国有企业混改背景下董事会合法性提升战略路径研究

石宗辉，石雅静

(安徽财经大学 会计学院，安徽 蚌埠 233030)

“合法性是一个实体的行为在某一社会结构的标准体系、价值体系和信仰体系及定义体系内是合意的、正当的、合适的”[1]574。企业通过权衡利益相关者的利益而获取合法性，合法性是企业生存和发展的战略资源[2]。公司治理是通过降低代理成本和决策科学化保护利益相关者利益的一种制度安排。公司治理的核心是董事会，董事会是利益相关者相互博弈、谈判以及寻求均衡的场所。政府主导董事和高管任命以及市场化经营的国有企业的双重治理，致使国有企业经济效益低下，股东及部分利益相关者的利益没有得到有效的保护，国有企业面临“合法性”危机，尤其是居于公司治理核心的董事会合法性备受质疑。董事会合法性危机有哪些表现形式？有哪些因素影响董事会合法性？如何通过战略路径提升董事会合法性？探究这些问题，有利于提高国有企业董事会的合法性，有利于提高国有企业资源的获取能力，有利于提高国有企业的经营活力、控制力、国际竞争力和抗风险能力，进而为国有企业的进一步改革提供有益借鉴。

一、国有企业董事会合法性危机

(一)董事会监督权的合法性危机

国有企业的董事长和总经理通常由党委组织部门提名、考察和任命，其他高管一般由国资委任命。高管选聘流程通常是先由组织部门或国资委商定，再由提名委员会提名，最终由董事会通过。董事会对高管任免没有决定权，只是“橡皮图章”。董事长可以兼任总经理，董事可以兼任其他高管，董事与高管交叉任职。如山东省管国有企业董事会，其中有62%的董事在股东单位任职，董事全部在股东单位任职的企业占56%[3]。董事与高管不分，董事如何行使监督权以维护股东的利益是一个值得研究的问题。

(二)董事会权力集中的合法性危机

公司法规定，依据公司章程，董事长、执行董事或者经理可以担任公司法定代表人。在实践中，国有企业法定代表人一般由董事长担任。政府为了加强对企业的引导和控制，减少董事长和总经理的摩擦与对抗，提高决策和执行效率，通常倾向于采用董事长与总经理“两职合一”的集权式治理结构[4]133。国有企业是党的执政基础，为了加强党对国有企业的领导，采用“双向进人，交叉任职”的方式，将党组织嵌入公司治理结构之中，党委书记一般由董事长兼任。

根据“党管干部、党管人才”的要求，党委书记决定组织人事权，董事会具有任免公司高管、确定薪酬分配和重大事项决策权和监督权，而董事长作为法人代表拥有最终决策权和监督权。总经理具有企业日常经营管理权。董事会中“三职合一”的“关键人物”，既可以行使“组织人事权、决策权、监督权、执行权”，又拥有“人权、财权、事权”。董事会高度统一的治理结构虽有利于提高效率，但也存在以下缺陷：(1)政企不分，所有权和经营权不分，权力缺乏约束和制衡，容易产生决策失误；(2)高度集权导致“关键人物一言堂”，产生“家长制”，促使内部人追求私利，具体表现为“利益集团化、掠夺公开化、分赃均等化”；(3)对“关键人物”监管无力，具体表现为“上级管得了却看不见、同级看得见却管不了，下级看不见也管不了”[5]。高度集权的董事会权力配置，促成“关键人物”的“位高权倾”，绝对权力产生绝对腐败，产生“决策失误、国有资产流失、贪污腐败”等不良经济后果，损害全体股东的利益。

(三)独立董事的关系合法性危机

独立董事一般具有管理、财务、技术和法律等方面的专业技能和实践经验，能够对公司战略规划、重大经营决策以及高管任免和激励等作出客观的判断，通过监督经营者制衡大股东以降低代理成本和增加决策科学性，从而证明董事会的合法性。独立董事的来源应“海纳百川，广纳贤才”，但依据试点和较为规范的中央企业董事会的数据可以发现：独立董事中，国有企业和央企监事会离退休高管、司局级以上的离退休政府官员、国有企业现任高管等占比高达78.5%；境外企业或外资企业高管占10%；学术研究机构的专家、院士占11.5%[6]。政府背景的独立董事占比较高，私营背景的独立董事占比较低。独立董事偏好于政府关系的构成，不利于有效制衡国有股大股东而保护利益相关者利益。

二、影响国有企业董事会合法性的因素

(一)董事会特征

董事会的权力结构影响董事会的合法性。大股东控制董事会，因控制权与现金流权分离和有限责任，大股东通过关联交易、大额资金占用等利益输送“掏空”公司，侵犯小股东利益。经营者控制董事会，经营者利用董事提名权干预董事以及独立董事的任免，削弱了董事会的监督功能，甚至通过经营者高薪增加代理成本。董事会独立于大股东和经营者，既可以监督经营者防止“内部人控制”问题，又可以制衡大股东防止“一股独大”问题。在实践中，董事长与总经理“二职分离”且总经理兼任董事，既可以解决因“合约不完全”产生的监督经营者问题，又可以解决因“信息不对称”产生的决策科学性问题。

董事会的来源结构影响董事会的合法性。董事依据来源可分为“经济型董事”和“行政型董事”。经济型董事经提名委员会推荐通过市场化机制选聘，其行为目标是使公司价值最大化，构成比例越高，越有利于公司的价值创造；行政型董事由政府提名或任命，承担政府的政策性负担，可能采用偏离股东价值的行为行事，其占比越高，越有可能产生抑制创新、过度投资和盈余管理等问题。

董事的非正式层级影响董事会的合法性。董事由于专业技能和实践经验等的差异产生非正式层级，层级较高的董事通常享有较高的专业声誉或社会声誉，声誉机制激励层级较高的董事协调董事冲突，提高决策效率和决策效果，以及监督经营者。董事会的非正式层级能够促进公司的战略变革，能够促进公司创新，能够促进公司多元化发展(如促进公司进入互联网金融行业)，能够提高公司绩效，能够及时发现和阻止公司违规操作行为。国有企业在董事会中引进战略投资者，可以有效利用董事非正式层级机制。

(二)利益相关者的合法性判断

合法性判断，即评价者围绕特定组织是否具有合法性所进行的自我判断，可分为被动判断和主动判断[7]。利益相关者对董事会的合法性判断，是指利益相关者围绕董事会及其行为是否具有合法性所进行的自我判断。利益相关者对董事会合法性被动判断的信息来源于以下几个方面：(1)第三方公司治理评级机构对公司董事会合法性的评判；(2)大众的公意；(3)媒体、司法机关和政府等判断验证机构的评判。利益相关者对董事会合法性主动判断的标准包括以下几个方面：(1)利益相关者的物质层面或精神层面的满意度；(2)董事会行为的经济效益；(3)董事会行为的社会效益。董事会及其行为合法性的判断标准问题，本质上是如何处理好利益相关者与董事会的关系问题，利益相关者认可可视为董事会合法性的终极判断标准。

(三)信息披露

董事会是否具有合法性取决于公司的利益相关者，而利益相关者判断的依据是信息。信息按照来源可分为公司财务报告披露的信息、公司治理评价机构披露的信息和媒体披露的信息等。公司财务报告的信息披露既是董事会履行职责的行为方式，也是董事会获取合法性的重要因素。公司披露的信息如果能得到利益相关者的接受或认可，表明董事会积极履行利益相关者的受托责任，从而增强董事会的合法性。公司披露社会责任信息，向社会传递勤勉、诚实、守信、合法、担责和共赢的良好“企业公民”形象，有利于公司与社会的沟通与交流，也有利于利益相关者的接受和认可。保护环境，避免“债留子孙”，是利益相关者共同关注的话题。披露环境信息，尤其是碳排放量和水资源的信息，有利于利益相关者对公司环境保护的认识、接受、认可和支持，环境信息披露质量越高，公司的价值越高[8]。公司治理的目标是获得满意的顾客。“顾客的口碑是公司的奖杯”，顾客对公司产品或服务的认可，代表董事会的决策有效，有利于增强董事会的合法性。在体验经济时代，信息披露能够提高公司的议价能力，能够增加顾客的需求，从而能够使公司获得更高的收益。公司利用社交媒体，通过发布“事实型自我披露文本+产品图片的图文型社交广告”，可以增加顾客对产品的好感度[9]。

三、提高董事会合法性的战略路径

战略路径是指国有企业董事会为了获取合法性对外界环境所作出的战略选择以及合法性扩散。合法性获取战略包括：适应环境战略、选择环境战略、操纵环境战略[1]587和创造环境战略。提高国有企业董事会合法性战略路径包括合法性获取和合法性扩散。

(一)合法性获取

传统国有企业“增量、扩能、提速”的粗放式发展，一方面导致产能过剩、库存增加和风险加剧，另一方面导致产品和服务不能满足人民日益增长的美好生活需求。解决国有企业经济增长悖论的对策，是董事会为了适应环境的变化而制定和实施“调整产品和服务结构，优化产业布局”的战略决策。结构调整，即从增量转向存量，从扩能转向创新，从提速转向提高质量，从粗放式发展转向集约式发展，最终达到提高国有企业核心竞争力的目的。国有企业产业布局适应环境的变化“有所为有所不为”，国有资本要向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域集中，向战略性新兴产业集中，向具有比较优势的产业集中，在一般性竞争行业中打造“行业标杆”。国有企业董事会采取适应环境战略，如“调结构，优布局”，不仅有利于董事会获取合法性，而且有利于国有企业获取资源。

国有企业所有者“虚位”。如果将控制权配置给政府，政府控制和干预企业日常经营管理，政府侵犯董事会利益；如果将控制权配置给经营者，经营者追求“内部人利益最大化”，产生代理成本，经营者侵犯董事会利益。国有企业董事会既不能有效监督经营者，又不能有效制衡大股东。董事会可以根据企业自身条件和外部环境，适时引进战略投资者、民营资本和外资等非国有资本，优化国有企业股权结构。国有企业优化股权结构改革有以下几方面优势：(1)扩大融资渠道，增加融资方式，降低财务杠杆，降低财务风险；(2)整合政府宏观调控“有形之手”和市场机制“无形之手”，有利于资源的有效配置；(3)在董事会中引进非国有股东，既有利于解决国有股“一股独大”的问题，又有利于解决“内部人控制”的问题。朱磊等通过实证检验证明，国有企业混合所有制改革可以降低经营者代理成本，促进企业创新，抑制股东资金侵占行为，从而有利于国有企业董事会获取合法性[10]。

国有企业混合所有制改革，不仅是为了引入非国有资本，更重要的是引进外资和民营资本以及先进技术和科学管理方式，即灵活高效的市场经营机制。政企分开，所有权与控制权分离，如果董事会作为国有股代理人既享有控制权又拥有经营权，则董事长拥有绝对权力，绝对权力产生绝对腐败，所以控制权与经营权应分离，即董事会享有控制权，经营者拥有经营权，董事会激励和监控经营者。董事会应按照市场化机制选聘和管理经营者，经营者应采用任期制和契约化管理[4]141，经营者的薪酬待遇应采用股票期权等市场化激励措施，同时建立经营者正常退出机制。董事会应适应外部经营环境进行市场化战略决策，具体内容包括以下几方面：(1)国有企业经营市场无限制，董事会判断是否进入该市场的标准有二，一是是否更有力地发展生产力，二是是否加强公有制经济；(2)从自由竞争到垄断竞争的新阶段，国有企业董事会应通过并购、重组等战略占据垄断竞争优势地位；(3)董事会应及时淘汰或转移不适合市场化经营的项目；(4)国有企业如果承担政府指派的社会责任，董事会应向政府索取适当的补偿。国有企业董事会适应外部环境采用市场化经营机制，有利于提高国有企业经营效率。

国有企业与民营企业不同，民营企业以股东财富最大化作为经营优劣的判断标准，而国有企业董事会应以社会财富最大化作为评价经营者经营优劣的判断标准。国有企业董事会通过改变对经营者的评价标准诱使国有经济管理部门及利益相关者改变对国有企业合法性的判断标准。提高国有企业经营效率有利于创造社会财富，经营效率包括经济效率、政治效率和社会效率。衡量经济效率的主要因素包括财务绩效、风险管控、创新能力、核心竞争力和发展能力等；衡量政治效率的主要因素包括稳定力、控制力、影响力和引领力等；衡量社会效率的主要因素包括财税贡献、社会保障、促进就业和保护环境等。国有企业董事会通过改变对经营者的评价体系而采用创造环境战略，以获取董事会合法性。

(二)合法性扩散

信息披露是企业为了保护投资者利益、接受社会公众的监督而依照法律规定或企业意愿将其自身的财务变化、经营状况和社会责任等信息和资料向政府和社会报告、公开或公告的行为，是董事会解脱受托责任、表明履职情况的重要方式，也是董事会传播合法性的重要途径。国有企业董事会为了扩散合法性应重点披露以下几方面信息：(1)董事会独立性。董事会及其专门委员会独立董事的提名、来源和构成等。(2)混合所有制改革。混改后的股权结构对董事会的影响。(3)市场化经营。董事会选聘职业经理人及对其约束和激励机制。(4)社会责任履行情况。(5)经营效率和社会财富创造情况。通过信息披露，企业可以向社会公众表明它们在社会规范和伦理准则的范围内开展经营，从而维持和捍卫公司的合法性。

企业与媒体披露董事会合法性信息，具有专业性但缺乏系统性，且可靠性难以验证，不利于利益相关者对董事会合法性的判断。第三方公司治理评级机构对公司董事会合法性的评判指标分层细化，具有明晰性和系统性，提高了信息的可靠性。标准普尔的公司治理评价体系[11]提供了所有权结构、董事会结构及程序和信息披露等董事会评价信息。南开大学公司治理研究中心构建了中国公司治理评价系统[12]，该系统从股东行为、董事会、监事会、经理层、信息披露和利益相关者等6个维度对样本公司进行系统评价。国有企业董事会利用第三方公司治理评级机构来扩散董事会合法性，重点做好以下几方面工作：(1)申请第三方公司治理评级机构对企业董事会进行合法性评级；(2)与第三方公司治理评级机构沟通并对国有企业政治效益和社会效益进行评价；(3)企业披露第三方公司治理评级机构对董事会合法性提供评级信息。

利益相关者关系管理，是指国有企业为了实现社会财富最大化目标而采用产品或服务营销、金融营销和声誉营销等方法管理企业与利益相关者之间的信息交流。企业通过选择与社会认知相同的价值观和信仰的董事会成员展示董事会良好的声誉，通过声誉营销吸引供应商提供“物美价廉”的资源，吸引劳动者提供优质人力资本，吸引经营者提供先进管理技术。企业通过传统媒介手段(如媒体见面会、投资者交流会、新产品发布会等)和新媒介手段(如微博、微信、APP应用程序等)向利益相关者传递企业的良好信誉、产品或服务质量、发展战略和未来前景等信息，以及向利益相关者展示董事会及其行为的合法性，从而获得利益相关者的认可。另外，董事会要对利益相关者进行分类研究，制定差异化的利益相关者关系活动策略，分别形成供应商网络、投资者网络和客户网络等关系资源，以获取利益相关者的进一步认同。