地方高校政府专项债发行现状、风险与对策

陶元磊（副教授），李 莹（副教授）

一、引言

十三届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中，关于教育的论述从“十三五规划提出的“全面提高教育质量”进一步上升为“建设高质量教育体系”，标志着高校即将进入追求高质量建设新阶段，也意味着高校需要更大的投入。然而，近些年，随着经济下行压力增大，导致高等教育所获财政投入的增长幅度有所减缓，而民众对高质量办学永无止境的追求以及创建“双一流”的压力又使高校的办学成本一直都在持续上升[1]。从高校每年向社会公开的预算数据可知，“双一流”等高水平高校的经费一般而言十分充裕，足以弥补办学成本的增加，并且能够支撑其高质量发展战略的实施。但是地方高校的经费来源相对单一，地方政府的财政拨款只能满足地方高校基本运行和适度发展的需要，如果要谋求高质量跨越式发展，就需要进一步拓宽筹资渠道。十几年前一场由高校扩招引发的高校债务危机至今仍历历在目，当时在国家大力支持和高校盘活内部资源的双重努力下，危机才有效解决。但这种债务治理方式只是一次性集中“输血”，在高校没有足够“造血”功能之前，再次寻求通过银行贷款筹资的做法必然会被地方财政和教育主管部门严格限制。2015年新《预算法》的实施开启了地方政府合规发行债券的大门，由于政府专项债不计入财政赤字，只要投资项目能够自求平衡，就可以对地方经济社会发展发挥四两拨千斤的作用，因此地方政府有足够的动力推进专项债的发行工作。在2018年3月，财政部下发的《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》中，首次把公立高校列为优先发展的项目之一，要求探索试点发行专项债。从此，地方高校政府专项债作为地方政府专项债里的一个细分开始陆续在多个省、自治区、直辖市、计划单列市发行，成为地方高校解决发展所需资金缺口新的途径之一。

值得注意的是，尽管地方政府专项债是当前稳投资、促增长的重要抓手，但地方政府专项债的主要投向是基础设施等建设项目，这一点和上一次高校债务危机中利用银行贷款大兴土木的情况似曾相识。另外，虽然新的筹资方式使得高校的债权人从商业银行转换为地方政府，但是高校偿还债务的义务并没有变，并且从各高校发行专项债的项目财务评估报告中可知，高校用于偿还债务的资金依然主要来自学费和住宿费等常规的事业收入。可见，从债务资金的使用用途和偿债来源上看，高校的风险因素似乎仍然存在。由于从风险的产生到陷入财务困境是一个渐进式的过程，而且一旦爆发就会导致短期内的违约风险，很可能会再次把部分风险管控不当的高校带入债务泥潭当中。因此，若要在新的发展机遇里增强地方高校抵御财务风险的能力，必须高度重视对地方高校发行政府专项债风险的识别与处理。本文将尝试通过对地方高校政府专项债发行现状的分析，对潜在的风险因素进行判断，进而为高校有效应对债务风险提供建议。

二、地方高校政府专项债发行现状

为了全面了解地方高校政府专项债发行现状，本文根据专项债券信息网、中国地方政府债券信息公开平台等专业网站截止到2021年12月31日的公开信息，以“学院”和“大学”为关键词进行筛选，分别得到项目名称含“学院”的项目768个，含“大学”的项目466个。然后，以教育部2021年最新的高等院校名单为基础，对筛选出的项目数据进行清洗：一是去除职业技术学院、民办和三本院校；二是去除项目主体为部属高校的项目（只有东南大学、江南大学、浙江大学的三个项目）；三是去除项目主体不是高校的科技园、研究院或科创中心等。最终，得到256所地方高校的政府专项债项目共521项，时间跨度从2018年6月25日～2021年12月3日。其中，根据2021软科中国大学排名，排名前100名的有16所，占发行政府专项债地方高校的6%，排名500名之外的有43所，占发行政府专项债地方高校的17%。可见，大部分发行政府专项债的地方高校都是属于有一定实力并有望冲击国家或省级双一流的高校，同时也从侧面反映了地方高校在高质量发展过程中经费普遍不足的现实。

（一）地方高校政府专项债发行情况

1.全国整体发行情况。2018～2021年，全国

256所地方高校累计发行地方高校政府专项债475亿元，平均每所高校的累计发行规模为18591万元，中位数为9000万元，其中累计发行规模最高的高校为江苏科技大学，发行金额为235000万元，而累计发行规模最小的为青岛理工大学，发行金额为300万元。另外，全国地方高校政府专项债的加权平均发行期限为13.09年，加权平均发行利率为3.52%。具体的分年发行情况如表1所示。

表1 2018～2021年地方高校政府专项债发行整体情况

2018年新增地方高校政府专项债57亿元，平均发行期限为7.12年，平均发行利率为4.71%，分别高于当年全国新增专项债6.1年的平均发行期限和3.9%的平均发行利率。2019年新增地方高校政府专项债90亿元，由于财政部在2019年4月《关于做好地方政府债券发行工作的意见》中放开了对专项债券发行期限的限制，因此当年平均发行期限大幅提高到12.16年，高于当年全国新增专项债9年的平均发行期限，平均发行利率下降为3.48%，但高于当年全国新增专项债3.43%的平均发行利率。2020年新增地方高校政府专项债大幅增加到191亿元，平均发行期限继续提高到13.5年，但低于当年全国新增专项债14.6年的平均发行期限，平均发行利率下降到了3.44%，与当年全国新增专项债的平均发行利率基本持平。2021年新增地方高校政府专项债略微回落到137亿元，平均发行期限继续提高到了15.87年，平均发行利率反弹到3.48%，分别高于当年全国新增专项债14.2年的平均发行期限和3.41%的平均发行利率。整体而言，虽然地方高校政府专项债的年度发行规模从57亿元快速增长到137亿元，但是占当年全国新增专项债的比例非常低；平均发行期限提高了2.2倍，地方高校能够获得更长的发行期限；平均发行利率虽然从4.71%下降到3.48%，但都高于同期国债平均收益率和全国专项债平均发行利率水平，并不存在地方债发行利率异象，表明以往地方高校在信用风险和流动性方面的不良记录仍然在影响当前政府专项债的发行。

2.分地区发行情况。本文以每年全国新增专项债的平均发行期限和平均发行利率为临界值，将每年的地方政府发行期限和发行利率图分为四个象限：右上角（长期限，高利率）为第一象限，左上角（长期限，低利率）为第二象限，左下角（短期限，低利率）为第三象限，右下角（短期限，高利率）为第四象限。其中：第二象限还款期限较长且利率不高，这样的债券偿还压力小，风险也相对较小；与之相反，第四象限的短期偿债压力则非常大，因此对应的风险也比较大；而一、三象限的发行期限和发行利率并非同向匹配，所以风险不确定。

如图1所示，2018年，广东省落在第二象限，其发行的地方高校政府专项债的风险比较低，河北省由于在第四象限而具有相对较高的短期债务风险。2019年，广东省、江苏省和福建省三个地区落在第二象限，它们发行的地方高校政府专项债的风险相对较低，而当年没有地区落在风险比较高的第四象限。2020年，广西壮族自治区和广东省落在了第四象限，表明它们发行的地方高校政府专项债的风险相对较高，当年没有地区落在风险相对较低的第二象限，第一次发行地方高校政府专项债的重庆市将发行期限设置为最高的30年，发行利率也为同期最高。2021年，第一次发行地方高校政府专项债的山东省落在风险比较高的第四象限，当年仍然没有地区落在风险相对较低的第二象限。由上可知，不同地区的高校专项债发行期限和发行利率也不尽相同，体现了一定的地区分化。

（二）地方高校专项债属性特征

1.发行方式及类别特征。专项债的发行方式有单一发行和集合发行两种，由于限额的缘故，地方高校政府专项债发行额度相对较小，因此多采用集合发行模式。按照专项债发行目的不同又可以把集合发行的专项债进行分类：对应特定项目的专项债称为项目收益专项债，如土地储备专项债、棚户区改造专项债以及高校专项债等，这类专项债一般都配套有符合项目规律的具体管理办法，比如财政部与国土资源部2017年联合发布的《地方政府土地储备专项债券管理办法》，但高校专项债目前暂时没有相关规定；不对应特定项目的专项债则被称为普通专项债，这类专项债一般按照地方政府专项债普适性的规章制度进行发行和管理。通过对现有项目进行梳理发现，地方高校政府专项债类别既有项目收益专项债也有普通专项债，其中，项目收益专项债377.27亿元，普通专项债98.67亿元。本文以债券命名为依据对项目收益专项债的发行目的进行判断，细化为六类，并重点对其中五类进行分析。

一是建设发展类（138.28亿元），包括江苏省的城乡建设专项债和城镇建设专项债、安徽省的基础设施专项债和长三角一体化发展专项债、河北省和江西省的高质量发展专项债、黑龙江省城乡发展专项债、湖北省基础设施建设专项债、山东省的交通水利及市政产业园区发展专项债和交通能源市政产业园基础设施及民生社会事业发展专项债、天津市京津冀协同发展专项债。二是社会民生类（130.91亿元），包括福建省等7个地区发行的社会事业专项债、广西壮族自治区社会领域专项债、广东省民生服务专项债、河北省民生事业专项债、江西省惠民生工程建设专项债。三是高等教育类（71.49亿元），包括广西壮族自治区高等学校专项债、青海省和云南省的公办高等学校专项债、陕西省公立高校专项债、河南省公办高校专项债、吉林省公办高校校区建设专项债。四是教育类（35.79亿元），包括陕西省和云南省的教育类专项债、黑龙江省教育专项债、河北省教育培训专项债、福建省教育文化专项债、甘肃省教育收费专项债。五是由宁波市发行的其他项目收益专项债（0.8亿元）。由上可以发现以下特点：第一，基础设施建设仍然是地方高校政府专项债的重要投向，而以高校为专项债特定服务目标的债券规模所占比例并不高；第二，社会事业专项债是使用地区最多的高校专项债，说明从地方政府视角，其倾向于对高等教育按照社会事业发展规律进行管理；第三，普通专项债规模相对过大，不利于对地方高校政府专项债这类典型的项目收益专项债进行针对性的监督和管理。

本文对高等教育类的项目收益专项债进一步分析，按年发行情况如下：2018年广西壮族自治区、吉林省、青海省、云南省等4个地区共发行26亿元，占当年发行规模的46%；2019年广西壮族自治区、河南省、吉林省、陕西省等4个地区共发行27亿元，占当年发行规模的30%；2020年只有广西壮族自治区发行了19亿元，占当年发行规模的10%；2021年则没有地区发行此类专项债。可见，虽然地方高校对发行政府专项债的需求依然存在，但是高等教育类的地方高校政府专项债规模占比呈逐年递减趋势，地方政府越来越倾向于将地方高校的专项债放在其他类别的专项债中混合发行。

2.发行期限结构特征。从发行期限来看，2018～2021年发行的地方高校政府专项债共有5年、7年、10年、15年、20年和30年6类期限标准。由表2可知，地方高校政府专项债的发行期限主要集中在10～15年间，这一区间的发行数量为274项，占53%，发行规模为2763394万元，规模占比也达到了58%，从数量和规模上都超过了目前所发行地方高校政府专项债的一半。另外，15年以上的发行期限对应的平均利率分别为3.63%、3.63%和3.88%，均高于总体平均利率3.52%，较高的发行利率一定程度上抵消了放开发行期限限制政策产生的红利。

表2 地方高校政府专项债发行期限结构

3.发行利率结构特征。从发行利率来看，由于我国目前尚没有相关制度对专项债券的发行利率做出具体规定，因此，地方高校政府专项债的发行利率都是在招标发行的过程中确定的。本文通过对发行的521项地方高校政府专项债的利率结构（见表3）进行分析发现：最大发行利率为4.12%，分别是2018年陕西省发行的教育类专项债以及2019年新疆维吾尔自治区发行的普通专项债，对应的发行期限分别为7年和30年，显然陕西省所发行的地方高校政府专项债的风险相对较高；最小发行利率为2.44%，为2020年黑龙江省发行的城乡发展专项债，对应的期限也是最低的5年；大多数地方高校政府专项债的发行利率集中在3.2%～3.8%之间，数量为366项，占比高达70%，规模为3078867万元，占比为65%。可见，地方高校政府专项债发行利率的高低与发行期限的长短之间无明显匹配规律，但较长的发行期限主要出现在较高的发行利率区间。

表3 地方高校政府专项债发行利率结构

4.高校办学层次对发行特征的影响。为了研究需要，本文还根据2021软科中国大学排名，把位列前100名的地方高校设定为高等层次大学，位于101～500名之间的设定为中等层次大学，位列500名之外的定位为普通层次大学。不同层次高校的发行规模、发行期限、发行利率如表4所示。另外，为了更好地体现风险差异，本文以每年全国地方高校政府专项债的平均发行期限和平均发行利率为临界值，将不同层次高校的发行期限和发行利率分为四个象限来识别风险，如图2所示。由表4和图2可知，高等层次大学以最低3.41%的发行利率能够获得平均3.6亿元的发行规模，虽然位于第三象限，但平均发行期限接近于全国平均水平，对于这类具有一定“造血”能力的高校而言，风险相对较小；中等层次大学数量最多，代表了中国高校发展的中坚力量，但却是以最高3.55%的发行利率和最短12.93年的发行期限发行政府专项债，位于风险程度较高的第四象限；另外43所普通层次大学发行期限最长，为13.95年，虽然位于风险相对较低的第二象限，但是其平均发行规模却是最低的1.5亿元。

表4 高校办学层次与专项债发行关系

图2 高校层次与专项债发行期限及利率关系

三、地方高校政府专项债债务风险识别

通过对地方高校政府专项债发行现状的分析，对比上一次高校债务危机，可以发现当前的地方高校政府专项债的整体风险虽有所下降，但潜在风险仍不容忽视。

风险下降主要体现在以下两个明显变化：一是风险控制前移，在上一次高校债务危机中，由于国家在政策上支持高校扩招，银行认为政府必然兜底，因此都主动与高校合作，不顾高校的还贷能力向高校发放巨额贷款，从而导致风险失控。而地方高校使用的政府专项债由地方政府发行，地方政府在发行端已提前介入对高校的债务风险管控，从以往的“事后帮助者”角色转换为“直接参与者”角色，因此可以更好地权衡风险与收益，进而有效降低债务违约发生的概率。二是地方政府发行专项债的期限大幅延长，银行给高校的贷款期限一般都非常短，少则3～6个月，最多的也只有5年左右，这样的短期贷款导致交易成本增加，高校还贷压力很大，而如前所述，地方高校政府专项债的加权平均发行期限在2021年就达到了15.87年，并且还有继续延长的趋势，在一定程度上降低了高校违约风险。

政府专项债正式实施的时间并不长，虽然财政部门一直强调风险控制，但在磨合过程中难免有考虑不周之处，对于地方高校政府专项债而言，其潜在风险主要体现在三个错配上，分别是：发行者角度的规模与管理错配、投资者角度的评级与风险错配、使用者角度的内涵与投向错配。

（一）规模与管理错配

地方政府作为地方高校专项债的发行主体，发审流程更加规范，规模控制更加严格，因此高校的发行规模普遍较小，相较于上一次高校债务危机中一个个令人瞠目结舌的贷款规模，地方政府通过限额发行基本做到了从源头上控制潜在的债务风险。然而，发行规模并不是控制风险的唯一要素，无论额度大小，如果存续期限过短或者利率过高，都可能导致短期的偿债压力，因此，必须同时考虑发行期限和发行利率与风险的匹配程度才能达到管控风险的效果。

1.期限要素。如前所述，地方高校政府专项债的发行期限已经大幅延长，较长的存续期限有助于减轻高校的短期偿债压力。对于其他类别政府专项债而言，其存续期限应当与项目运行周期密切相关，通常项目完工后即可产生收益，并用收益来偿还债务。但是对高校的投入很难在短期内见到经济效益，对应的发行期限也应当保持较长的年限。有研究指出，国外对高校的贷款期限一般都比较长，有的甚至可以达到50年[2]。由表2可知，我国目前发行期限15年以下的地方高校政府专项债数量超过80%，显然在期限设计和管理上还有较大提升空间。

2.利率要素。当前政府专项债的发行利率一般参照同期国债收益率，而且政府专项债的首要任务是公益而非营利[2]，尤其对于高校这种公益二类事业单位，偿债资金主要依靠相对稳定的学费等事业收入，违约风险较小，对应的利率水平也应当略低。但地方高校政府专项债的发行利率不但每年都高于全国专项债的平均水平，而且如图1所示，发行利率还呈现出随着发行期限的增加而提高的弱相关趋势，表明期限要素仍然在影响利率的确定，债券定价过程并未充分考虑高等教育实际风险水平。

（二）评级与风险错配

从投资者角度，随着国家对高等教育的重视程度不断提升，投资者投资高校专项债的积极性也随之提高。但由于各省、自治区、直辖市、计划单列市在债券市场上的信用评级均为AAA级，同期发行的各地方专项债的定价难以真正反映不同地区、不同债券项目的风险差异，从而为二级市场合理定价与交易埋下了隐患。投资者总是抱有与政府相关的债务风险最终由政府买单的幻想，但事实并非如此。

2020年底，永煤集团的意外违约轰动一时，因其打破了投资者对于依托于政府支持的“国企信仰”，让投资者开始重新审慎评估政府支持意愿这一“信仰靠山”，理性区分政府支持意愿的高低。虽然违约的“20永煤SCP003”属于城投债，但和政府专项债一样，其信用分析体系中的核心要素是政府支持。地方高校政府专项债是为高校发展筹集建设资金所发行的，而地方政府在代为发行专项债时，尽管也披露了特定项目的具体信息，但仍是以各地方政府的信用作为保证。虽然财政部于2021年3月开始施行《地方政府债券信用评级管理暂行办法》，但是地方政府在社会信用生态环境建设、政府信息披露制度、本土评级机构培育等方面都还有较大的改进空间。因此，债券信用评级同质化不能充分体现发债高校的资质差别和风险水平，从而可能给不熟悉高等教育的投资者带来损失。

（三）内涵与投向错配

当前地方政府为地方高校发行专项债的直接原因是“双一流”建设引发的高质量发展竞赛，重点是内涵建设，但是从前述地方高校政府专项债类别可以看出，高校使用的政府专项债的投向重点依然是基础设施等外延建设，目前并不能直接用于科学研究、学科发展和人才队伍等内涵建设领域。与地方高校形成鲜明对比的是，很多“双一流”高校已经通过基金会或校友会建立起了强大的社会资源筹措机制，并且诸如校友捐赠这类增量经费的使用也更加灵活，可以让高校真正围绕五大基本职能进行投入，实现资源配置与高校内涵发展的融合，这也是鲜有“双一流”高校使用地方政府专项债的原因所在。

长远来看，内涵建设得不到有效支持，会使地方高校在未来的生源争夺、竞争性经费争取、社会资本吸引等方面困难重重。当前通过专项债带来的规模扩张由于得不到高质量发展的有效支撑，有可能产生以下后果：一方面，背离高等教育发展规律，用大楼取代大师，只能带来资源无谓的浪费；另一方面，低质量发展无法从根本上改变高校的创收能力，因此还本付息的资金仍然过度依赖事业收入，这样势必影响高校在还贷期内的正常运行，甚至有可能在还贷高峰期内产生压缩教学科研投入、降低教职工待遇等情形，再次重蹈覆辙。

四、风险应对措施

在教育部2021年高等院校名单中共有地方高校842所，其中已经发行专项债的高校只有256所，因此地方高校发行专项债的空间非常大，如何借鉴已发债务经验用以降低后续发债风险显得尤为重要。地方高校政府专项债为地方高校应对高质量发展道路上的挑战提供了新的筹资渠道，但要避免在新形势下“穿新鞋走老路”。在上述识别并分析地方高校政府专项债发行者、投资者、使用者风险的基础上探讨防范化解风险的应对方法，分类分层管控风险，以期提升地方政府对地方高校债务的管控能力，从而降低地方政府的债务风险，实现地方高校的可持续发展。

1.规范债务发行管理，加强顶层规划设计。一是减少普通专项债的发行，由于项目收益专项债与普通专项债相比具有更强的预算约束和市场监督要求，因此地方高校以项目收益专项债的形式发行可以提高监管强度。二是在项目发行类别上要高度重视高等教育的特殊性，规模较大的可以采用单一发行，规模较小的可以汇总为同类集中发行，但需要确保与其他类别的项目收益专项债泾渭分明，避免不规范的范围界定和复杂分类给地方高校政府专项债的管理带来困惑，从而减少由于“片面化”或“一刀切”可能带来的潜在风险。三是根据地方财力调整发行期限与发行利率，提高匹配度。由于地方高校还本付息的资金来源虽然有限但是比较稳定，因此发行期限越长、发行利率越低，地方高校在统筹资源上的空间才能越大，进而越容易实现专项债项目自求平衡与高校高质量发展的有机结合。四是专项债的发行需要多部门共同监管，在管理上对不同的主体要量体裁衣。因此，财政部门应会同教育部门，针对高校发展的特点，尽快出台高校政府专项债券管理办法，从额度管理、预算编制、预算执行与决算、监督管理和职责分工等方面对高校政府专项债进行系统规范。

2.提高信息披露质量，增强投资者信心。信用评级机构当前主要依据政府信用给出债券评级，这与现行《高等学校信息公开办法》的实施效果不佳有一定关系，即评级机构无法结合高校高质量披露的信息进行合理判断，投资者对于千篇一律的债券评级似乎也无可奈何。长期来看，这一顽疾随着地方政府专项债市场化水平的不断提高会得到有效解决。但短期来看，可以从以下方面为投资者提供更多高效的信息获取渠道：一是高校主动通过大数据技术、流程优化等手段提升现有信息披露体系下的信息质量，让信息披露的内容平易近“人”，这里的人指的是包括评级机构在内的利益相关者，即要让利益相关者更容易得到和使用正确的信息[3]；二是由财政部门牵头搭建政府债务信息公开统一平台，让投资者能够及时、全面、详细地了解专项债及具体项目的进展情况，从而驱动投资者科学地进行风险研判，提振投资信心。

3.合理扩大使用范围，提高绩效评价效能。预防和化解地方高校政府专项债风险应以高质量发展为导向，切实提高专项债资金的使用效益。虽然投资基础设施建设可以在短期内形成更多实物工作量，但由于地方高校政府专项债占全国新增专项债的比例非常低，因此对地方经济短期增长的实际拉动贡献并不大。然而，投入到科研教学亟需的仪器设备、智慧校园等教育新型基础设施建设、吸引人才组建优秀团队等高质量发展涉及的领域，却能够给地方经济带来足够的长期正外部性，即更高的社会声誉、更稳定的优质生源以及更广阔的发展潜力。如果这些投入能够助力高校在学科评估和学位点建设上有所突破，不仅能够通过提高高校的“造血”功能有效降低专项债本身风险，形成良性的发行和偿付闭环管理，而且还能贯彻落实新发展理念，增强地方高等教育综合实力，从而反哺地方经济社会的可持续发展。也许扩大专项债使用范围有可能增加信用风险、调控风险和道德风险等，但是这些风险可以通过加强预算绩效评价进行控制：一方面，在现行穿透式监测基础上构建符合高校发展特征的全流程的绩效评价体系，确保绩效评价结果的科学性，提高专项债资金的使用效益；另一方面，专项债的绩效评价结果在一定程度上也反映了地方高校的治理水平和地方政府的风险管控能力，这可以为投资者理性选择投资项目提供有关信用的判断依据，对债券定价产生一定影响，进而倒逼地方政府主动加强对专项债风险的监管，实现发行者、投资者、使用者三方良性互动，促进高等教育事业的发展行稳致远。