域面积、人口规模、管理项目和社会负担等情况，制定街道基本公共支出保障标准，确保街道办事处履行公共服务、社会管理和社会稳定等职能所需的各类经费。这也促进各个街道基本公共服务的均等化和社区的均衡发展。”[19]而在取消街道招商引资职能之前，不同街道之间有着较大财力差距，招商引资职能也使得干部之间有着较大的收入差距。“在经济指标好的街道，一个街道非经济口工作人员的年收入，也能轻易地超过同级别、同领域的区级机关工作人员1倍以上；处级干部的收入差，可能达到2—3倍。”[20]

三、“走两步退一步”：街道经济职能的再度回归？

1.街道优化营商环境职能的“做实”

在上海，取消街道招商引资职能改革的政策目标是强化街道的治理职能，但制度设计上并没有完全隔断街道与经济发展的联系，而是试图将原来直接的“招商”转变为间接的优化营商环境服务。在创新社会治理加强基层建设的大氛围下，街道的治理职能显然要优先于优化营商环境的职能。2015年，浦东新区对所属12个街道的考核中设计了优化区域营商环境(为驻区企业服务)的考核权重，但仅占百分考核中的8分。与此同时，虽然政策导向上仍然强调街道的营商服务职能，但是实际的工作机制并没有很快得到理顺。一方面，取消街道招商引资职能后，街道服务辖区中小企业的机制和动力相对不足。“街道直接服务的企业大都是中小型企业，数量众多，工作任务繁重。”[21]“在剥离招商引资职能之后，条线对街道服务企业有考核指标，这也是街道必须服务企业的现实因素。但在服务企业的大量任务落到了街道的同时，与之匹配的专项资金、人员配备、管理权限和资源配置并未到位。”[22]在一份官方的调研报告中，对此问题的分析就指出：“街道体制改革后，招商引资统一到区层面，由新成立的机构(如区投促办或招商中心)负责招商引资和服务企业工作；同时，街道仍然承担一定的服务企业职能，区、街两级职能分工亟待理顺”，“另外，各区街道承接服务企业职能的责任科室不一，有的街道由党建办负责，但党建工作者对经济政策不了解，无法有效解决企业诉求；有的街道由发展办负责，但工作抓手和资源统筹能力不足。”另一方面，随着2017年之后经济下行压力的增加，上海开始高度重视营商环境优化，不断强化政府的“店小二”意识，街道的优化营商环境职能逐步被“做实”。2020年7月，上海市出台了《关于完善街道乡镇管理体制整合街道乡镇管理服务资源的实施意见》，提出：“结合实际, 可在自设机构限额内设置营商环境办公室,也可在相关党政内设机构加挂牌子,切实做好安商稳商工作。”在此政策推动下，街道的机构设置从原来的“6+2”转变为“7+1”，营商办作为街道安商稳商的专门机构在体制上得到确定。

2.部分区域街道的“再度招商”

如果说对街道优化营商环境服务职能的“做实”是取消街道招商职能改革的一个延续，那么上海部分区域街道的“再度招商”则意味着政策的“回调”，或者说是一种“走两步退一步”的政策调整。一个典型的例子是奉贤区西渡街道。西渡街道在2015年从南桥镇析出为新设街道，区域面积为30.37平方千米，下辖12个居委会和8个村。西渡街道不仅是一个郊区街道，而且是一个涉农街道，街道成立之后面临的建设和治理任务比较重，在街道不招商和部门预算体制下，区级财政对西渡街道的经费保障压力较大。[23]2019年6月，奉贤区作了一个重要的政策调整，即在保持现有西渡街道体制不变的基础上，西渡经济园区按照老的区域边界和存量企业，整建制从南桥镇划转给西渡街道。至此，西渡街道的招商引资职能得到了恢复，财政体制上也作了相应的调整。奉贤区的其他街道(奉浦街道、金海街道)恢复经济发展职能的步子虽然没有西渡街道那么大，但也有相当程度的恢复。奉浦街道的一份官方报道也体现了街道招商职能的恢复：“奉浦街道位于奉贤新城核心生活区，也是东方美谷产业的核心板块，宜居宜商，区域位置优越，配套设施齐全。街道将持续加强项目招商，持续优化营商环境，积极创建‘金牌店小二’，推动奉浦街道经济高质量跨越式发展。”

上海中心城区街道的招商引资职能也有一定的隐性回归。一些中心城区虽然在政策上仍然强调街道只承担安商稳商的优化营商环境服务职能，但是实际上街道也开始了招商。普陀区的政策调整尺度较为明显，甚至在制度上部分恢复了街道的招商引资职能，并且落实在对街道的考核体系之上。2020年1月普陀区出台的《关于进一步加强投资促进工作推进经济高质量发展的实施意见》不仅强调“街道要切实承担起安商稳商留商工作的主体责任，建立街道服务经济工作例会制度，由街道牵头区相关职能部门、地区投促中心通过会商机制协调解决企业诉求，形成‘街道吹哨、部门报到’的齐抓共管工作局面”，而且强调要“优化考核激励机制”，“完善全区招商引资和服务经济考核评价指标体系，制定年度招商引资和服务经济考核方案，分解目标任务，压实招商引资责任”。普陀区对街道的考核已经不仅是优化营商环境，而且已经回调到招商指标上的考核。普陀区政府官网上的一则通告的表述是：“2019年，根据区委、区政府重点目标任务，兼顾公平和效率，制定年度街镇绩效计划和考评指标体系。坚持自下而上、定量定性、条块互评原则，凸显民意测评、招商引资、服务经济等工作在绩效考核结果中的应用，多角度全方位地考核评价各街道镇的工作。”

四、发展单元的重构：街道经济职能变迁的理论逻辑

1.从分层式发展单元到统筹式发展单元

街道经济职能的动态变迁背后反映的是发展与治理的关系，更深层次意义上则可以理解为一种发展单元的重构问题。众所周知，中国的地方政府高度介入市场，通过产业政策、兴办园区、政府企业和市场监管等方式主导地区经济发展过程，这在理论上被视为一种发展型政府或城市企业主义。[24][25]而从历史的视角看，在不同的发展阶段和区域，地方的发展单元处于伸缩调整之中，最为饱和的发展状态是并非一级政府的街道和村级组织都要承担经济发展职能，或者说需要“自己挣钱过日子”。有学者就指出：“就政府和企业的关系而言，中国存在一个非常有趣的现象：从中央政府一直到乡镇政府，每一级政府都拥有自己所有的企业，连村委会都有自己的村办企业。”[26]改革开放以后相当一段时期内，这种各级治理单元争相参与的分层式发展单元模式形成了不同层次的地区性发展实体，为国民经济输出了巨大的经济发展动力，在一定程度上成就了中国的发展奇迹。在分层式发展单元模式下，各级地区政府成为一台台“发展机器”，这不仅仅是由于政府间竞争的引导，还是出于地方政府的自我维持需要。[27]不过，这种逐级分层式发展单元模式的缺陷也是显而易见的。经济层面的缺陷在于低层级发展单元的经济发展质量不高、同质化恶性竞争，以及土地等经济发展资源的粗放式消耗。治理层面的缺陷则在于容易形成不正常的政商关系甚至腐败行为，以及挤压低层级发展单元的治理精力和为民服务动力，造成发展与治理的紧张关系。这两个因素是各地取消街道和村级招商引资职能的改革动力，也得到了中央层面的认可。

表1 三种地区发展单元模式的比较

2.从统筹式发展单元到混合式发展单元

上海取消街道的经济发展职能和强化街道的社会治理职能，在政治经济学意义上折射的是地区发展单元的内部重构，即将街道的发展职能剥离，仅仅承担社会治理和营商环境优化职能，形成一种区级统筹式发展单元模式，以实现发展与治理的分工与互补。这种思路在地方干部的话语中往往表达为“让专业的人干专业的事”。然而，区级统筹式发展单元的重构并不是无条件的，也并非是无缺陷的。一方面，区级统筹式发展单元的构建意味着区级财政需要承担巨大的开支压力。取消街道招商引资职能之后，区级财政全额保障街道开支，街道预算转为部门预算体制，带来的结果则是一种街道“多花钱”的激励，这也被总结为“规则硬约束，预算软约束”[28]。除此之外，取消街道招商引资职能之后，街道的主要精力和资源转向“三公一建”，虽然依然存在着安商稳商的任务，但是无法有效照顾到街道范围的中小企业。在经济繁荣和财政丰盈的条件下，统筹式发展单元模式确实兼顾了发展和治理双重要求，但是一旦碰到经济下行和财政压力，这种地区发展模式就难以为继。正是在这个逻辑之下，可以看到的是上海在2019年之后逐步转向了一种混合式发展单元模式，这种模式试图通过强化街道的优化营商环境职能，同时允许部分区域恢复(特别是郊区)街道的招商引资职能，从而形成一种发展与治理相对兼顾的状态。对此转变过程，我们可以通过下图予以说明。

结 语

本文试图从发展单元重构的视角来理解街道经济职能的变迁，特别是对上海取消街道招商引资的政策创新及其回调经验作出理论化解读。这个分析视角的成立有两个重要的前提：一是中国的地方政府是经济发展的主导者。地区发展模式会根据不同阶段的发展需要予以调整和优化，呈现出一定发展功能引导治理结构调适的制度变迁。二是在地区发展模式下，发展与治理之间存在复杂的互动关系。发展会引发一定的治理问题，导致治理结构的变革，发展所带来的经济条件也会支撑一定的治理结构，治理结构的完善也会成为经济进一步转型升级的动力。在这个理论视角下，本文试图将地区(区县级)发展模式区分为三种类型，即分层式发展单元、统筹式发展单元和混合式发展单元，上海取消街道招商引资职能的政策创新及其回调经验正是这三种发展模式的切换过程。分层式发展单元模式是改革开放之后逐步形成的，以经济分权和分散发展为特征。这种地区发展模式并不仅仅是经济规律的要求，往往也是治理问题倒逼的结果，比如街道经济发展职能一开始的动机主要是解决就业和组织财力。取消街道招商引资职能之后让街道承担治理职能，将经济发展职能集中到区级，代表着地区统筹式发展单元模式。这种地区发展模式试图更好地兼顾发展和治理的双重需要，但是付出的成本则是区级更大的开支压力，如果遭遇经济下行则很难有效维持。混合式发展单元模式则代表一种探索之后不得不接受的折中方案，这种地区发展模式在一定程度上既兼顾了经济发展上的专业性分工，又不将层级间的分工绝对化，能够较好地照顾到区域差异和财政开支上的压力。从这个角度看，各地取消街道招商引资职能的步子不宜迈得过大，需要结合城市差别和地区特点实施审慎推进。