广州市白云区国土空间总体规划编制中的伦理审视

周翠娇，李昱畿

（1.湖南城市学院 马克思主义学院，湖南 益阳 413000；2.广州白云区大源街道办事处，广州 510000）

国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据，[1]能引导国土空间资源要素重新配置，构建稳定、协调的国土空间秩序。[2]国土空间规划体系下，各层级国土规划编制工作都要遵循一定的原则。本文将从伦理的视角审视《广州市白云区国土空间总体规划（2020—2035）》（以下简称《白云区总体规划》）的编制工作。

广州白云区的总体规划编制工作切实贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，秉承发展与保护并重原则，从规划设计理念到具体的规划编制都蕴含着伦理理性，彰显着“人本”“绿色”“创新”的伦理之维，展现了新时代鲜明的城市规划特质。

一、彰显“以人为本”的伦理精神

“以人为本”是马克思主义理论中的核心价值，是“以人民为中心”伦理思想的理论渊源，也是中国共产党一以贯之的理想追求，是国家治理体系的重要原则。习近平总书记指出：“城市是人民的城市，人民城市为人民”。[3]在城市建设管理过程中，同样要秉承“以人为本”的伦理原则。

白云区总体规划将“人本”思想理念贯穿于编制设计的始终，凸显了国家治理体系中以人民为中心的核心价值原则。

（一） 城市规划理念的人性化

所谓规划理念的人性化，是指在城市规划过程中，始终遵循人的基本需要，“以人为本”，把人的需求、人的自我实现作为首要考虑的因素，即以人为中心的城市规划理念。

在城市规划过程中，必然涉及人与物的关系。究竟是“人本主义”还是“物本主义”，是城市规划绕不开的选择。“以物为本”体现为在城市设计过程中，规划设计师面对城市设计诸要素，眼中只有“物”，所有的设计紧紧围绕“物”来展开，忽略人的存在，强调以“物”为轴心。而“以人为本”则是在城市规划的过程中，关注人的因素，认为城市的每一个细节都与人息息相关，城市的更新、向外扩容首先考虑人的因素，把人们满不满意、答应不答应作为城市规划的标准，把既能满足时代需要又能满足人民需要的优秀文化注入城市生长的过程中。

白云区的总体规划首先做到了编制理念人性化，注重城市更新中对历史文化的保护，把文化作为城市发展的内动力，深挖城市内在的文化因子并结合时代特点推陈出新，赋能城市更新，助推城市发展，建设智慧城市，塑造人文城市，提升城市品质，增强城市吸引力和人们的归属感。

（二）规划管理体系向日趋人性化的现代治理体系转化

“以人为本”是管理伦理化的核心理念。现代化的管理已经逐渐摆脱了粗放式管理，进入到以人为本的现代治理模式。为“加快构建国土空间保护利用新格局”，2018年3月，国家将原国土部门和规划部门整合为自然资源部门，从源头上理顺了管理机制体制。将土地利用规划、城乡规划和主体功能区规划整合为国土空间规划，破解各类规划标准不统一、条块分隔、互相“打架”的规划体系，实现“多规合一”；利用先进信息技术，建立数据库，建立图图叠合的“一张图”系统，方便管理和公众查询，实现规划公开透明，从而使一届政府一届规划的“长官规划”现象得到有效遏制，也使规划由贪大求全的增量规划转变为提质高效的存量规划；管理要素也由特定空间转变为全域全要素的管控；自此，各自为政的“九龙治水”格局被打破。在管理优化的机制体制下，白云区总体规划由原来的条块分隔、各自为政的管理模式向精细化、品质化、科技化、信息化、人性化且高效、便捷、统一的现代化治理体系转变。

（三）公众参与的广度和深度不断增强

规划最先是规划部门一家的规划，公众参与的广度和力度较小，规划的利益博弈不充分，倾听公众的意见、采纳公众的建议不够，导致规划不科学不合理。新蓝图的擘画离不开领导集体的正确决策和公众的广泛参与。随着国家治理体系的进步、民众规划意识的觉醒，开门编规划成为常态，规划由单一部门制定的封闭规划转变为政府职能部门深度合作参与、公众高度关注参与的民主规划，成为各个利益主体落实合理利益诉求的社会公共平台，逐步由技术文件转变成了公共政策文件。

马克思曾说：“人的本质并不是单个人所固有的抽象物。在其现实性上，它是一切社会关系的总和。”[4]公众参与不可避免具有人的社会特征，能自觉关心社会发展和社会利益。白云区总体规划编制既严格体现了广州发展规划的战略布局要求，也注重公众参与，充分利用公众参与的社会特征，通过报纸、网站、微信、微博等现代传媒手段充分征求公众意见，开门编规划，广听言路，群谋群策，改变以往“规划是规划局一家的规划”的被动局面，将规划变成大家都看得懂的规划、大家充分理解的规划、大家都愿意遵守的规划，并不断拓展公众参与途径与力度，从而将规划由单纯的技术文件上升到公共政策，使规划更科学、更合理、更权威，成为社会公共准则。

（四）落实均衡发展的规划伦理，让发展成果惠及公众

1.以人民对美好生活的向往为目标，编制有温度的规划

在国土空间规划中，要着力解决人民群众的痛点、难点问题，特别是买房难、上学难、看病难、养老难等人民群众的操心事烦心事揪心事，通过完善公共服务设施，解决社会民生设施服务规模小、历史欠账多等问题，满足人的物质文化需求，编制有温度的“城市规划”，提升居民的舒适度和便捷度。

白云区在编制总体规划时特别注重以下几个方面：一是构建宜居社区。倡导住房类型的多样性，满足各类人群差异化的合理住房需求。重点增加中小套型住房，形成合理的住房套型结构，引导各片区形成差异化的住房供给导向。完善南部和西部地区的居住配套，新增住宅主要服务重点产业就业人口的居住需求，重点满足“新市民”的住房需求，增加租赁性住房的规模。引导中部和北部地区住宅供应与就业增长匹配，依托组团公共中心和轨道交通站点适度保障住房供应，结合白云新城市中心等平台建设重点扩大租赁性住房的规模；二是合理设置各级公共服务设施，根据人口规模、服务半径、交通便利性、区位重要性，设置了城市主中心—城市次中心—单元中心等3个层级的公共服务中心体系。城市主中心和城市次中心分布在白云区的南部、北部、中部，是白云区主要的公共服务供应基地，同时在条件较好的镇、街设置10处单元中心，辐射周边社区和农村。三是依据15分钟生活圈和10分钟生活圈的公共服务配置要求，高标准、高品质地建设基础保障型、品质提升型社区公共服务设施，重点完善教育培训、医疗卫生、生活服务、便民商业等日常生活设施，加大设施布局密度，提高居民使用公共服务设施的便捷度，以打造高水平的“15分钟生活圈”“10分钟生活圈”为目标开展居住组团、社区建设。

2.体现公平理念，让发展成果惠及全体民众

白云区的总体规划着力解决发展不充分、不平衡的问题，统筹全域全要素各类自然资源，实施乡村振兴战略，补齐城乡二元差距短板，为人民群众“幸福感、安全感、获得感”普遍增强，社会公平与可持续发展不断深入添砖加瓦。首先，振兴乡村产业，完善乡村基础设施，落实村留用地，保障村民利益，加快旧村改造步伐。白云区发展不协调、不平衡、不充分的现象突出，城乡二元结构明显，北二环以南为城市，以北则为乡镇。一是人口分布、公共服务设施布局不均衡，南多北少，二是市政道路系统布局不合理，受流溪河、帽峰山、白云山等地形地势的影响，道路不成系统，路网密度低。东西向道路缺失，南北向道路交通压力大。

根据上述情况，白云区的总体规划编制分类别将农业农村发展区的村庄进行分类管控，差异化发展。一是按照建设国家中心城市的现代化中心城区的要求，结合五大功能片区布局，按照“南疏，北引，中部集聚”的调控思路，优化全区人口布局。二是实施乡村振兴战略，推动各种要素往乡村倾斜，加大对乡村基础设施的投入，按照一村一品、一镇一业的要求，促进城乡融合，分类分片分步推进城中村的更新改造，按城市标准完善城中村的市政基础设施和公共服务配套设施，建设新社区，培育新市民；按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，推进外围村庄的振兴发展，建设美丽乡村，统筹留用地发展培育新农民。三是加快推进城市更新九项重点工作，助推老城区焕发新活力。广州市人民政府于 2019年提出的统筹推进城市更新九项重点工作是指治理“三旧”（旧村庄、旧厂房、旧城镇）、“三园”（村级工业园、物流园转型、专业批发市场）、“三乱”（违法建设、黑臭水体、散乱污场所）等9项工作，随着这9项工作的推进，白云区老城区更新的成效显著，焕发了新的活力。

二、凸显“和谐共生”的生态伦理

在特定时代背景下，我国规划工作曾一度秉持“发展为主”的原则，在促进经济社会高速发展的同时，也带来了一定的负面影响。十八大以来，生态文明成为人与人、人与自然、人与社会永续发展的国家战略，生态文明建设理念、绿水青山就是金山银山的“两山”理念、“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念等深入人心，摈弃了以往“先污染后治理”“边污染边治理”的老路，逐渐走出了一条人与自然、人与人、人与社会和谐共生、良性循环、全面发展的新型道路。

（一）“生态保护红线”彰显的生态伦理

生态环境是民生福祉，“人民对优美生态环境的需要，是我们党的奋斗目标和执政使命所在，也是党的十八大以来的生动实践。”[5]白云区将生态文明建设思想贯穿规划编制的全过程。遵循“生态理论觉醒与可持续发展的生态伦理深化”的原则，加强底线思维，守住“生态保护”底线，彰显了规划编制中的生态伦理。

白云区总体规划编制以国土空间开发适宜性评价和资源环境承载力评价的“双评价”为基础，以“一美三高”（美丽国土空间格局、高质量发展、高品质生活、高水平治理）为发展目标，坚守底线，统筹“山水林田湖草”生命共同体，落实最严格的自然资源保护利用制度，编制《广州白云区国土空间底线管控规划图》，制定《广州白云区国土空间底线管控准入清单表》，出台以水定城、建设“山水林田湖草”生态共同体、严格保护生态空间和耕地等措施，明确刚性管控底线，科学布局，划定生态保护红线、城镇开发边界和永久基本农田，明确各类空间的管控要求和正、负面清单。

此外，还按照全域全要素的管控要求，将全区国土空间划分为生态空间、农业空间和城镇空间。生态空间是指具有自然属性，以提供生态产品或生态服务为主导功能的国土空间；城镇空间指以城镇居民生产生活为主体功能的国土空间；农业空间为生态空间、城镇空间以外的空间，主要包括农村生活及农业生产空间。生态空间落实“分区准入”管理制度，并建立生态负面清单；城镇空间以“用途管制+详细规划”的方式编制控制性详细规划进行管控；农业空间以“用途管制+详细规划”和“分区准入+详细规划”的方式编制村庄规划进行管控，从而落实最严格的自然资源保护利用制度。

（二）尊重历史文脉，注重人文关怀

尊重历史文脉是我国各类规划伦理生成与发展的基本经验，也是新时代强调的规划伦理。恩格斯指出：“一切以往的道德论归根到底都是当时的社会经济状况的产物。”[6]我国国土空间规划伦理是应时代发展的需要而产生发展的，是与时俱进的产物。在快速城镇化的过程中，“拿来主义”盛行，或过于崇洋媚外或对中华文化不够自信，对本土历史文化、山水格局等研究不够，使城市面貌逐渐失去特色，“千城一面”现象突出。党的十八大后，习近平总书记对城市建设中贪怪求洋、千城一面现象做出深刻批评，要求城市建设要望得见山、看得见水、记得住乡愁。规划理念也随之发生改变，在规划编制中深入挖掘城市特色，保护历史文化古迹，延续历史文脉，讲好中国故事、打造“最中国”的城市特色，“望山、见水、记乡愁”在规划中得到深入贯彻落实。

白云区总体规划注重人文关怀，彰显了白云区山、水、林、田、湖、城的大山大水生态景观格局。保护依山抱水的自然基底，保护白云区东侧自北而南的脊梁架构、东幽西阔山体之势。严控白云山、帽峰山、凤凰山周边的城市开发强度和建筑高度，将其纳入城市设计重点管控地区。打造树形水网，串湖成链，重点落实巴江河、流溪河、珠江西航道、中央湿地、白云湖和主要水库的蓝线控制要求，控制滨水岸线，在满足防洪、生态保护要求的基础上适当植入公共空间与城市休闲功能，提升滨水空间活力。结合白云区生态景观格局，塑造“看得见山、望得见水”的景观视廊。

擦亮“国保一号”——三元里平英团遗址名片，依托祠堂文化、华侨文化、广府文化和客家文化等一批白云特有的传统文化资源，利用白云区山、水、城、田、园相互交融、“平湖环古祠、青山入半城”的优良生态格局，以白云山、帽峰山、南湖、白云湖、中央湿地公园和流溪河为重点，打造具有岭南水陆风貌、优美水乡田园生态的“两山两湖一带”风景文化名胜集聚区，构建有白云特色的优秀传统文化传承体系。

三、昭示了“开放创新”的规划伦理

我国“十四五”规划纲要明确指出要“实施城市更新行动”。城市更新不仅仅是“更新”更是创新，实现城市可持续发展。

国土空间规划有别于以往的城乡规划、土地利用规划和主体功能区规划，它是将规划编制系统和具体实际结合在一起并不断创新的“多规合一”的规划体系。白云区在编制总体规划时严格遵照中华人民共和国自然资源部的相关法律法规，认真调研广州白云区的实际情况，不断探索总结，力求创新。在守正中生发出独特的超越性，昭示了“开放创新”的伦理价值和理念。

（一）规划编制中的守正

白云区在编制总体时规划以法律为准绳，严守规划规则，展开前期的研究工作和后期的编制工作。

第一，摸清底数，按照区内部门职能分工，划分各类专题，开展对口的专项研究。在第三次国土资源调查数据的基础上，全面掌握了全区土地资源和土地利用的真实情况，为规划编制做好了扎实的准备工作。之后，展开对口的研究工作和后期的编制工作。区规划和自然资源分局负责城市战略定位研究、综合交通研究、存量土地整备与土地供应研究，区生态环境分局负责生态环境专题研究，区农业农村局负责乡村振兴专题研究，区民政局负责民生设施布局研究。各个职能部门各司其职、密切配合，使规划编制的深度、广度和科学性达到一个新高度。第二，切实贯彻落实“一级政府，一级规划、一级事权”原则。深入落实广州市国土空间总体规划确定的刚性管控内容，将城镇开发边界、生态保护、永久基本农田、蓝线、紫线等刚性内容进一步细化，形成规划本底。在规划本底上编制区级国土空间总体规划，指导专项规划、控制性详细规划和村庄规划的编制。

（二）规划编制中的创新

第一，优化存量、控制增量，做“减量”规划。改变以往以增量为主粗放式的发展老路，走一条盘活存量的新路子，通过“三旧”改造、产业转型升级、“退二进三”等手段，为全区释放约100平方公里的存量建设用地，为城乡建设指明方向。第二，全面贯彻创新驱动发展战略。落实广州建设国际科技产业创新中心的目标，实施创新驱动战略，承接广深港澳科技创新走廊辐射带动，聚焦“IAB”（新一代信息技术、人工智能、生物医药）、“NEM”（新能源、新材料）等重点产业和现代服务业，提升白云区在全市建设科技创新中心中的地位，支撑广州发展新动能。全面贯彻创新驱动发展战略，以科技创新为引领，重点把握产业链中的研发、销售两端，强化研发、中试、定制、核心技术转让交易等功能，重点培育发展IAB、NEM等重点产业。格局上，打造东西两翼的科技创新走廊，融入广深科技创新走廊和珠江创新带。平台上，按创新价值园区标准打造高端产业平台，明确园区主导产业，重点引入世界级创新型企业，培育特色产业集群。

综上所述，白云区总体规划编制以美丽国土空间格局、高质量发展、高品质生活、高水平治理的“一美三高”为发展目标，有效落实自然资源保护和利用规划制度，执行总体规划编制目标任务，将生态文明建设思想贯穿规划编制的全过程，强调刚性管控、底线约束、理念先进、事权清晰、切实可行和开发保护并重的要求，落实公平正义、底线明确、特色明显、生态环保、管理高效、以人为本、公众参与的规划原则，彰显了“以人为本”“和谐共生”“开放创新”的伦理价值和伦理原则。