新时代新疆南疆地区基层群众法治观念培育路径研究

赵雪军，邓功勇

（喀什大学 法政学院，新疆喀什 844000）

何为“新时代”？“新时代”需要什么样的群众法治观念？回答好这两个问题，我们才能准确把握新时代的内涵和新疆南疆基层群众法治观念的培育方向。习近平总书记在党的十九大报告中明确指出：“这个新时代是承前启后、继往开来、在新的历史条件下继续夺取中国特色社会主义伟大胜利的时代，是决胜全面建成小康社会、进而全面建设社会主义现代化强国的时代，是全国各族人民团结奋斗、不断创造美好生活、逐步实现全体人民共同富裕的时代，是全体中华儿女勠力同心、奋力实现中华民族伟大复兴中国梦的时代，是我国日益走近世界舞台中央、不断为人类作出更大贡献的时代。”[1]在“新时代”需要什么样的群众法治观念？《中央宣传部、司法部关于开展法治宣传教育的第八个五年规划（2021—2025 年）》提出的“八五”普法目标包括“到2025 年，公民法治素养和社会治理法治化水平显著提升，全民普法工作体系更加健全。公民对法律法规的知晓度、法治精神的认同度、法治实践的参与度显著提高，全社会尊法学法守法用法的自觉性和主动性显著增强”[2]。

基层群众法治观念的培育既是法治国家建设的内容，也对推动整个法治化国家的建设具有重要意义。新疆南疆地区属于边疆地区，面临维护边疆稳定、乡村振兴、“一带一路”核心区建设等挑战，深入了解南疆基层群众的法治观念现状，加大基层群众法治观念的培育力度，进而提升社会的整体法律知识水平，可以进一步推动地方经济发展，有助于社会稳定和长治久安。

一、新疆南疆基层群众法治观念现状

（一）守法意识不断增强

近年来，随着法治宣传力度的加大，群众可以通过各种途径学习法律知识，基层群众的守法意识也在不断增强。在南疆某高校发起的基层群众法治观念问卷调查中，95%的人认为每个人都应该遵守交通规则，75%的人认为遇到亲朋借钱要打借条，68%的人认为身份证不可以借给他人使用。这充分说明遵守法律的基本规定成为南疆普通民众的共识。近五年来，南疆地区几乎没有发生过暴恐案件，从喀什市人民法院2019—2021 年审理案件数量来看，刑事案件发案率整体较低且逐年减少，具体情况详见表1。从刑事案件类型来看，大部分刑事案件集中在“危险驾驶罪”方面，行为人主观恶性小、社会危害性不大。刑事案件下降主要原因在于社会综合治理水平和治理能力不断增强，也有部分原因在于公民守法意识不断增强，能够自觉维护社会稳定。

表1 喀什市人民法院2019—2021年审理案件情况（单位：件）

（二）学法意愿较为强烈

电视、报纸、网络等渠道是大多数人获取法律知识的主要途径。南疆地区地处偏远，部分群众国家通用语水平不高，难以从报纸、网络等媒体深入了解专业的法律知识，大部分县乡主要以普法宣讲的方式进行法治宣传。从地处南疆的喀什大学“送法下乡”相关活动经验总结来看，近五年来，基层群众逐步从“被动普法”到“主动学法”予以转变。喀什大学法政学院自2018 年开始，面向喀什地区基层群众常态化开展“送法下乡”活动，2018 年、2019 年基本是通过村委会组织村民到场参加讲座活动，活动现场参与法律咨询的群众不多；2020 年、2021 年基层宣讲场场都是座无虚席，活动过程中参与互动的人数也不断增加。个别群众在日常生活中遇到法律难题时，会通过“送法下乡”宣传资料上的联系方式，寻求法律专业人士的帮助。部分乡镇的干部也积极对接普法宣讲人员，邀请普法人员就村民关注的热点难点问题做专场宣讲。

（三）运用法律能力不断增强

自第二次中央新疆工作座谈会以来，新疆经济社会发展和民生改善取得了前所未有的成就，2020 年，新疆32 个贫困县全部脱贫。随着经济的发展和教育水平的不断提升，南疆地区近几年来基层群众寻找法律救济或信访的途径不断增多。2019—2020 年，和田市政府“为民服务市长热线”共受理热线5672 条；喀什市2020 年市级信访总量1961 件，其中转办专员信箱21 件，办理市长信箱120 件，网上信访1820 件。[3]根据中国裁判文书网显示，南疆地区各级法院受理的案件中关于经济类型的案件（如借贷、合同纠纷案件）在逐步递增。在遇到法律纠纷时，人们不再像以前一样沉默或“私了”，而是会运用法律武器或其他有效途径维护自己的合法权益。

二、影响新疆南疆基层群众法治观念提升的因素

（一）传统观念的影响较大

费孝通先生在《乡土中国》中谈到过：“乡土社会的生活富于地方性的。地方性是指他们活动范围有地域上的限制，在区域间接触少，生活隔离，各自保持着孤立的社会圈子。”[4]据2020 年全国人口普查数据，南疆四地州维吾尔族人口占当地人口的83.74%，占全疆维吾尔族人口的74.01%，其中，喀什、和田等地区，维吾尔族人口在200 万以上，阿克苏地区接近200 万。[5]传统民族乡村注重维系以家庭为单位的个体关系，也注重彼此之间的帮扶与合作，风俗习惯等对基层群众的行为和心理产生了较大影响。随着社会的发展，南疆民众文化、经济、风俗习惯等的差异性逐步凸显，新的社会矛盾和纠纷也不断产生，部分群众仍习惯于通过非制度性规范解决问题，这对基层群众的整体法治观念提升有一定负面影响。

（二）法律知识获取途径不足

南疆四地州法治宣传的工作主要还是集中于政府部门，且主要是以“谁执法谁普法”普法责任制为中心，由各地区的司法局督促各县市、各执法单位根据本部门的工作特点和责任清单进行普法宣传。近几年以来，尽管法治宣传的主体有增多的趋势，即由政府向社会等主体转变，司法机关、法律服务站、高校师生等均参与到法治宣传当中，但还是难以发挥各主体的作用，并未达到法治宣传的预期效果。例如南疆某高校在进行“送法下乡”活动时，一般由高校的老师事先与自己熟识的负责宣传的驻村干部联系，法治宣传内容取决于所联系驻村干部的安排，与当地的实际情况和基层群众的文化水平没有很好地衔接起来，法律知识方面宣传的范围较为狭窄，部分宣传内容不能满足当地群众的法治需求；在法治宣传的形式方面，主要是主题演讲、入户走访、发放宣传手册等形式，面对基层群众多样化的精神需求，传统的法治宣传方式难以激发基层群众学习法律的积极性。在法制宣传时间节点上，宣传者进行法治宣传的时间主要集中于重要的节假日，如“12·4”国家宪法日、国家安全教育日等，宣传次数和时间均有限，对基层群众法治观念的促进明显具有滞后性。

（三）传统基层社会治理方式的消极影响

传统社会治理理念强调权力在社会治理中的作用。南疆地区部分基层干部思想观念转变较慢，通常为了完成上级下达的任务而机械执行行政命令，而传统行政管理模式容易导致部分基层群众习惯于服从，制约了基层群众民主法治意识的形成。部分基层组织管理方式鲜有创新，基层群众对社会治理关注度不够，对法治运行过程缺乏必要的了解，影响到基层群众对法治的尊崇和信仰。个别基层干部处理纠纷的方式过于简单，缺乏必要的说理环节，对基层群众的普法宣传也不够。在社会转型过程中，法治化是基层治理的必然选择，基层治理主体需要转变观念、依法行政，不断提升自身法治观念，同时培育基层群众的法治信仰。

三、提升新疆南疆基层群众法治观念的对策

经济快速发展、社会生活环境的变化、基层群众的观念等均对群众法治观念有较大的影响。在法治观念的提升层面，不能仅仅依靠大环境的改变，应该重视对基层群众的法治宣传，推动基层法治文化建设，促进群众尊法学法守法用法。

（一）注重法治观念的本土化

1.不断融合优秀传统文化

法治宣传要注重融合本土的社会文化，根据各地区基层社会的特点和实际需要，分析不同地区、基层群众对象的实际情况和特点，研究制定本地区普法实施方案或规划。传统文化在道德教化、规范行为等方面发挥着较大作用，利用传统文化资源进行基层社会治理，有助于推动基层治理体系和治理能力现代化。自古以来，南疆地区是一个多民族聚居的地区，作为丝绸之路必经之地，南疆地方文化具有开放、多元以及相互融合的特点。因此，南疆基层法治宣传的内容需要注重发掘和尊重当地优秀的传统文化，以贴切的法治宣传内容和形式去进行普法宣传，真正达到普法宣传的目的。法治宣传的内容和形式不仅需要考虑当地的社会文化、传统民俗习惯等相关因素，还需要考虑基层群众的法治需求和对新型的法治宣传方式的认可度。“寻求本土资源、注重本国的传统，往往容易被理解为从历史中去寻找，特别是从历史典籍规章中去寻找。这种资源固然是重要的，但更重要的是要从社会生活中的各种非正式法律制度中去寻找。”［6］深入挖掘南疆地区优秀传统文化和地域特色，在法治宣传的过程中注重融合当地本土文化，可以进一步带动南疆基层群众对于法律知识内容学习的积极性，提升法治宣传的实际效果，增强基层群众的法治观念。

2.加大法治文化建设力度

法治观念的培养与法治文化的建设和发展有着密切的联系，法治观念的培养离不开法治文化的建设。法治文化是法治社会呈现出来的一种文化状态和精神风貌，具体而言，法治文化是指融注在人们心底和行为方式中的法治意识、法治原则、法治精神及其价值追求，是一个法治国度的法律制度、法律组织、法律设施所具有的文化内涵，是人们在日常生活、工作中涉及法治的行为方式，是法律语言、法治文学艺术作品和法律文书中所反映和体现的法治内涵及其精神。[7]在南疆地区，部分乡村法治文化建设还存在不足，人们一旦在生活中遇到问题、发生纠纷，或是在开拓事业中想寻求发展，首先想到的是通过“关系”获取他人帮助，或是通过熟人之间调解说理解决，这甚至已经成了不少人的“条件反射”。[8]美国著名法学家哈罗德·J.伯尔曼说：“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。它不仅包含有人的理性和意志，而且还包含了他的感情，他的直觉和献身，以及他的信仰。”[9]因此，在基层法治文化的建设当中，要重视法治文化氛围的营造，加大法治文化建设的投入。

3.加快建设文化基础设施

文化基础设施是法治文化传播的物质基础。截至2019 年底，克孜勒苏柯尔克孜自治州、喀什地区、和田地区共43 个原未建综合性文化服务中心的村挂牌建成综合性文化服务中心。[10]目前，南疆地区已经实现村级综合性文化服务中心全覆盖。在法治文化建设与群众的法治观念培养相结合的过程中，只要充分利用文化基础设施进行法治宣传，营造出法治文化的氛围，就可以改变影响基层群众法治意识形态的内部和外部环境。在乡村振兴过程中，应该进一步加大投入力度，完善公共文化服务设施，充分利用文化活动中心，开展形式多样的法治宣传活动，让基层群众中的模范人物讲述身边遵纪守法、民族团结等故事，充分发挥法治文化的教育、引导、熏陶和启迪功能，不断提高群众的法治观念。

（二）增强法治宣传教育的专业性

1.加强基层法治队伍建设

在社会主义现代化法治体系的建设下，专业性研究团队成为法治建设过程中不可或缺的力量。专业性的研究可以充分了解各地的实际状况，其指导意见对于政策的制定与实施起着重要的作用。在南疆地区，基层法治队伍具有重要的作用，而专业性研究团队可以提供更真实、准确的信息。基层法治队伍的建设与专业性研究团队的沟通，有助于学习到先进的法治理念和获得切实可行的计划或丰富的经验，为基层法治队伍人员配备、专业培训等方面予以切实可靠的保障，建设德才兼备的高素质法治工作队伍，对培养基层法治队伍的法律素养和优化内部结构具有重要意义。

2.加强基层干部法律知识的培训

在南疆地区基层群众社会矛盾纠纷解决中，特别是一些相对落后的乡村，矛盾纠纷的化解大都依靠基层组织，很难借助诸如一些司法机构等的帮助。在南疆地区，由于受人才引进、经济发展水平等方面的影响，基层干部中的法律专业人才总量不足且整体素质不高，大部分未经过系统的学习。为缓解这一局面，需要完善对基层干部法律运用的专业培训机制，提供完整有效的培训方案，定期对基层干部进行培训，增强其法学的专业素养。坚持抓住领导干部这个“关键少数”，把领导干部带头学法、模范守法作为基层群众树立法治意识的关键。

3.推进立体化普法平台建设

虽然，南疆地区正在积极落实和推行“互联网+政务服务”建设，推动12348 公共法律服务热线等法律平台服务，但由于法律的专业术语较强，其中基层部分群众还存在对于法律理解能力不足的问题，即使“互联网+政务服务”建设解决了不少群众问题，但还是需要综合考虑各方面的情况，建设符合本地区情况的“互联网+政务服务”工程。在南疆地区，运用互联网等新媒体普法，顺应了“互联网+法治宣传”的趋势；推进互联网+高校“送法下乡”立体化普法平台建设，可以实现跨地区对基层群众进行法治宣传教育，培养基层群众的法治观念，进一步弥补基层干部法律专业素养不足的短板，充分发挥新疆各高校法学专业教师与大学生的作用。“互联网+法治宣传”可以结合各地具体情况，进一步创新法治宣传形式和达到宣传实效，构建法治宣传教育的新格局。

（三）推动基层社会治理法治化

1.加强基层干部和群众的联系

在南疆地区，在面向基层群众的普法过程中，群众接触最多的是基层法律服务工作者或承担法治宣传教育责任的其他人员。如果要想充分了解基层群众的法治需求和法治观念水平，应该进一步加强与基层群众的交流交往。一方面，能深入了解群众的法治需求；另一方面，也有助于增进彼此的信任，增强法治宣传的效果。法治宣传者或基层干部可以定期下乡入户走访或者与“访惠聚”相结合，把法治宣传教育与服务群众紧密联系起来，进一步加强法治宣传者与基层群众之间的联系。

2.增强基层治理过程中法治宣传的连续性

在南疆部分乡村，由于法治宣传教育活动时间和形式的不固定，导致基层群众的法治需求得不到满足、法律相关知识得不到及时的更新与学习以及现代化法治体系中的法治观念缺失，在一定程度上挫伤了基层群众学法的热情和积极性。基层群众的法治观念形成仅靠其自身养成是比较困难的，需要对其在法治宣传教育的过程中有目的和针对性地进行培养。由于基层群众的法治意识还比较薄弱，能够主动运用法律保护自己的所占比例较低，因此在开展基层法治宣传的过程中，不能仅按照一套标准去面对基层群众。在法治宣传教育过程中，需要通过了解南疆各地区基层群众法治观念层次，因地制宜地确定法治宣传的重点内容、重点对象、重要环节，并且开展法治宣传教育这个过程需要持续进行。只有通过不断地去给基层群众灌输新的法律知识，弥补法律知识的空白，这样才能达到培养基层群众法治观念的目的。

3.创新法治宣传形式

尽管现代化法治体系建设在逐步推进，城乡基层群众之间的法治观念仍存在较大差距。造成这一结果的重要原因是基层群众法治观念相对落后，基层法治宣传形式陈旧。在法治宣传过程中，应推进基层法治宣传教育工作创新，通过组织法治文艺汇演，播放纪录片、微电影，开展“模拟法庭”等活动，拓宽基层群众法律知识学习的途径；也可以喜闻乐见的宣传方式如利用与法律知识相关的节目和法治情景剧、“法律知识竞赛”等方式普及法律。在矛盾调解方面，应加强多元化的调解方式，充分发挥人民调解委员会、人民法庭等第三方机构化解矛盾的作用，避免“关系运作”的方式影响群众的法治观念。

总之，在实现乡村振兴和社会治理现代化过程中，应当持续关注新疆南疆基层群众法治观念，不断提升基层群众的法治观念，为依法治疆提供更强大的精神动力与价值支撑，保障南疆经济社会可持续和高质量的发展。