线上线下一体化应急管理体系探索研究*

任国友 田静 黄慧冬 赵文慧 李璐男

（中国劳动关系学院 安全工程学院，北京 100048）

0 引言

当前，区域化已成为中国经济社会发展的主流模式，在区域经济社会一体化的进程中，任何一个地区的公共危机发生都可能引发区域性公共危机［1］，强化区域化应急管理的形势严峻［2］。2017年4月1日，中共中央、国务院决定在河北省设立雄安新区，成为中国改革开放40年进程中的又一国家战略；2017年11月8日，雄安新区与阿里巴巴签署“数字雄安”战略合作协议；2018年应急管理部的成立，突破了2003年以来形成的“一案三制”应急管理体系（Emergency Management System，简称EMS）的国家治理框架。如何构建顺应时代要求的应急管理体系问题引起了部分学者，如高小平［3］、姜兰［4］、薛澜［5］、郭永芳［6］、王景春等［7］、杨震等［8］、毛伟明［9］的关注，认为需要考虑法律法规、组织机构、资源、文化、操作流程等要素在设计应急管理体系时起到的作用。李锐等［10］设计了城市电网应急管理体系架构和具体建设方案；张之颖［11］构建了煤矿企业应急救援组织体系；承敏钢等［12］提出了一种基于兵棋推演理论的城市应急管理系统设计方案。但国家新区在应急管理体系建设受到的关注程度还不高，仅有周睿等［13］研究雄安新区城市化进程中人口风险治理问题；李维明等［14］关注了雄安新区水安全治理对策。

总之，当前政府或企业在应急管理体系建设方面存在着两极化趋势，要么过分强调重视线上网络平台建设，要么原地踏步停留在线下实体组织建设，而二者有机结合实际上是政府或企业的应急管理的现实需求，但学术界和企业界尚且缺少线上线下一体化应急管理机理探讨。在日新月异的互联网+的新时代，单纯针对线下的实践探索或线上智能平台建设无疑具有一定的片面性和局限性。正是基于此，本研究从我国现行应急管理体系的主要弊端与关键问题入手，依据应急管理四阶段理论，提出应急管理体系线上线下一体化设计原理，以雄安新区为例，从线上线下2个维度出发，设计并构建了雄安新区线上线下一体化应急管理体系，探索性地提出线上线下一体化应急管理体系建设框架。

1 EMS现状与存在主要问题

1.1 国内外EMS研究现状

新中国成立初期，我国主要采用分散协调、临时响应的应急管理模式［15］。自2003年“非典”疫情之后，中国初步建立了以“一案三制”为核心的具有中国特色的国家应急管理体系，一案三制即应急预案、应急体制、应急机制和应急法制［16］。2007年11月1日，《中华人民共和国突发事件应对法》开始施行，逐步形成了制度化、程序化、规范化的单灾种的应急管理体系［17］，随着对应急管理的不断探索，应急管理重心向基层下移，“大应急”思想日益凸显，初步建立起了统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制［18］。2018年3月13日，通过多部门整合成立应急管理部，截止目前，31个省级应急管理厅已全面组建，标志着我国多部门应急能力整合的新时代中国特色应急管理体系初步建成［19］。

相比国内，国外的应急管理体系则更加成熟和完善。美国界定了39个联邦政府部门与机构的灾害救助政策计划、响应重建和运行责任等内容，并凝练出灾害应对的15项应急通用功能［20］；荷兰的应急管理体系主要分为四个层面［21］；而日本在原来的防灾管理体系上建立了综合性应急管理体系，形成了全政府模式的危机管理体制和广域政府危机管理合作体系［22］；英国则建立了四层级的应急管理体系［23］；加拿大在应急管理中注重预防准备工作充分，应急管理体制合理，应急管理机制有效，应急管理法制健全［24］。能否建立务实高效的国家应急管理体系，考量着一个国家推进国家治理体系和治理能力现代化的能力。面对国外成熟的管理体系，应当借鉴学习，不断完善和发展我国应急管理事业。

1.2 我国EMS存在的主要问题

当前，我国现行应急管理体系仍然是以“一案三制”为核心的第二代应急管理体系［25］，虽经不断地补充与完善，但面对日趋复杂的安全形势和发展迅猛的科学技术，第二代应急管理体系的弊端逐渐显露。本文主要从“线上”“线下”“线上线下”3个维度阐释目前第二代应急管理体系存在的问题。

1.2.1 线上缺少大数据应用不足

以大数据、人工智能等为代表的新一轮技术革命已经在各领域资源信息整合方面凸显出了极其重大的作用。但目前应急决策过程仍然是重经验、轻数据，缺乏数据收集、数据统计分析、数据预测等方面的应用［26］。移动传媒、社交媒体等线上设备已普遍应用，正持续不断地接收着海量数据，如何将接收的海量数据进行筛选、整合，转化为有意义、有价值的信息有效运用到应急管理中，应急体系建设在这方面仍然存在很大问题［27］。

1.2.2 线下应急管理结构僵硬

从应急预案角度，目前我国存在预案模板化、结构僵硬、预案内容大同小异、对不同环境存在断层现象。从体制角度，第二代应急管理体制过多地依赖政府，导致中央政府权利过大，地方政府依赖性过高，社会组织参与度过小，群众自治程度低［28］。从机制角度，第二代应急管理机制间协调性差，预警能力低，危机预警机制欠缺，导致跨域合作应对机制存在缺陷、追责与激励机制的不完善等问题。从法制角度，虽已有法规体系，但法律普及度不高，公民关注度低［16］。

1.2.3 线上线下信息交流反馈差

我国目前线上应急管理体系虽有发展但缺乏系统化管理，线下应急管理体系虽较为完善但仍有缺陷，且在线上线下应急资源及信息反馈互动方面缺乏相关规范要求。如何建立线上和线下应急管理体系，如何实现线上线下的有效互动反馈成为实现应急管理线上线下一体化的重中之重。

2 EMS线上线下一体化设计原理

2.1 EMS线上线下一体化设计原则

1）科学性原则。该原则是指评估指标总设计应遵循应急管理科学理论和方法，相关指标的建立应有文献依据或实例验证。

2）实用性原则。该原则是指应急管理线上线下一体化模型指标定义时是从功能和实用性角度进行定义的。

3）典型性原则。该原则即指标体系中的指标具有典型代表性，与应急管理工作密切相关。

4）线上线下结合原则。该原则即指标体系涵盖线上线下两部分，两者间能够实现资源信息交流、互相反馈，达到协同互动一体化发展。

2.2 EMS线上线下一体化设计原理

应急管理体系设计是结合现有应急管理体系研究情况和所针对的模拟或具体情境下进行的模型构建的过程，以保证突发事件发生时，可以最大程度的减小损失，保障人员安全。一体化的应急管理体系旨在建立线上和线下一体化运作、协调互动的应急管理体系，其原理如图1所示。这里的线上即网上，充分利用现有互联网资源，建立网上应急平台；线下即网下，探索解决现有应急管理问题的新思路，完善现有网下实体的应急系统。线上线下通过不断地反馈交流实现线上线下资源的充分利用，信息的高度互通，达到一体化管理的目的。

2.2.1 以门户网站、手机APP和微信公众号为载体的线上网络平台

线上应急管理行为的实现依赖网络平台进行功能的实现，主要包括3种路径：

1）门户网站。通过建立线上应急管理官方网站，统计整合资源信息，用户可通过官网查询，实现线上管理的功能。

2）手机APP。相关人员需下载手机应用软件，实现应急物资信息实时监控、信息实时上传、应急信息云端统计汇总、线上指挥等功能。

3）微信公众号。发布统一微信公众号，以便捷的方式进行应急信息科普、简单的应急信息查询、应急信息上报、应急课程签到等功能。

2.2.2 以应急志愿组织、应急救援中心和应急救援队伍为载体的线下实体组织

线下应急管理行为的实现则利用线下实体组织进行功能实现，主要包括3种路径：

1）应急志愿组织。由具有一定的应急基础知识及相应的自救、救助技能，且不以获取物质报酬为目的，主动承担社会责任、提供志愿服务的公民组成，面对突发事件能够迅速动员，并协助政府部门的应急救援工作，及时弥补政府应急资源不足问题的民间力量。

2）应急救援中心。由政府、军队、非营利组织等为救援主体，针对突发、具有破坏力的紧急事件，相互配合协调、共同实施救援行动，最大限度地拯救人员生命、减少财产损失，面向受灾地区和公民提供救援服务的经济实体。

3）应急救援队伍。经过按所属部门规划进行针对性培训的专业救援人员和在应急处置中起次要、补充作用的社会团体、企事业单位自建及志愿者共同组成的综合、系统、由政府统一调控指挥的人员。

2.2.3 线上线下耦合度取决于应急组织对应急功能的实现程度

线上线下一体化应急管理模型如图2所示。根据应急管理预防、准备、响应和恢复的“四阶段”理论，提出线上线下一体化应急管理“4+1”模型。这里的“4”是指“应急文化、应急资源、应急运作、应急恢复”4项功能，“1”是应急组织，“4+1”模型表征了线上线下一体化应急功能实现的5个要素。其中应急文化、应急资源、应急运作、应急恢复4个应急功能的实现分别对应预防、准备、响应、恢复四阶段的工作，从而实现了事前预防、准备，事中响应，事后恢复的应急管理效果；应急组织则作为完成各项应急工作的核心，在整体上具有统筹、协调每个应急管理阶段的能力，而在完成某个特定的阶段或者工作上，又能具有针对性。因此，在“4+1”应急管理模式下，能使应急管理工作的开展既具有整体性，又能体现针对性。

3 雄安新区EMS实例验证

3.1 雄安新区EMS体系构建

雄安新区作为一座未来的“创新之城”，在应急管理体系建设上，应该在以“一案三制”为核心的基础上，充分利用网络技术，实现应急工作常态化、社会化，并建立起线上、线下一体化应急平台［29］，从而使雄安新区成为一座“智能应急之城”。因此，雄安新区在应急管理体系建设上，不仅要避免“染”上京津冀地区存在的问题［30］，更要建立起具有协调京津冀地区应急管理工作的“辐射性”应急管理体系。依据上文的基本假设和设计原理，雄安新区EMS体系构建如图3所示，其线上线下一体化功能如表1所示。

3.2 实例分析与效果验证

当前，我国疫情防控趋势向好，进入疫情防控常态化阶段［31］，线上线下一体化疫情应急防控机制发挥了重要作用。以雄安新区为例进行具体论述。

3.2.1 线上机制

1）线上应急文化。因疫情发生突然，相关的防疫技术和知识从官方微博、社交圈、微信等即时化信息平台传播，通过电子书、音像制品、网络培训课程等数字化方式，传播更加快捷方便，同时将患者病历中的共性提取出来，采取专家讲解或根据临床医生的经验及权威安全平台提供的防疫措施，整合分类进行宣传，使得民众对于疫情的认识程度加深，可反复学习防疫知识。

表1 应急组织线上线下一体化功能结构样例

2）线上应急资源。对于防疫物资的缺乏的情况，在雄安新区政府网络信息平台发布，并对社会捐赠情况留存凭据以便查询，且进行统一管理和调配，相关器械需要按规定消毒，备案记录，实时发布灾情信息；在医院、宾馆等隔离场所紧缺的情况下，在网上对于临时隔离场所的选取可以被快速选择和协调。

3）线上应急组织。雄安新区疫情防控小组将区域内的专家信息录入系统管理，同时在人口流动性不同的情况下，患者人数不同，且随着对患者的治疗深入，患病程度也有所不同，对医护人员进行网格化管理，针对不同的地点及疫情严重程度及时调配人员，发挥“指挥大脑”的核心作用。

4）线上应急运作。在线上信息发布的同时，线下同步宣传到街道社区。全区防疫医院信息及联系方式在网络平台公布，并根据疫情防控等级变化，实时记录人流出入情况，并记录人员体温，线上调度防疫物资，保障重点线下防疫物资充足，实现线上线下协同应对运作。

5）线上应急恢复。针对雄安新区企业复工复产复学，线上及时发布党中央、国务院和地方政策，对复工人员、复产企业进行线上审核，及时发布健康码信息，科学把控复工、复产、开学的时间进程，积极恢复雄安地区的社会生活秩序。

3.2.2 线下机制

1）线下应急文化。在疫情防控的线下宣传上，由各街道办事处和志愿服务组织在小区内以广播、条幅、倡议书等形式，向民众普及防控知识，引导居民自觉正确佩戴口罩和居家隔离，广泛的社区动员宣传为社区疫情防控奠定了坚实的基础。

2）线下应急资源。在防疫资源方面，主要由雄安新区政府线下进行统一调配，将呼吸机等重要资源集中配送给防疫医院，并且组织快递公司等社会志愿者开展属地配送。在防疫人员的调配上，区政府派出专家组指导防疫工作。

3）线下应急组织。以区卫生健康委员会为骨干成立雄安新区疫情防控领导小组，全面组织定点救治医院、志愿者服务组织、街道社区疫情的预防、资源调配、应急响应和事后恢复工作。

4）线下应急运作。当接到上级政府疫情防控通知后，雄安新区立即启动应急预案，并形成疫情防控指挥部启动响应程序，先后组织停产停学，设立定点治疗医院、“封区”隔离等应急举措，并及时监督检查街道办事处封区隔离监控情况。

5）线下应急恢复。当前，疫情防控进入常态化阶段，雄安新区政府积极落实社区生活秩序恢复，疫情防控重心放在海外归来人员的检查上。在善后处理上，做到了在保证不传播疫情的情况下组织复工复产复学，快速恢复社会经济发展。

3.2.3 线上线下一体化疫情防控效果

面对突然爆发的新冠肺炎疫情，一方面充分运用门户网站、微信公众号、手机APP等线上手段实现了疫情相关信息的有效发布，应急资源的统一调度，防控措施的准确传达，一线信息的及时反馈，有效的缓解了线下人力物力压力。另一方面，线下除了政府组织的专业医疗救援队伍外，志愿服务队伍有效地填补线下应急人员的不足，实现了线上线下应急协同运作，疫情防控取得决定性成效，验证了线上线下一体化EMS的合理性。

4 结论

1）提出应急管理体系线上线下一体化设计机理，构建“应急文化、应急资源、应急运作、应急恢复和应急组织”为核心的新时代应急管理“4+1”模型。

2）设计了线上以门户网站、手机APP和微信公众号为载体的线上网络平台和线下以应急志愿组织、应急救援中心和应急救援队伍为载体的线下实体组织一体化应急管理机制，提出线上线下一体化应急管理体系。研究结果可以进一步推广到国家应急管理体系现代化的改革实践和社区应急管理体系建设中。