中国百年乡村社会的治理逻辑嬗变
——基于治理语境

羊中太，康开荣

(青海民族大学 政治与公共管理学院，西宁 810007)

在中国，乡村建设是国家现代化建设的短板之一，乡村社会治理任重而道远。回顾我国各个时期的乡村社会现代化建设，无论选择自治、德治、法治等模式，还是选择乡绅治理、人民公社、乡政民治、柔性治理等模式，国家与市场、效率与民主等维度的平衡协调发展始终是改革的主轴。系统梳理中国百年乡村治理逻辑，对提升我国乡村治理水平与推进乡村治理能力现代化具有重要的现实意义和指导意义。

一、单位制：乡村社会现代化的序幕

中国传统乡村社会经历了千年“自治”“官治”“官绅共治”的官督绅办制度。在近现代进程中，所有的中央和地区政权都试图将国家权力介入到社会基层组织[1]，围绕行政类或社会类供给和公共服务的抉择，单位制逐渐从城市社会的基本组织形式变成农村建设的基本特征[2]。自1917年始,山西省倡导“村本政治”，实行编村，开启了“民治”的行政村制度[3]。

1949年后，基于中国有80%农业人口的社会事实，除了设置政府单位和国企单位外，还在广大农村开展了人民公社运动，推行高度集中的政治经济体制，以满足工业国家的基础要求。乡村社会在“政社合一、政经不分”初期，“工、农、商、学、兵”整齐划一的行动在水利工程、交通桥梁、造田产粮等方面效果突出，并在统一思想、集中资源、集体行动中表现出极强的工作效率。单位制是以特殊的科层制结构和政治控制机制的形式在垂直性庇护关系、人与人之间的横向工具性关系的基础上形成的一种社会基本单元[4]。单位作为一种集自上而下的科层制权力和资源交换权为一体的“中介”，拥有对组织内部各成员以及利益相关者的一种特殊支配责任，而国家则借此实现了对社会及个人的组织及管理[5]。1970年代后期，由于城市及工业区域劳动力市场的需求，以及农民自我激励机制的匮乏，农村基层社会组织管理体制取代了人民公社[6]，从此单位制被“乡政民治”所取代。

二、乡政民治：开辟了一个宏大的乡村自治空间

十一届三中全会开启了农村改革新进程，改变了农村的经济与生活方式。乡镇作为国家政权在基层的末梢，成为村一级成立自治组织的重要场所。村一级自治组织由村党委和村民自治委员会构成，履行村民的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等责任。乡镇制初期，在高度集中、行动集权和单位制的影响下，农民自治体制与市场竞争、城乡二元结构不相协调。

家庭联产承包责任制的推行，让农民得到了土地使用权和生产经营自主权，亿万农民经历了从“包产到户”到“个体户”的转变。乡村社会对物质生活的需求量不断增长，农民开始由农村奔向陌生的城市以谋求进一步发展。尤其是市场经济的开放，驱动着大量农村背景的知识分子和劳动力甚至民间资本涌入城市。1980年代末，随着国家工业化程度的进一步提升，社会流动人口越来越多。大量农村人口流入城镇以获取更好的生活质量与城镇资源，乡村社会一度出现了人口素质偏低、人口结构失衡等窘境。

经过40多年的发展，中国沿海地区与内陆地区的发展出现差距，城乡二元结构的矛盾导致了城乡发展不平衡，资源分配不公平、政策执行不到位、农村发展不充分等问题突出。传统“行政命令”手段的乡村管理模式逐渐出现了乡村基层政权“悬浮化”、村治组织“行政单一化”、村两委“不在场”等现象，催生出工业强国与农业现代化之间的不平衡问题，以及乡村社会自身经济文化发展不充分不平衡等问题。

三、乡村治理：乡村自治空间的发展模式探索

我国从“建起来”到“富起来”的发展过程中，农村的发展滞后于城市的发展。我国持续多年的二元管理体制造成了城乡收入、教育、医疗卫生、社会保障、人居环境等方面的较大失衡，农业、农村、农民发展不同程度地被轻视，从而积累出了城乡矛盾与“三农问题”。解决“三农问题”的根本是重新理解国家与农民的关系问题[7]，揭示中国乡村社会的结构与治理体制的生成逻辑，从而探索出提升乡村社会内生动力的机制，扩大乡村社会的自治空间。

(一)通过农村社区培育乡村治理组织

自中国加入世贸组织后，改革开放进入深水区。国家再一次推进新农村建设[8]。新农村建设的根本要务是着力提升农村生产力发展水平，改善乡村社会中农民的生活条件，推进农村社会物质文明和精神文明建设，健全农村社会基层民主制度，进而缩小农村与城市之间的差距，构建和谐社会。而其中最重要的问题是如何贯彻落实提升农民主体地位的组织与制度创新。围绕社会主义物质文明、精神文明和制度文明等多元价值体系实现多元目标，既要发展农村经济，也要对农村政治、经济、社会、文化等领域进行全面建设。为了找到行之有效的治理方法和治理着力点，有必要在推进农村社区建设中重构基层社会组织和管理体系[9]。

2001年，江西省借鉴城市社区管理模式，率先推行了全国农村社区建设的“试验田”，探索以自然村为重点的试验效果。2003年，江西省通过开展村落社区建设试点，形成了以“党委政府领导、民政部门指导、村级组织牵头、志愿者协会主办、社会力量支持、群众广泛参与”为主导的工作格局。2005年，十六届五中全会提出了“城乡一体化建设”，强调实现社会主义市场经济体制下的平等、和谐、协调发展。2006年，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》以“五个统筹”深化工农关系与城乡关系，推进城乡经济社会一体化发展，并彻底废除了延续千年的农业税。“庭院美化”、新型农村合作医疗及“村村通”等方面的多项改革措施，极大地改善了农村居民的生产生活条件。2007年，全国实施农村免费义务教育，全面推动廉租房、新型农村合作医疗、农村低保的落实。2008年10月，党的十七届三中全会提出了“建立促进城乡经济社会发展一体化的制度”，但大部分乡村区域由于受条块制度的影响而长期处于被改造状态，基础设施、公共服务仍然需要完善，产业发展仍然滞后[10]。

(二)以项目制疏通中央到基层社会的资本转移

2006年，分税制改革完成后，国家为了促进政府行为由单一经营性行为向以公共服务为目的的行为转化，推出“项目—发展”治理逻辑，包括项目的制定、申请、审核、分配、变通、执行、转化、检查等一系列环节。项目制在公共服务供给中强调目标明确、配置均衡、程序合理、管理严格、监督规范，并将法治化、规范化、标准化、专业化作为基本要求，利用特定组织完成某种项目，达到以“项目为载体”进行资金的转移支付，合理利用政府资源配置并提供公共服务。项目制的初衷是为了弥补单位制的治理缺陷，强化中央的宏观调控能力，削弱因财政分权造成的“块块主义”，搞活微观主体(尤其指农村经济)。但项目制过分强调标准化、技术化的技术理性，造成了有些区域过于追求行政绩效而忽视了民众最真实的需要。分税制与农业税改革完成后，新农村建设需要大力推进，可地方供给能力下降，特别是支农惠农的资金只有通过转移支付才能输入到农村。农村缺乏自给自足的能力，没有支农惠农的项目资金注入，村庄发展寸步难行。

项目制自上而下分配资源的原则，对各级参与主体产生不同的影响。在互动过程中逐渐形成一种分级运作机制，即国家部门“发包”、地方政府“打包”、村庄“抓包”[11]，各个层级依循不同的制度逻辑而采取不同的行动。项目制在有效提升农村社会基础设施建设的同时，也在一些地区出现了“跑项目、拉关系”的现象，产生了“大项目套小项目”、“一项目生多项目”、“圈内化”及腐败等问题[12]。

(三)推进网格化管理改进公共事务的服务机制

2004年，北京东城区将工商管理中的网格化管理运用于社会治理领域，城市的网格化管理以创新的视角对各个管理区域进行细致、精确的网格化划分处理，依托于先进的信息技术和网络系统将各个区域内的城市管理人员、巡逻警察以及环卫工人等之间的沟通、合作等具体内容通过设定制度的方式进行固定，从而形成一种划分清晰、责任明确的新型城市管理体系。网格化的城市管理办法极大地优化了城市内各个部门之间的权责关系，推动了以往“粗放式”管理朝着“精细化”管理方向的转化，有利于建构城市各区域系统管理、精准管理、清晰管理的长效机制[13]。网格化管理在消防、食品、执法、卫生监管等领域的治理效果尤为明显，适合对指标性可检测的社会问题或社会形象进行不间断的控制与监督。

将网格化管理运用到社会稳定管控中，其信息化、数字化技术特点可以为基层社会维稳提供一个很好的信息平台。但在基层社会治理过程中，网格化在自上而下推动信息技术建设的同时，也带来了不可预期的强化社会管控问题，降低了社会活力。网格化管理的“变相化”，虽然更加符合科层制体制的理想意愿，却会造成纵向流程滞胀、横向部门之间缺乏大局意识以及忽视条块关系之间的耦合等后果。在泛化网格化的治理过程中，行政管理部门容易忽视社会治理“多元”与“民生”之间的内在管理逻辑。在有些区域，网格点上配置的人员素质不一，导致服务不一；区域财政不齐，导致技术设备与员工收入不齐；基层制度设计不同，导致网格各主体权责不清。

四、社会治理：乡村社会内生动力提升的实践途径

项目制、农村社区治理、网格化治理等基本都带有改造乡村的思维惯性，均未能真正将城乡一体化建设纳入多元价值与多元目标相互统一的战略体系中。农村现代化始终是从外部入手改造乡村环境和精神风貌，从而需要提升国家综合实力，提高国家现代化水平。乡村建设抑或城乡一体化建设，其根本的问题是三农问题，而三农问题的核心问题是农民。改革开放40多年来，乡村社会发展不断完善，乡村经济的市场力量渐渐凸显，农民主体意识开始增强，乡村建设在国家制度的优势下与共和国一道开启了“同框同梦”之旅。

(一)美丽乡村建设奠定了中国未来乡村社会治理模式的基调

党的十八大提出了美丽乡村建设的目标以及乡村发展的模式。2013年，中央一号文件中首次提出“建设‘美丽乡村’的时代发展目标”，着力在农村社会中的环境保护、生态建设以及综合整治三个方面下功夫。中国的特殊国情要求，实现美丽中国，就必须加强美丽乡村建设。2013年提出的国家治理体系现代化与治理能力现代化目标，为中国未来发展绘制了路线图，把中国农村问题再次提上日程。十八大以来推进的“党委领导、政府负责、社会协同、个体参与”的社会治理模式，在一定程度上把权力下放给农民[14]，提升了农民的主动性。2015年，中央对美丽乡村建设目标作出指导，在村庄建设、生态环境、经济发展、公共服务等领域规定了21项量化指标并提出了具体要求[15]，同时提出了供给侧改革，在分配结构上强调相对公平的城乡差距、缩小贫富差距，提出多维度扶持三农问题的解决方案。

美丽乡村建设是新农村建设的升级版，其目的是解决村级公共产品供需矛盾以及农村日益增长的公共产品需求与村级公共产品发展相对落后之间的矛盾。但美丽乡村建设涉及众多部门的利益，部门之间与乡村之间的关系复杂，出现了诸多问题[16]。美丽乡村建设是生态文明建设中的一项内容，通过推进城乡一体化将亿万农民纳入城市范畴。城乡融合需要解决农村人口的就业问题，这就需要抓住企业这一投资主体，依靠市场机制激发民间企业的投资活力，为小康社会开辟制度文明与物质文明的道路，为美丽乡村营造生态文明。

(二)精准扶贫彰显了中国乡村社会治理体制的优越性

贫穷问题受制于文化习俗、心理观念、制度设计、资源分配等复杂性与动态性问题。在缺失内生动力机制的状况下，被动牵引扶贫对象会受到技术困境、思想观念、制度本身等因素的限制。“精准扶贫”的目的是提高扶贫工作质量，紧扣精准这条主线，实现从贫困地区县乡逐渐延伸到连片特困区的扶贫攻坚，将各方力量结合起来，并着力于理念层面的识别、帮扶、管理和考核等，实现全过程的精准治理。精准扶贫具体要做到从扶贫对象、项目安排、资金使用、措施到位、因村派人、脱贫成效等6个方面的精准治理。

精准扶贫是为了抵消经济减贫效应的不足而必须采取的措施[17]，符合中国当前的国情需要。专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”的格局，与区域性发展战略、产业布局、城乡一体化、公共服务均等化等密切相关。利用不同政策和制度之间的协同性和耦合性来强化制度与政策之间的协同性以获取扶贫开发工作资源的合力，对促进贫困人口减贫脱贫具有重要意义[18]。精准扶贫以“项目式”脱贫、“普惠式”脱贫、“运动型”脱贫为手段，开展扶贫脱贫机制建设；以宏观调控为指南，推出社会分配政策和产业政策等，开辟专项脱贫扶贫之道；以美丽乡村建设指标、小康社会指标为可量化的数据，进行监测评估。借助政府作用、依托党组织，通过自上而下全国一盘棋式的小康社会攻坚大战解决农村人口的脱贫问题。

(三)乡村振兴是激励乡村社会治理可持续发展的驱动力

20世纪，世界多个强国都在搞“归农运动”[19]。我国以“新农村建设”为主导的思想在各个时期的内涵各具特点。2017提出的“乡村振兴”战略，将“三农”问题定位于全党工作的重中之重。乡村振兴的总要求是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”，改变了以往农业现代化、城市“化”农村、城市“统”农村的思路，有助于充分挖掘乡村社会中“两山理论”的生态经济存量，有利于在国内大循环市场体系中发挥生态、技术、人力、物力等优势。2019年，“十三个坚持与完善”以及“两不愁三保障”等一系列制度的提出，彻底将深埋于中国农民心底的“生存危机感”消解，二元结构在国家现代化发展过程中开始趋向“橄榄型”社会阶层结构。这种普惠制政策的落实，能够真正扩大乡村社会的内需市场，进而不断拓展人类命运共同体的善治维度，全方位满足公民社会的系统性需求，为实现中华民族伟大复兴打下基础。乡村振兴战略为城市与乡村搭建了桥梁，乡村与城市的界限因此而逐渐模糊，中国乡村在新时代开始真正体验到了工业社会反哺的良性循环。

五、结语

国家治理现代化需要统筹普遍性发展和特殊性保护的问题，普遍的权利和自由的问题。在国家建设的各个阶段，党和政府在基层社会治理方面积累了许多宝贵经验。其中党的统一领导、人民民主专政、依法治国的民主经验，党和政府的效率、社会主义市场的多元多样性、民主生活的历史性与现代性相统一等，更加丰富了中国特色社会主义治国理政体系的真实性内容。乡村建设的经验在于乡村社会的发展离不开党的领导，离不开政府的优质服务，离不开“三农”工作队伍。美丽乡村建设提升到乡村振兴战略任务的高度，各项指标与质量进一步提升，城乡“二元一体化”交融开始从制度、理论层面逐渐成熟。要完成全面建成社会主义现代化强国的历史性任务，亟需中国特色的公共管理理论的解释力与实践力作指导。