生态文明制度建设的主要路径分析

刘晓雨，尹贵斌

（牡丹江师范学院，黑龙江 牡丹江 157000）

生态文明制度是我国进行生态文明建设的重要保障，这是由制度的性质和功能决定的。我国的生态文明建设体系是从中国社会主义现代化建设的需要入手，从我国的基本国情出发的，是促进生态文明建设的一系列相对稳定的强制性、选择性、导向性和保障性行为准则，是马克思主义中国化的产物。其理论渊源可以追溯到马克思和恩格斯的关于人与自然关系的思想。我国的生态文明建设经过政府与社会的不断努力，已经实现了巨大的跨越，主要表现在不断提高的生态文明制度建设的地位，逐步完善的法律法规体系，持续优化的行政管理体制，相继贯彻落实的政策措施，逐渐增强的公民环保意识，日趋完备的评估机制，愈益严格的执法监管等。当然，也面临着行政管理机制与法律法规体系不完备、相关政策机制不配套，以及跨部门协调机制不完善等问题。要想优化完善以上在生态文明制度建设体制机制中出现的问题，必须要从多方面入手。

一、建立健全生态文明建设的行政体制与监管机制

怎样维系生态环境与经济发展之间的平衡关系近年来一直是我国的一个热点话题，也是世界各国生态环境保护中的难点问题。改革开放以来，经过党和政府的宣传教育，“发展是硬道理”的观念深入人心，而生态环境则被放在服务于经济发展的地位上。随着我国相对经济实力和整体综合国力的稳步提升，我国逐步加入了中等收入国家的行列，成为了世界上最大的发展中国家，但与此同时我国也产生了越发迫切的生态环境保护需求。为此，党和国家提出了“五位一体”的大政方针，继政治建设、经济建设、文化建设、社会建设的“四个建设”之后，将生态建设也汇入其中，要求做到尊重、顺应、保护自然，核心是要坚持以生态环境保护为前提的经济社会发展，并使之与生态环境保护相协调。想要做到这一点，多个主体之间就必须积极沟通，互相配合，共同努力。企业需要在取得自身高额盈利和保护周边环境之间找到平衡；群众也需要承担起一定的生态环境保护的责任，进行绿色循环可持续的生活和消费；政府则需要在财政预算安排、公共管理机制中贯彻社会进步与环境保护相协调的要求。

从生态系统的统一性来看，政府应实行统一监督和专业分工相结合的策略。生态环境的组成部分多种多样，且具有各自不同的特征，因此生态环境治理体系需要明确的部门分工来确保对症下药。同时为了协调各个组成部分的关系，又需要对生态环境治理体系进行统一的监督和综合的管理。总的来说，就是要把统一监督与专业分工相互分离又相互融合，明确对综合管理部门和专业管理部门各自不同的职能范围进行合理切割。

从生态问题的发展来看，环境污染已经成为世界各国共通的问题，具有鲜明的区域性和全球性特征。我国是世界上占地面积最大的国家之一，因此我国面临的生态环境问题也更加复杂多样，且更具代表意义。面对这种情况，政府应明确区分中央与地方之间不同的生态环境管理权力，通过中央政府进行大政方针上的引导，地方政府采取层层递进的分层治理的方法，建立一套既能维护中央统筹，又能充分调动地方积极性的生态文明制度。这一方面我国可以借鉴联邦制国家的管理体制，坚持保留中央对国家级重大事件和地方事件的集中管理权，其他地方专项则由地方因地制宜，在合理范围内结合地方实际情况自由发挥，贯彻具体问题具体分析的马克思主义方法论。

从生态文明体制改革来看，迄今为止我国已提出多种方案，既有污染治理和生态保护组合在一起的方案，也有将环境保护、资源保护和生态保护职能统一整合在一起的方案，还有将自然资源管理和自然资源监督相分离的方案。目前最大的问题是自然资源管理职能和生态保护职能具体如何分配，针对这个问题，可以考虑把目前分散于各部门的自然资源管理、环境保护和污染防治的职能集中起来，并分别将职责划分给自然资源管理部门和自然环境保护部门。前者负责专门的自然资源管理，统一行使对自然资源的空间分布和使用途径进行管制的权力；后者则在污染防治和生态保护上进行单独监管，使二者形成相互独立又相互依存的稳定关系。

二、建立健全生态文明建设的法律法规与制度体系

生态文明法律体系是指体系中规定的民事、行政、经济和社会法律法规的总和。我国现有的生态文明建设的法律制度体系就是在环境保护法律制度的基础上发展起来的。

改革开放以后，中国先后制定修改了宪法、物权法、侵权责任法、民法通则、刑法等一系列基本法律，并将基础的能源利用和生态环境保护的法律规范融入到这些基本法律中去。在我国现行的生态文明法律体系中，形成了以行政控制制度为主，资源产权制度、经济鼓励制度和公众参与制度为辅的法律体系框架。但是从总体上看，我国经济社会发展的过程总是领先于有关资源利用和环境保护的法律规定的，而我国的相关立法又严重滞后于我国长期进行的社会主义市场经济改革，立法、行政管理体制与财政预算脱节导致立法和实施脱节，法律体系存在许多不完善之处，比如法律漏洞和内部冲突，在法律制度设计上，政府和市场定位不明确，行政调控手段和措施应用较多，但市场调控和社会管理手段和措施应用较少，且法律责任体系上仍存在缺陷，责任追究不严格，环境违法常态化。

为了有效推进改革，就必须解决以上多种问题，把生态文明建设的立法、行政体制改革和公共财政预算结合起来，明确中央和地方政府各自的职责，规范相关法律实施的程序，落实生态文明体系建设。当前，首先要确定行政部门相关方案预算联合审查工作机制，研究建立法律草案预评估制度，将法律草案预期实施效果和社会成本评估作为必要的立法程序，将法律草案的提案和复核与行政部门的职能安排和预算设置相结合，为完善生态环境治理制度、制定和实施相关法律奠定了良好的基础保障。

为了充分应对我国长期面临的环境和资源问题、完善生态文明制度建设的要求，还需要制定一些法律，如在绿色转型和国土规划领域，需要根据国土空间规划的要求更改城乡规划草案，研究制定明确边界的国土空间规划的法律；在自然资源保护和利用方面，在改进原有法律的基础上，更新制定国土自然资源管理的相关法律法规；在环境保护领域，制定并严格执行相关政策以填补应对恶劣天气变化、赔偿环境污染、保护生物多样性等方面的空白，并研究制定环境损害赔偿法、生物多样性保护和自然保护区保护等方面的法律。

三、建立健全生态文明建设的经济政策与市场机制

（一）促进生态保护的财政政策

财政是国家行使政治权力的经济基础，在生态文明建设中占有重要地位。近年来，我国财税政策机制在财政部门的带领下不断更新和改革，以建设资源节约型、环境友好型社会，加大生态环境保护投入力度，支持生态保护的态度非常明确，成效显著。但目前我国城市化仍然处于高速上升阶段，我国现行的财政政策在推动生态文明建设发展方面的作用与我国进行生态文明发展建设的需要之间还存在着很大的差距。这种差距具体表现在生态补偿的资金不是很充分，来源单一，过于依赖国家财政的扶持，且用途单一，过于注重直接补偿而忽略了后续发展。

从运用财政政策推动生态保护的角度来看，国家可以从以下几点入手。首先，税收是一种非常简单但又十分重要的政策工具，具有强大的调节功能，符合国情的税收政策可以促进产业升级、优化结构转型以及资源节约和生态环境保护，因此想要更好地保护生态环境，税收制度的创新和税收政策的完善能够发挥至关重要的作用。其次，财政支持的必要性很大程度上是由生态环境本身的社会性和公共性决定的。当前我国的生态环境保护形势严峻，多地都出现了极端天气，对人们的日常生活产生了极大的影响，同时我国的碳排放量持续多年超过现有的环境容量。因此，建立完善的财政以求支持生态环境投入新机制是非常有必要的。最后，我国是国土面积较大的国家，自然条件复杂多样，区域间发展相对不平衡。这是在我国长期存在的问题，因此想要解决生态环保问题，实现我国生态环境发展整体利益和区域利益之前的平衡，就必须要构建地方政府之间同等级别的横向财政支援和区域间的生态财政支持，而不能局限于简单的中央对地方自上而下的纵向财政支持。只有这样，我国的生态环境保护问题才能克服区域间发展差距过大的问题，打开新的生态环保合作局面。

（二）促进我国生态文明建设的价格政策

我国当前极为重视生态文明建设是针对生态环境逐步恶化问题考虑的。而我国目前坚持的社会主义市场经济中最核心的调节手段就是价格机制，合理的价格机制对于改变我国目前生产过程中的高能耗与环境污染、促进资源循环利用有着极为重要的作用。为了达成这个目标，首先要促进我国价格机制的整体构建，即进一步促进竞争型市场结构的建立，削弱个别企业对整体市场的控制，鼓励国内的一些相对弱势的资本发展，并对部分经营不善的国有企业进行产业重组，促使企业自发进行内在的自我革新，增强自身竞争力。其次，严格进行价格监管，设置独立的市场监管部门进行系统性管理，建立完善且均衡的价格监管体系。最后，强化外部性控制，通过政府补贴、统一监管和价格市场化的方式，促使企业外部成本内部化。

（三）促进我国生态文明建设的金融政策

建立起一个鼓励绿色投资、压制高污染性投资的体制机制是我国经济发展模式向绿色发展的关键。一个有效的、系统的绿色金融体系可以通过有限的成本大幅度带动社会资本进入绿色产业，这不仅能够持续推进经济稳定增长，还能推动发展结构向绿色转变，最终达到经济增长和结构转型的双重效果。

改善我国生态环境仅仅依靠强有力的政策措施落实是不够的，还需要改变资源配置机制，利用金融和财政等手段，让产业结构变得更加绿色清洁。在资源配置的整体结构中，金融资源的配置激励机制发挥着重要作用。只要将资金从高污染行业中撤出，转移到绿色且环保的行业，其他资源就会随之进行自我优化。这就要求我国迅速建立起一套系统完备的绿色金融体系，引导金融财政资源向绿色项目倾斜。

在一部分欧美国家当中，与绿色发展相融合的制度和金融产品已经相对完备，绿色金融成为常态，由此推动的绿色投资极大促进了这些国家的经济结构转型和经济增长点的产生。同样，我国建立的绿色金融体系也会促进我国经济社会有序发展，并有利于在国际社会上树立我国的大国形象。

（四）建设生态环保的市场化机制

一般来说，污染治理的集约化是最能体现生态环境治理的市场化的。在社会化大生产的大背景下，只有将分散治理方式转变为集约治理方式，才能最大限度地避免环保领域的盲目投资和无效建设现象。政府要落实相关政策，大力扶持建立和发展生态环境保护市场化机制，加大力度建立生态环境保护市场化的立法支持和经济体制。其次，产权的多元化。毫无疑问，产权的多元化有助于实现社会资源的合理配置，充分发挥各个主体的社会参与能力，从而减轻政府的财政负担。因此，我国应建立起环境保护市场多元化的投资体制，使市场的调配作用得到更充分的发挥。要想全面实施生态环境保护制度化建设，就必须充分调动社会公众、事业单位和商业资本的力量，形成政府、银行、企业和个人的多元化投资格局。最后，服务的市场化。生态环境保护设施的运行和环境污染的治理，应当由独立的法人或者社会机构承担，并提供社会化服务，形成运营服务市场。通过市场化运作，鼓励经营者和投资者自觉承担环境成本、经济收益、资源价值核算，使运营管理者平衡兼顾经济效益与生态环保治理结果，形成环境污染治理的良性循环。

我国是世界上首个在联合国会议上提出“生态文明”这一概念的国家，我们已经获得了生态文明的话语权。因此，如何建设良好的生态文明已成为中国学者和社会值得深入研究的重大课题。以我国历代领导人的生态文明建设理念为理论依据，从我国的基本国情出发，从行政管理和监督体制、法律法规与制度体系、经济政策与市场化机制出发进行社会主义生态文明制度建设，无疑是一个很好的突破口。