防疫视角下的规划理论流变与城市韧性构建

谢世雄 刘灿华 周晓敏

众所周知，始于2019年末的新冠肺炎疫情作为非典之后最大的“黑天鹅”在武汉爆发，其感染范围之广、传播速度之快、防控难度之大、社会经济影响之深将超越非典而成为建国以来最为重大的突发公共卫生事件。而城市作为国家社会经济的重要载体和人口聚集的重要地理单元是直面本次疫情大考的主战场，面临着自二战以来最为严峻的挑战：突发疫情下，城市如何为人们提供更为健康安全和可持续的人居环境？城市的防疫抗灾作为现代化的治理体系和治理能力的重要一环，如何更好地应对极端情况和突发事件的发生？在城市的发展史中，面对类似困境，我们的城市是如何应对和调适的？

而在全球化和信息化的新形势下，不断蔓延的建成环境、规模聚集的城市形态和快节奏的要素流动对于城市防疫也提出了新的要求。因此，我们需要追本溯源，既要从曾经的历史图景中寻找城市防疫的空间解决之道，还要回应时代的变化和事件的全过程，，正确认知城市发展过程中的优先选项，对潜在的不确定性风险做好全方位的因应与管控，从战略高度重构人与自然的生态韧性、人与人的信息韧性以及人与城市的结构韧性，全面提升城市的治理水平。

1 应疫而生的城市规划及其范式流变

1.1 城市与城市防疫的基本认知

对于人类个体而言，新冠病毒是其与人类生命体的“入侵”和“反入侵”战争，其外在显化在城市空间和人类社会的投影，便成了城市和人类社会作为一个整体对于重大突发公共卫生事件的城市治理和规划应对。从开放复杂的巨系统而言，疫情仅仅是城市这个巨系统中某个子系统的偶发性事件，进而在一定时间和地域范围呈现的系统紊乱，由此影响城市正常的“新城代谢”，而呈现“病态”的现象，这种现象仅仅是城市“病”的一种形态。而城市防疫则是通过对“城市”的物质空间环境、社会空间结构、空间治理手段、规划理论方法等改良完善的被动预防体系和对“人”个体本身技术干预的主动预防体系的综合系统构建。从某种意义而言，疫情是对既有城市治理和规划理论的一次代价极其昂贵而沉重的完善和修补。

中国城镇化时空压缩的特点决定了其潜在的多种要素、多重矛盾的叠合必然滋生出诸多新的，不同形态且复杂的城市“病”[1]。同时，由于时空跨度和城市规模级数①的差异性，一旦重大疫情、重大灾害等“黑天鹅”事件爆发，其大城市和超大城市防疫的脆弱性、复杂性和资源配置矛盾的尖锐性都将可能成为社会经济难以承受之重。

1.2 基于人居环境改良的城市防疫

城市“灰犀牛”事件的必然性和“黑天鹅”事件的偶然性是相互交织的，使得支撑城市防疫能力的规划理论发展轨迹也并非线性的[6]，且整体上具有“城市问题—孕育新理论—产生新问题”循环的特点[7]。循着时间脉络，我们不难发现，规划学科作为面向问题，解决问题的应用性学科，在其诞生和发展的脉络中始终源于每一次城市突发的大小事件相关联：以霍华德的Garden Cities of Tomorrow为例，作为现代城市规划理论的鼻祖，缘起于19世纪后半叶在城市集中爆发的环境问题，继而为寻求健康问题的空间解决之道而孕育产生：在工业革命的推动下，城市人口不断积聚，使得城市的环境承载能力被不断突破，城市有限的设施在人口汇聚的洪流中不堪重负[8]，在此背景下，霍乱和伤寒等传染病席卷了英国及欧洲其他的新兴工业城市，造成了大量的人口死亡和社会恐慌。于是英国社会改革家查德威克通过一系列的官方和私人卫生调查认为引发公共健康问题更多归因于“环境问题而非医学问题”[9]，由其主持制定的《公共卫生法》试图通过改良物质空间环境来增加城市免疫，改善城市居民健康状况。基于该法案，英国的城市在后续建设中秉承了“建成环境—公共健康”的思想。20世纪初霍华德提出“田园城市”，并构架了“由六个单体田园城市围绕中心城市”而组合的理想城市形态模式（图1），该模式不同于物质空间改良的“头”痛医“头”，而是围绕城市规模、布局结构、人口密度、绿带等规划问题形成了有别于传统规划理论的“正确的思想体系”[10]，自此，作为人类疫病与城市公共卫生的首次交锋，这种基于人居视角的城市防疫理论和方法开启和影响了现代城市规划对城市与自然、城市与公共卫生（安全）的持续关注（表1）。

表1 近现代城市规划增强城市免疫能力的文件与思想[2-5]

图1 田园城市的理想形态模式

1.3 城市“治未病”的范式转型

随着20世纪初流行病学和细菌学的兴起，城市的“治未病”开始逐步从人居视角的物质与社会空间的改良转向医学防控视角的主动免疫与综合防治，这也标志着城市防疫的范式从城市规划往公共卫生与预防医学的转型。与此同时，城市规划学科也伴随着物质空间规划的转向而逐渐淡出了城市防疫与公共健康的范畴。直到二战后，伴随着各国社会经济的复苏和城市的大规模建设，人们开始发现城市蔓延、低密空间、小汽车的过度依赖让城市的健康不平等问题日益凸显：城市的传染性疾病的传播速度和范围进一步提升，非传染性疾病持续扩张[11]。于是，公共健康再次回归到对人居环境和居民健康的普遍性关联，并提出了健康城市的理念。

然而城市作为一个开放复杂的巨系统，构建“健康城市”的目标并不代表城市能“百毒不侵”。为了能更好地应对和适应外部的风险和不确定性，“韧性”逐步从生态学和工程学领域引入到城市规划领域，强调城市作为一个系统，在面对外部的干扰和不确定性因素的抵御、吸收、适应和恢复的能力（图2），并形成了理论框架式[12-13]、文献述评式[14-15]的综合型的“韧性城市”研究，也出现了应对气候变化[16-17]和自然灾害[18-20]等特定外部扰动因素的“韧性城市”研究。相对而言，在应对疾病传播和疾病防控特定事件时，常常囿于此类事件扰动的偶发性和间接性②，多以突发公共安全事件的综合范畴[21]有所论述，并未深入剖析该特定因素和全过程的“韧性”应对之策。

图2 “韧性”系统应对干扰的调适过程示意

2 城市防疫视角下的全过程反思与“韧性”构建

2.1 城市防疫视角下的全过程反思

在人类的发展史上，瘟疫的发生多数可以追溯到野生动物，其本质是人类过度破坏自然生态，挤压野生动物的生存空间所带来的生态环境危机和生物安全危机。伴随着社会经济的快速发展，这种人类社会及其城镇空间与动物栖息的生态空间的冲突持续恶化，使得生物多样性锐减，生态系统功能退化，原本以野生动物为宿主的病毒在人们对生态资源的无序开发利用中得到了更多跨时空和跨物种的变异、适应和再寄宿过程，人们在享受着城镇化带来的便利和美好之余，忽视了对生态环境的粗放扩张和生态资源的消耗所带来的不确定性风险。

不仅如此，城市对于这类不确定性风险的发生和发展常常处于不自知、不自觉和不重视是疫情发生后致灾性扩大的重要原因。而城市作为有机体在疫情发生后其自身的洞察能力、调适能力和恢复能力考验着自身应对这一风险的韧性，从城市防疫的全生命周期来看主要表现为事前预警评估、事中的准备应对和事后的防护管控及秩序恢复三个方面。

首先，疫情凸显了疾病防控网络对于新型不明病毒监测预警、分诊指导的信息化短板。对于新型病毒的感染性和危害性确有其爆发之初的不确定性，但这种不确定性在信息不对称、预警不及时中的迅速发酵导致没有在第一时间切断传染源，避免疫情的蔓延扩散。

其次，疫情爆发后，人们平时就医的惯性思维选择性地忽视了分级诊疗体系的重要性，使得本就配置紧张的综合性大医院瞬间人满为患，不同人群的自我保护、隔离防护、就医诊疗未在第一时间形成分级分类的指导和管控措施，容易导致病毒的社区间传播、就医人群的交叉感染，进而导致有限的医疗系统瞬间承压而崩溃。

此外，针对疫情的扩散和防控而言，在无特效治疗手段之前，空间管控是有效阻断和减少病毒传播，以时间换空间来恢复生产生活的重要举措。在“上头千根线，下面一根针”的群防群控和治理传导过程中，有效管理的城市、街道、社区和小区作为不同单元的防控阵地，对于弥补不同个体的认知及行为差异，起到了重要作用。然而，社区作为城市治理的最小单元，其防疫期间所特有的独立性和自组织性决定了其自我防御的有效性。

2.2 城市防疫的韧性构建

（1）从空间管控到生境治理：万物共生的生态韧性

大多数传染性疾病源于自然界的致病微生物，伴随着人类和自然的演进而反复出现，并在人类的历史进程中承担着一个基本参数，甚至是决定性因素[22]的角色。在原始社会时期，由于人口稀少，人类的聚居方式、生产方式和行为方式决定了原生病毒在有限的物种内存在和传播。但进入农业社会后，随着人们的活动空间和聚集模式发生了很大变化，人通过征服自然，驯化、圈养和繁育野生动物而出现了许多与动物相关的疾病[23]。尤其是工业革命之后，城市的出现使得人与自然的格局发生了很大的改变，人与人、人与动物之间的空间交集日益增多，活动范围逐渐扩大，生态链的破坏和生态平衡的打破使得潜在的病毒伴随着生态环境问题在人类社会中出现和传播比比皆是，如历史上马赫波热病的爆发，正是人类盲目拓荒毁林破坏了卡洛米斯灰鼠的自然栖息地，使得鼠群被迫扩散到居民区觅食而引发的病毒在人群中的传播。诸如此类，人类活动对生态环境的破坏使得自然界也会以瘟疫、灾害等方式来反噬我们人类社会。

因此，人类对生态环境的持续破坏导致的自然生态危机通过自然生态系统传导到了社会生态系统，进而引发了重大公共卫生事件。没有人类与自然万物的和谐共生，人类社会就会在生态失衡的不确定性中变得脆弱不堪，很难言及发展的可持续。幸运的是，在当前生态文明和国土空间治理的大背景下，作为维护国土生态安全、人居环境安全、生物多样性安全的生态红线作为顶层构架要素之一，在城市与区域的国土整体空间评价的基础上，建构起了城市和区域的生态保护框架，这个框架仅仅通过规定“有所为和有所不为”的空间管控来理顺保护和发展的关系还不足以维护城市的生态韧性和生态安全格局，还需要引入景观生态学的“斑块—廊道—基质”理论来建构完整的生态过程，维护生态链的动态性、完整性和安全性，从空间管控走向生境治理，重构人、动物和生态环境之间的生境网络，形成生态红线内外“物固相累、万物共生”的网络化区域生态安全格局将是国土空间治理需要进一步完善和强化的内容，也是城市治未病和确保城市防疫的第一道防线。

（2）从层级传递到扁平共享：互联互通的信息韧性

从疫情的识别、监测、预警来说，国家建立了一套完整的现代医学和公共卫生的疾控体系，然而囿于对新发传染病的有限认知和层级化的信息传导，人们在应对未知病毒的侵袭过程中常常处于被动滞后状态。现行的“一点四级”③的疫情报传机制是建立在多领域专家对风险的综合科学分析研判之上，同时需要央地联动方能做出是否预警。这就意味着这一研判决策预警机制主体的综合性、层级性和多元性。然而，从曾光院士访谈中提到的“疫情发生时国家卫健委专家组没能见到省市主要领导是个遗憾”就反映出这种机制背后的相关主体的条块化结构，以及相互之间缺乏预警沟通的快速渠道和信息平台。因此，疫情的信息报传和预警决策需要建构更为扁平化的工作机制，通过信息管理和流程管理的优化构建互联互通的快速反应渠道，亦或赋予专家及属地政府和机构一定的风险预警权限。即一方面要疫情风险小心求证研判，另一方面要给予疫情预警信息一定的容错环境，以第一时间应对迅速扩散传播的疫情。

从疫情防控救治来说，通过对疫情大数据的信息共享和信息流程的公开来整合推动全社会的资源和信息的互联互通有利于增加城市抗疫的韧性，形成线上线下的良性互动。通过官方与网络信息技术研发机构的合作，依托可视化技术、大数据分析技术、地理信息技术等建构疫情防控的智慧可视化平台（图3），对疫情的空间分布、空间预警和特定人群的精确定位能快速掌握疫情空间扩散的风险，同时通过大数据的实时采集、分析和共享来自上而下地协助官方对疫情空间走势、资源空间调配做出积极应对，同时自下而上地缓解激增的医患供需矛盾，形成有序的分级分类的就诊救治指导，形成对个人有针对性的就医就诊的场所和路线的安排。

图3 通过疫情防控的智慧可视化平台来增强防疫的信息韧性

（3）从静态常态到动态复合：城市治理的结构韧性

疫情爆发后常态化的医疗设施无法满足迅速增长的病患就医需求，不得已将城市场馆、大型厂房等快速改造成方舱医院，以及火神山和雷神山等应急集中救治场所的快速选址和建设来作为临时性的应对之策，方舱医院为避免轻症患者因居家隔离而潜在的家族式聚集传染风险提供了“应收尽收”的集中隔离和救治空间，城市场馆在一定程度上扮演了此次应对不确定风险因素的战略响应空间，而作为收治重症患者的火神山和雷神山医院，因其要远离人口密集区，对交通、环境、风向、场地防护有独特的要求，因此在选址之初备受关注和争议，尽管后续证实了该选址的合理性，但这也反映了人们对传统防灾规划中应对瘟疫灾害所需战略响应空间缺失的担忧和反思，以惯于确定性目标和静态常态化思维的蓝图式管控逻辑，是否能够快速适应非常时期的需要，是否具备动态调整的能力来适应非常态的韧性布局。

因此，城市治理有必要从用地布局、设施保障到社区治理强化其应对防灾抗疫的动态复合性，做好重大安全事件下的情景规划和韧性应对：在城市集约高效和存量发展的背景下，将重大安全事件的综合防治纳入国土空间的专项规划编制体系，根据重大安全事件的类型，考虑不同情境、不同区位、不同层次的留白用地及其指标区间，并将其纳入刚性底线管控。按照“平疫结合、平战结合”的方式，一方面做好这类留白用地的常态化利用，并在常态下做好冷启动所需的各项设施配套，以满足非常态下救生救治的生命支持系统和应急支持系统的需求；另一方面对于城市中的公共场馆设施和社区空间要考虑其非常态改造和转换的可能，以及改造所需的功能拓展需求和安全防护空间需求，以动态复合的结构韧性来应对各类不确定性风险。

结语

回顾历史，重大公共卫生事件的解决之道离不开人类与空间环境之间的和谐关系。自田园城市开始，规划理论就试图从区域整体的视角来解决复杂系统中的建成环境问题，通过人口的疏散、绿色的开敞空间和住区空间关系的改良来获得城市、自然、住区、设施之间的要素韧性和结构韧性，试图通过这种系统性的开放布局确保城市的安全健康和持续发展。作为经典理论，其区域的整体观和人居环境的改良对于我国大多数城市和地区具有现实意义。

展望未来，新形势下，田园城市中分散主义的理想化模式与我国的城镇化进程以及城市建设面临的人口与经济、资源的多重矛盾的基本国情之间也有其难以借鉴和契合的成分，因此，在既有理论的基础上，通过“过程化的生境互动、扁平化的信息互联、动态化的结构互适”来提升城市的安全格局和战略韧性将是未来应对重大公共卫生事件，实现城市可持续发展，完善城市现代化治理的必由之路。

资料来源：

图1：参考文献6第22页；

图2：国际观察025 何为“韧性城市”？——权威概念解析及最新案例分析，https://m. sohu. com/a/1551 80704_651721/?pvid=000115_3w_a；

图3：https://www. unigroup. com. cn/news/importantnews/importantnews-20200214764.html；

表1：根据参考文献[2]～[5]整理总结提炼而成。

注释

① 由于时空压缩的特点使得医疗、教育等公共服务配套远落后于常住人口的需求，而不同规模的城市之间，其形态的紧凑度、人口的聚集性和流动性都会不同，进而对城市突发事件的波及效应或扩大或缩小。

② 学术界普遍认为“韧性”研究在城市与规划领域兴起是始于2000年前后，而本世纪以来除了SARS的爆发，其他如MERS等疫情对经济社会的影响相对间接，持续较短。“韧性”理论兴起与“疫情”事件发生的时空相对错位。

③ “一点四级”指的是疫情报告传输从首发病例基层医院一个点开始启动发出，以网络和人工直报两种形式同时向四个级别政府卫健委和疾控中心发出。