对改进中央财政科研经费管理的思考

宋先红

（国家地质实验测试中心，北京 100037）

目前，不少单位的中央财政科研经费管理还存在问题，如经费预算约束刚性偏大、经费使用效益不高、使用过程监督不力等，不利于科研经费效能的发挥，也极大地降低了科研人员申请项目的热情，不利于我国的科研创新。因此，加强科研事业单位中央财政科研经费管理已经成为当前科研事业单位管理的重要内容，对促进国家科研水平提高具有重要意义［1］。

一、当前科研经费管理存在的问题

（一）预算约束刚性偏大

科研事业单位的一些管理制度未与科研活动的特质相适应，科研活动受行政管理掣肘，背离了行政管理服务于科研工作的初衷。项目从申报到结题之间有很长时间，且科研活动本身具有灵感瞬息性的特点，存在很大的不确定性，对许多事项，难以在事前考虑齐全。在科研项目预算申报过程中，缺乏有效的沟通交流，导致事业单位科研项目经费预算编制缺乏合理性，科研经费出现有预算无支出、无预算支出、超预算支出等问题。现有管理制度下科研项目负责人根据研究的实际进展调整预算的权力有限，预算调整手续复杂，制约了一些科研活动的开展，贻误工作进程，挫伤了科研人员申报项目的积极性［2］。

（二）财务报销手续繁杂

科研单位管理部门出于对经费使用合规性等的把控要求，会按照不同费用的性质和额度划分不同的归口部门和审批流程。单位经费管理通常采取归口管理等原则，不同性质和金额的经费需要不同部门审核、审批签字。有时一笔报销单涉及多类费用或者报销事项比较重要，需要找多个部门签字，遇到人员不在单位的情况只能等待，延误报销。科研人员通常埋头钻研，对财务报销并不精通，对报销流程和单据的要求缺乏清晰的认识。其大量精力被用于粘贴票据、找人审批签字，报销时经常搞不清楚报账流程和审核、审批责任人。

（三）科研管理和财务管理脱节

科研单位项目的立项申报通常由科技部门负责，而经费的会计核算和经费报销由财务部门负责。科技部门注重科研，财务部门负责资金安全，两者之间缺乏信息共享平台，沟通不畅易造成科研经费的事中控制出现问题。比如，在预算编制环节，科技部门仅负责技术审核，财务部门仅负责预算审核，科技和财务部门没有加强沟通交流、共同把关，没有把技术和预算结合起来对比分析，以发现不合理或者遗漏的事项，预算编制不合理，导致预算执行时遇到麻烦。部门之间没有形成联动机制，疏于对结余资金的管理，导致资金闲置，没有为科研活动的开展做好支撑。

（四）经费使用效益不高

科研经费的使用一直备受各方关注，社会上流传着一些质疑其使用效益不高的声音。科研经费管理中存在使用不合规甚至贪污腐败的现象，不利于科研工作的开展和科研人员良好形象的维护。部分事业单位管理制度流于形式，科研经费使用与管理存在随意性，尤其是科研经费预算管理制度落实不到位，导致科研经费未做到专款专用且频繁出现贪污、挪用等现象，难以充分发挥科研经费的价值。承担单位通常非常重视项目的申报，但获得项目后对过程管理及成果验收有所疏忽。考核要求缺失和成果验收标准不严格，导致重申报、轻管理的现象普遍存在。财务人员在报销审核时，有时不能完全把控经费支出的相关性和合理性，导致部分科研经费被挤占、挪用。如何建立完善的绩效评价机制，引导科研人员合法合规使用经费，“好钢用在刀刃上”，是摆在管理者面前的一道难题。

（五）科研绩效激励力度不够

当前管理规定下间接经费所占比例偏低，绩效支出仅占间接经费的一部分，绩效奖励未与科研人员付出的劳动相匹配，导致其科研积极性不高。科研人员并非不食人间烟火，应该正视绩效工资对于解决科研人员后顾之忧、使其专心于科研工作、激发其创新活力的重要性，而不是忽略人的正常需求。

（六）经费管理信息化程度不高

没有充分发挥信息化平台的作用，经费相关的管理规定没有整合放置于平台专栏以方便查询，也没有在平台中录入完整的项目信息。财务人员审核时由于没有全面的项目资料，经常无法判定支出是否与项目相关。由于无纸化尚未在全国推行，大部分单位的报销方式还停留在纸质单据报销上，有时会出现单据因不符合要求被财务人员退回、科研人员只能反复修改导致疲于应对的现象，难以凝神聚力于科研工作。

（七）绩效评价不合理

目前，很多科研绩效评价工作的目标和价值导向不明确，甚至与科研创新活动的基本规律相背离。绩效评价的内容大多局限于科研资金的使用情况，评价指标单一，缺乏多元化的指标体系，评价指标的主要内容包含资金使用规范、结余资金比例，忽略了科研经费支撑和服务科研创新活动的特殊性。评价结果未得到充分运用，缺乏统一、规范的评价结果应用机制，在资源配置方面的绩效导向也未得到展现，导致绩效评价流于形式。绩效评价的结果重在应用，如果结果不能被充分应用，那么评价就失去了应有的价值［3］。

（八）监管机制不完善

科研事业单位为了更好地适应当前经济社会的可持续发展，先后进行了多次体制机制改革。在改革过程中，财务管理工作方面存在的问题也突出表现出来，然而审计监督的功能没有得到充分发挥。一是科研单位对审计监督检查工作的重视度不高。二是随着新《政府会计制度》的推行，会计核算发生了很大的变化，没有根据当前形势和需要调整和完善审计监督机制。三是惩戒机制不健全，违法违规成本小，监督流于形式，没有形成威慑力。

二、《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》的主要内容

针对当前科研经费管理中存在的问题，国务院办公厅印发了《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》，坚持问题导向和目标导向，从扩大科研经费管理自主权、减轻科研人员负担等方面出发，提出多条改革政策和工作要求。根据新规定，科研经费管理主要有以下几方面的变化［4］：

第一，简化预算编制，下放预算调剂权至项目承担单位和项目负责人；

第二，扩大经费使用包干制实施范围，鼓励开展经费包干制试点；

第三，完善经费拨付机制，结余资金留归项目承担单位；

班主任作为班级的建设者和管理者，要选拔合适的班干部，形成班集体核心。魏书生曾说过：选择模范作用的班干部，一要有组织能力，二要心地善良、心胸开阔，三要头脑聪明、思维敏捷。而同时具有以上三方面的优秀干部，打着灯笼也比较难找。对中途新接班级来说，改选班委干部就更为艰巨了。

第四，提高间接费用比例，可全部开支绩效并向优秀团队和个人倾斜；

第五，住房公积金纳入劳务费科目列支；

第六，加大成果转化激励力度，不受绩效工资总量限制；

第七，改进财务报销管理，为项目配备财务助理；

第八，合并财务验收和技术验收，期末进行一次性综合绩效评价；

第九，简化科研仪器设备采购流程，可不进行招投标。

三、中央财政科研经费管理的改进策略

顺应改革的形势，完善科研经费管理，确保科研资金能够得到有效运用，充分发掘科研人员的潜力，可从以下几方面入手。

（一）加快预算管理制度修订

完善经费支出管理办法，调整经费开支范围、开支标准和审批流程，根据各类科研项目的内容和特点，开展有针对性的监督检查，确保经费使用安全、规范和高效。加大对新政策的宣传培训力度，通过多种渠道向科研人员传达、解释新政策的变化及注意事项。

（二）简化财务报销手续

转变财务管理思路，简化审批流程，化繁为简。复杂的财务报销手续一直饱受诟病，给科研工作带来了很大的阻碍。一方面，应该结合资金性质和金额减少审核环节；另一方面，应该顺应信息化改革的潮流，创新报销方式，探索无纸化、数字化办公。在平台中上传、审核报销票据，具有审核、审批权限的人员每天通过经费平台查看报销票据并签字，即使出差不在单位，也可以通过外网访问平台。如此可使科研人员将更多时间用于科学研究。给每个项目配备财务助理，也可以多个项目配备一个助理，其经费来源可由项目列支。让科研人员不再为了报销而频繁奔波于各审核、审批部门，将全部精力用于科研创新。把报销相关事务交由财务助理完成，加强对财务助理的上岗培训和跟踪指导，从粘贴票据到识别票据的真实性、各项开支的合理性等，进行全方位把控，确保各项支出合法合规、票据真实有效，减少审计风险。

（三）整合科技管理与财务管理

财务、科技部门在项目管理方面的职能是密不可分的，部门人员要经常交流研讨，互通有无，争取成为业务、财务全盘掌握的复合型人才。在组织项目申报过程中，财务、科技部门应联合指导、查漏补缺。财务人员要持续提高自身业务素质，增强服务意识，树立主动作为的观念。学懂弄通、灵活运用各项政策，加强对报销的监督审核，提高预决算编制质量，为科研项目顺利结题验收提供保障。

（四）提高经费使用效益

针对经费使用过程中存在的不规范现象，要采取有力的处罚措施，维护科研经费的神圣性，避免浪费国家资源。应当建立科学合理的奖惩制度，提高违规成本，引导科研人员自觉规范自己的行为。依据最新规定，结余资金不再收回，留归项目承担单位使用。单位要加大统筹力度，合理安排资金，用于科研活动直接支出。有效盘活存量资金，切实提高资金使用效率，避免资金闲置和沉淀。

（五）加大绩效激励力度

人事部门实行绩效分配制度改革，全面征求管理部门和科研部门的意见，修订绩效分配制度。根据新规定，可将间接费用全部用于绩效支出，探索向创新绩效突出的团队和个人倾斜的绩效分配机制。为鼓励科技成果转化，可将收益的一部分奖励给成果转化项目负责人和作出突出贡献的人员，应发尽发，增强科研人员获得感，使其有更大的动力投身于科研和成果转化工作。

（六）推进信息化建设

搭建信息化平台，根据经费使用管理办法在平台中设置业务流程和审核、审批节点，确保经费开支严格按照信息化系统流程，不能越级、越权。对预算支出进行动态监控、实时预警。加强预算执行情况分析，由结果管理转向全流程管理。同时，对比分析经费使用进度与科研任务周期，由事后控制转为事中控制，变被动管理为主动管理，提高科研经费管理效率。科研人员可随时查询预算执行情况，做到心中有数，避免突击花钱。科技和财务部门通过该管理平台查看项目的进度和经费的使用情况，监审部门也能通过检查和监督，发现问题及时处理，确保科研经费使用合法合规。

（七）完善绩效评价

“花钱必问效，无效必问责”，强化绩效导向，提高经费使用效益，实现政策制定的初衷。围绕科研投入、成果转化、人才培养等方面，制定符合科研活动规律的项目绩效评价指标和评价机制，增强评价指标的合理性、科学性，确保评价结果客观公正。建立以结果为导向的绩效评价体系，实现项目管理从看重数量和过程到看重质量和结果的转变。完善内部风险防控机制，强化资金绩效目标管理和评价。将绩效评价结果广泛应用于考核奖惩和后续项目支持等方面，在资源配置上向优秀的人才和团队倾斜［5］。

（八）加强审计监督

“放管服”改革后，国家将科研经费管理的权力下放，扩大科研项目经费管理自主权，但并非对科研资金放任自流。科研项目经费管理要自律与监督并举、预防与惩治并重。单位要建立健全科研经费监督机制，适时检查政策落实和经费支出情况。各部门协调配合，形成监督合力，不断提高科研经费管理水平。建立负面清单，明确禁止行为，将失信行为纳入信用记录管理。对严重违背科研诚信要求的，实行部门之间联合惩戒、终身追究。全力营造风清气正的良好氛围，实现出成果、出人才、不出问题的管理目标。

四、结语

科学技术是第一生产力。当今世界科技创新能力对综合国力的增强发挥着至关重要的作用，以习近平同志为核心的党中央高度重视科技创新工作，把创新作为引领发展的第一动力。伴随着各项有利于科研发展的政策的深入实施，科研人员的创新积极性必将被激发出来，涌现更多高质量科技成果，实现科技的高水平发展。