破产“府院联动”机制的现实因应与功能论基础

徐雍皓，何孟凯

（上海政法学院 法律学院，上海 201701）

一、引言

2021年2月26日国家发展改革委发布《关于完善企业破产配套制度保障管理人依法履职 进一步优化营商环境的意见》（以下简称《破产意见》），该文件首次明确提出“破产配套制度”，可谓是切中要害。《破产意见》为保障破产案件办理，提出了十几种配套制度。这确实有立足实践，保障《中华人民共和国企业破产法》（以下简称《企业破产法》）实施效果的意图。在《破产意见》的众多配套制度中，“府院联动”机制也再次被提及。“府院联动”机制可算得上《企业破产法》最早的配套制度之一，探讨其形成原因不仅具有现实意义，同时也对破产法及其相关法律具有理论意义。

“府院联动”机制，其定义大致为法院在办理破产案件时与政府联合办案，协调配合，共同推进破产程序。对于破产实务中普遍存在的“府院协调”机制，［1］破产法学界探讨不多。在核心期刊中，近年来专门研究“府院联动”的论文仅有两篇。其观点颇具代表性，即将“府院联动”机制纳入行政权与司法权关系的范畴进行讨论。同时，“府院联动”机制所承担的行政功能应由专门机构负责，如“破产事务局”。

在政策层面，府院联动机制被各种司法文件反复提及。在中央层面，除了《破产意见》外，还有诸多司法文件提到，如“鼓励地方人民政府与人民法院建立常态化协调机制”，“完善政府与法院协调处置企业破产事件的工作机制”，“人民法院审理企业破产案件时……应当积极与上述机关进行协调和沟通，取得有关机关的配合”，“完善司法与行政协调机制……鼓励地方各级人民政府建立常态化的司法与行政协调机制”等。而在地方上，各地法院出台的关于建立府院联动机制的文件更是比比皆是。

未曾出现在《企业破产法》文本中的“府院联动”或称“府院协调”，不曾被西方理论提及，但在中国的实践却遍地开花，如何解释这种现状，府院联动机制的理论依据是什么，这都是值得深思的问题。为此，本文将先揭示府院联动机制运行的社会基础，厘清其运行机理，探讨其理论依据，最后为我国立法提出合理建议。

二、“府院联动”机制的运行机理及其实践价值

“府院联动”早在《企业破产法》颁布之后的2009年就在司法文件中被提及。但是当时法院办理破产案件数量不多，府院联动机制的立法一直是空白。一方面，2006年颁布的《企业破产法》是一部完全市场化的破产法，其制度设计吸取了世界破产法的经验，以管理人中心主义为原则，基本排除了政府干预。另一方面，中国的市场环境尚未完成转型。

目前“府院协调”机制通行的做法是由地方政府主要领导牵头工商、税务、财政、银监、人行、社保、国土、房管、规划、招商、公安、国资、环保、经信等相关部门负责人，组建类似于专项破产处置政府领导小组等临时机构，综合解决破产衍生之社会民生领域的一些难题。［2］从机制形式上看，各地府院联动机制以联席会议为典型模式，在实践中以联席会议为载体来传达政府和法院在破产事务工作中需要协调的事务范围、需要解决的具体问题，对于破产处置中产生的问题可及时解决。［3］这种运转方式很大程度上受制于人与人之间以及以人为代表的机构与机构之间的协调，尤其仰赖于党政一把手的重视程度，容易出现“人一走茶就凉”“换人就换政策”的现象。

虽然“府院协调”机制目前尚不成熟，但是仍然在破产案件的办理中发挥了重大作用。其价值体现在如下三方面：

（一）预防维稳风险

维稳风险虽不见于诸法律文本，但却是社会各方关注的焦点。早在2008年，面对全球金融海啸，最高人民法院就发布文件，要求人民法院审理企业破产案件时，与地方政府配合，建立预警机制、联动机制。破产企业大多涉及职工安置、理财产品、产品交付等问题。以破产房企的烂尾楼为例，工地一旦停工，复工将会极其困难。首先是资金问题。房地产项目再小也需要庞大的资金。其次是工程交接问题，新的施工队进驻后，往往要对之前的工程进度进行评估和结算，这都需要大量时间成本。而普通购房者倾尽家财缴纳首付后，房子一旦烂尾，不仅要负担月供，而且将会在相当长的时间内无法取得房产。除此之外，就目前破产案件的清偿率而言，即使是重整也不高。在中国“有事找政府”的心理下，破产经常会引发民众上访或者在政府门前集会等情况。鉴于此，有必要由政府出面联合法院及时披露企业情况和案件进展，疏导债权人情绪，防止恶性事件发生。

（二）支持程序推进

中国的多数企业自成立起就会与政府有诸多关联，有些企业可能是因为本地政府的招商引资，因有优厚的政策才落户本地的。其经营期间更是会引发和政府的诸多交往，一旦企业破产，与政府相关的如招商政策、项目审批、土地出让等问题，必须由政府参与方能解决。除此之外，即使是破产法明文规定的管理人的某些工作，也需要通过政府的协助才能快速办理。以破产法第二十五条规定的管理人职务为例，核查破产企业的财产是破产程序中绝对重要的环节。企业资产需要与政府相关的登记部门配合才能彻底查清，而政府部门的办事方式与破产案件的办案方式有巨大的不协调。这种不协调是导致破产案件进度缓慢的重要原因，而破产案件的“快速”办理实际上具有重大意义，如破产程序涉及资产的变现或是重整案件所涉及的公司继续经营，都十分依赖市场机遇。另外，许多债权不宜久拖不决。在这种背景下，“府院联动”机制将会起到至关重要的协调作用，使破产案件快速有效地推进。

（三）保护公共利益

在社会契约论中，政府具有很强的服务性。［4］而破产法的功能又在于“一揽子”解决债务，在这个过程中常常会解决群体性问题，这本身也带有一定的公共性。另外，现代破产法中的重要制度重整制度就是基于公共利益的考量而诞生的，这也是破产法重视公共利益的重要体现。在这个视角下，行政权与破产法具有深层次的契合点。行政权通过府院协调机制参与破产案件的办理，可以利用其行政权的优势更好地保护公共利益，最大化实现破产法的价值。

三、以结构—功能主义为视角，探寻“府院联动”机制的理论基础

功能主义是西方社会学理论的主流学派，“结构—功能主义（Structural-functionalism）”是20世纪功能主义学派的重要发展，该理论认为社会是一个系统，具有一定结构和组织化形式；各个结构之间相互关联，自成一体，发挥功能。［5］该理论的重要代表人物美国的社会学家帕森斯在此基础上提出“一个社会只有满足了四个基本需求，才能发挥其功能，即维持秩序和稳定。”［6］这四个基本需求就是帕森斯最著名的AGIL社会系统动态平衡分析图，即A（Adaption）“适应”是指“一个系统可以从环境中获取可支配的资源和手段”；G（Goal-attainment）“达鹄”是指“确立目标后，安排资源配置使目标达成”；I（Integration）“整合”是指“维护各子系统之间的团结有序，避免发生冲突”；L（Latent patternmaintenance and tension-management）“模 式 维 持和张力调控”，是指“该系统始终要被维持，即使没有被启用或者不活跃，也必须保有系统如何运转时的潜在记忆，维持自身独特性并融入共同价值体系”。［7］结构—功能主义的系统方法不仅提供了一个法律的外部视角，更重要的是它有益于破产法有序、渐进地革新。

从上述四个方面分析《企业破产法》可以发现，将破产程序专门立法，为其配置专业法官，即为《企业破产法》运转提供资源和手段，以满足“适应”功能；设置管理人制度、债权人会议制度、重整制度等，得以将《企业破产法》的立法目标逐步分解为多个小目标逐个完成，以满足“达鹄”功能；法官统领全案，管理人事无巨细地全面履行职务，使得破产案件内部团结有序，满足“整合”功能；在《企业破产法》内部确立立法价值，使之具有独特地位，融入私法共同体，并成为法律制度维持其模式，以满足“模式维持和张力调控”功能。

结合上述分析，如果将“府院联动”机制看作“行动中的法（law in act）”，则可证明《企业破产法》没有为破产程序的稳定运转提供充足的资源和手段。关于这个情况的原因，笔者认为，破产法在私法系统中的功能会产生外部性，这种外部性的消解目前没有专门的制度解决，这种外部性反而又影响了破产法的运转。现对此做简要分析：私法作为一个系统，其功能之一就是为交易提供价值准则和交易模式。资源在流通的过程中，会出现“阻塞”的情形，即在债务人无法清偿的情况下，虽然得到了合法判决，但却无法执行，同时债务关系也无法终结。随着商业社会的发展，交易量与交易频次的激增，这种资源“阻塞”的情况也越来越多。私法领域以民法为代表，都具有强烈的裁判法属性。［8］这些法律主要服务于裁判，与之对应的，司法权在多数情况下其本质就是判断权［9］，无力终结无法被清偿的债务。私法系统需要破产法来完成这个任务，破产法的功能价值就在于补全私法系统的最后一环，使得资源可以按照私法理念完成完整的循环，使得私法系统稳定运作。而在这个意义上讲，破产法如果发挥功能，就会在短时间内大量改变法律关系，使得破产程序具有很强的外部性。［10］这种外部性对于社会和政府影响是不可忽视的。因此，如果没有政府的参与和支持，《企业破产法》恐难以稳定运转。而“府院联动”机制正是为补足破产法运转资源的制度，从这个角度讲其必要性可见一斑。

四、域外立法启示

在美国，破产法的运转也会遭遇资源和手段不足的情况。美国破产法历史上曾推动过一个改革，即“实质性扩大破产法官的管辖权，以使破产法官可以审理几乎任何因破产案件所衍生（或与破产案件相关）的事项。”最后的争论焦点落在“是否应赋予破产法官宪法第三条法官的地位”。之所以会有这样的争论，是因为破产法的特点需要破产法官拥有较大的管辖权，这种诉求与美国的司法环境产生了碰撞。而“破产法官”地位之争是破产法外部性在美国环境下的表现形式。但到目前为止，美国的破产法官仍不具有美国“宪法第三条法官”的身份。虽然如此，美国仍在保障破产法稳定运转方面做了很多工作，如在20世纪70年代，将破产公断人的职能分属破产法官与联邦托管人承担，前者承担传统的司法裁判职能，后者由司法部长任命和监督，履行确定管理人名册、指定管理人、审查酬金申请、确保涉案报告的提交和酬金的发放、监督更生程序中重整计划或偿债计划的制定、指定和监督债权人委员会、监督破产案件的进程、进行必要的破产审计等行政性职责。［11］

在英国，破产服务局作为政府的执行机构，设置了多个内设机构，包括法律服务处、官方接管人机构、调查与执行小组、破产从业者监督小组等。其中，法律服务处的职责在于提供广泛的法律、业务和政策咨询；调查与执行小组在公司进入强制清算程序、个人被颁发破产令或者债务纾缓令的情况下，负责对这些案件的管理和调查；刑事执法小组是处理与破产有关的欺诈及相关公司失当行为的主要刑事执法机构；破产从业者监管小组对受认可专业团体进行监管；官方接管人主要负责调查破产人的财务事务。［12］

从中不难看出，英美虽与我国国情不同，但破产法运转所要解决的问题本质上并无二致。即除了司法裁判外，破产法需要大量行政事务处理。而我国的特殊之处在于，这些行政事务与政府都有千丝万缕的联系。由此可见，单单的《企业破产法》条文尚不足以支持其发挥功能并且稳定运转，对于获取政府支持层面，“府院联动”机制的存在具有相当的合理性。

五、“府院联动”机制的立法建议

（一）“府院联动”机制存在的风险

虽然“府院联动”机制有其价值，但仍存在很多风险。主要在以下三点：首先是于理不合。《企业破产法》仍具私法属性，“市民社会”和现代私法理论对行政权具有天然的警惕性和防范性，“绝对的权力导致绝对的腐败”［13］仍言犹在耳。这导致“府院联动”机制无法融于《企业破产法》基于自治内涵的规范。其次，行政机关可能存在权力寻租，尾大不掉、行政效率低下的风险。这首先就会导致破产案件办理的成本大幅增加。最后，可能会不符合“优化营商环境”的大趋势。因为“办理破产”是世界银行发布的《营商环境报告》中的一项指标。该指标的评价标准主要参考美国破产法的规定。［14］目前“府院联动”的行政权色彩仍然很强，恐难为《企业破产法》在打分时增色。因此，“府院联动”机制该如何完善是亟待解决的问题。

中国学者很早就关注到破产法的配套制度问题，并认为“府院联动”机制主要处理破产案件中的行政事务，因此可以吸收西方经验，建立“破产事务局”解决该问题。［15］除此之外，还有一些与本文主题相同或者相关的文章都从不同角度得出了破产法需要配套制度的结论，而且配套制度的落脚点在于建立“破产管理局”。但是笔者认为利用“破产管理局”替代“府院联动”机制仍有隐忧，因为通过新设行政机构来处理协调任务，不仅要考虑新机构在行政体系内部的权责划分问题，还要考虑其与司法权的权责划分问题。这不仅要做理论辨析，更重要的是实践效果。

（二）对策与建议

根据上述分析，“府院联动”机制作为《企业破产法》的“适应”手段，完全是实践中的产物。对于制度完善的问题，不如尊重现有的环境，保持实践的灵活性，应办案需求自发形成处事机制，然后吸纳进法律。因此笔者建议，采取“府院联动”机制常态化以积累经验，然后逐步进行制度设计和转化的策略才是可行之路。首先，在宏观层面，应做好顶层设计，明晰行政与司法的边界，将司法从行政事务中解放出来而专职于裁判。同时要维护好《企业破产法》市场化的价值导向，防止行政权越界而重回“政策性”破产的旧路。另外，需要出台更加详细的政策法规，明确规定“府院联动”机制的启动方式、工作形式、职权划分和责任归属，如确定“府院联动”机制应由管理人请求政府设立，政府确定其工作方式并抽调专门人员负责，在破产案件办理期间形成常设单位，最终要将目前“府院联动”机制从“点对点”的个案启动方式转变为常态化的制度。

然后，在微观层面，应明确管理人在破产程序中的中心地位，因为《企业破产法》市场化的重要标志就是“管理人中心主义”，管理人是破产案件最核心的主体，管理人依法履行职务是破产案件法治化、市场化的具体体现。要赋予管理人请求设立“府院联动”机制的权利，赋予其召开联席会议的权利，即管理人在履职过程中需要政府相关部门支持或者发生重大情况时，能够自主地利用“府院联动”机制排除履职障碍。同时，如出现“府院联动”机制内的相关人员推诿失职的情况，应赋予管理人以监督权，设置问责机制，保障“府院联动”机制发挥应有的协调功能。总的来说，“府院联动”机制的重点是服务于管理人履职。

最后，完善制度细节，加强制度功能，促其成熟稳定后再行转化。“府院联动”机制的主要职能是“协调”，协调范围应是综合考虑破产案件中的各个方面。即当个案可能出现影响社会的重大情形或需要政府出面方能解决的问题时，法院或者管理人可通过“府院联动”机制及时与政府沟通接洽，制定对策，排除干扰。在此基础上，还可以设置众多相关的联动沟通机制以满足办案需要，如风险预警沟通平台、破产信息共享平台、投资招商平台等。总的来说，以现有的资源和经验，逐步完善“府院联动”机制，使其更加明确具体，各方参与人员各司其职，达成共识和默契。待其制度运行平稳，达成常态化，并且经过时间和实践检验其效果和效率以后，再考虑在此基础之上抽调专门人才，最终形成独立的专门处理破产社会衍生问题的行政机构。

六、结语

《企业破产法》的市场化转型事实上是中国社会转型的一个缩影，这个过程是渐进的，由点及面的，但同时也是快速的、激烈的。相比较而言，西方社会先形成了市场化的大环境，其后才造就出了如此市场化的破产法，而中国恰恰相反，其试图用市场化的破产法来推动市场化的建设。这个过程极易出现转轨后的各种不协调，而《企业破产法》终究是要发挥功能的。对“府院联动”机制的研究不仅对《企业破产法》的实施有所助益，同时也能为其他破产法的配套制度建设提供经验和帮助。