城市重大突发事件舆情演化机理及引导策略

刘 刚

（湖南城市学院 管理学院，湖南 益阳 413000）

随着新型城镇化的纵深发展，城市治理面临着风险社会与信息社会的双重叠加，重大突发事件舆情俨然成为城市次生灾害的“风险建构场”。城市社会生活中存在的不确定性因素导致了各类重大突发事件的发生，从 1998年的特大洪水到2002年的SARS疫情，从2008年的汶川地震到2019年的新型冠状病毒肺炎疫情（以下简称新冠肺炎疫情），严重影响着城市公众的财产与生命安全。我们通常把死亡人数在10人以上，或重伤人数在50人以上，或经济损失在5 000万以上的突发事件视为重大突发事件。这些重大事件的爆发通常会伴随着舆情风险，并且其发生地愈来愈集中在城市区域。重大突发事件的舆情如果不加控制地生成与蔓延，将会严重危害城市社会的和谐与稳定。研究城市重大突发事件舆情演化机理，可以为科学引导城市社会舆情提出优化策略。

一、城市重大突发事件的舆情演化特点

城市社会是舆情爆发的时代土壤，城市重大突发事件的社会舆情频发有其必然性，同时也是一个动态演化的过程。2020年，我国的城镇化率高达63.89%，处于高速发展期，我国大部分地区已然迈入城市社会。但由于城市社会文化发展的滞后，治理模式仍然存在惯性思维，生产力与生产关系产生“位差”成为一种客观事实。具体而言，新形势下城市重大突发事件的舆情演化趋势体现为以下三个方面：

一是城市重大突发事件舆情传播的“自组织”性。城市社会舆情系统显然是一个“自组织”系统，呈现“耗散结构”的特性。舆情在传播过程中自然会有信息交流、情感沟通，这使得城市社会舆情系统必然是开放的、非平衡态的。开放性保证了社会多元利益方能够在第一时间在开放平台进行利益表达，城市市民、新媒体、社会网络、电视等信息源进行信息的持续更新与交流。与此同时，公众在舆情传递过程中更多的是信息的接受者，处于“舆情信息不对称”状态，其情绪、意见的表达容易在“意见人士”引导下形成“倾向性”意见。这些差异性意见使得舆情系统充满竞争与对峙，呈现一种非平衡态。舆情系统若不能即时予以开放，就会导致舆情传播的无序化，呈现“自组织”性。“自组织”性通过“协同效应”与“蝴蝶效应”等以“集群行为”形式对舆情传播产生巨大影响。非线性化传播往往成为城市重大突发事件舆情演化常见聚合方式。

二是城市重大突发事件舆情演进的多样化。城市重大突发事件舆情一旦失去控制，其演进方式可能以单峰型、双峰型以及多峰型呈现。单峰型演进方式主要经历舆情生成—发展—高峰—消散的生命周期，舆情演进只经历一次高峰，其后得以有效控制。双峰型演进方式主要经历生成—发展—高峰—衰弱—高峰—消散的生命周期。城市社会舆情在经历第一次高峰后逐渐衰退，但由于可能性的责任缺位、媒体夸大、公众关注等综合作用，掀起第二次舆情高峰。多峰型舆情演进方式主要经历生成—发展—高峰—循环往复—消散的生命周期。城市社会舆情可解读性强，所以信息不对称现象明显，也可能因为舆情热点的共性而存在舆情传播的跨区域、跨时间性。

三是城市重大突发事件舆情议题的流变性。议题的流变性是舆情演化的核心。随着舆情的发展，议题由早期的突发事件原因、过程等微观议题向深层次的社会性、政策性宏观议题演化，公众舆论从求证性议题向建议性议题转变，人们对重大突发事件的关注由开始的极端情绪化向“回归理性”过渡。在议程设置理论看来，大众传播媒介通过对“议事日程”的设置来影响公众对焦点事件的判断。城市重大突发事件所引发的后果往往是波及范围广、牵涉民众多、利益伤害大，在媒体、公众、意见领袖各方推动下赋予各种“议题”不同程度的显著性。同时，议题的建构主体呈多元化倾向，报刊、电视等传统媒体为传播基础，微博、贴吧等网络社交媒体多向互动，共同衍生了一个全民构建城市舆情议题的时代。

二、城市重大突发事件舆情的演化阶段

城市重大突发事件舆情像任何事物一样都有其自身发展的内在逻辑与生命周期。在危机传播管理中的生命周期理论看来，城市重大突发事件舆情风险是一个逐步演化的过程。根据美国学者斯蒂芬·芬克（Stephen.Fink）提出的危机传播“四阶段”模型，“突发公共事件危机分为潜伏期、突发期、蔓延期和解决期四个阶段”。[1]针对城市重大突发事件所处的不同发展阶段，其治理的重点也随之转移。

一是城市重大突发事件舆情的潜伏期。城市重大突发事件的发生、发展对城市公众的生活产生不可避免的影响。他们会通过微信、QQ、网络论坛、直播平台等现代信息工具释放自己的情绪与看法。此时，处于萌芽期的舆情在复杂环境下处于一种随机演化趋势。这种无序化往往是由于突发事件舆情的模糊性与片面性所导致，可能是重大突发事件发生的浅层描述抑或是事发现场当事人的初步判断。2002年11月16日在广东省佛山市爆发了SARS疫情，刚开始人们对SARS的致病原是细菌还是病毒还模糊不清，这是突发事件潜伏期的重要特征。通常，潜伏期的舆情风险往往是可控的，没有引发社会公众的关注，在各种流媒体的传播中也只是零星扩散，对于事态的交流与关注往往局限在较小范围。有些舆论话题可能由于争议性小、情绪感染性弱，很难激发社会的共鸣与共情，随着时间的推移，事件的敏感度与冲击性急剧下降。舆论话题可能具有导向性，并由于人们的关注成为一时热点。整体而言，舆情的潜伏期呈现一种波浪式的演化样态，舆情随着演化潮涨潮落，波峰、波谷交替出现，在某种意义上打破了人们现实生活与虚拟空间（网络）的平衡与稳定。

二是城市重大突发事件舆情的突发期。城市重大突发事件的突发给城市公众的心理承受能力带来巨大的考验，在危机传播“四阶段”模型中持续时间最短，而心理感受时间最长。此时城市舆情的扩散进入裂变期，在风险强度上迅速升级，公众的传播度由局部小范围迅速延伸至广为人知的大扩散，舆情事件已经引起了传统媒体与新媒介的关注，雪崩式的信息传播速度已经无法让人们置身事外，这也直接考验着相关政府、企业组织的应急管理能力。例如在上海胶州路特大火灾事故发生后，从网民的第一条微博发布到视频新闻直播，不到3个小时，网络点击量超过6 000次，微博参与人数超过4 000人次，舆情迅速爆发。由于各类媒体的密集性报道与裂变式传递，城市重大突发事件的主要责任人和涉事主体开始进入公众的眼帘，人们可能由于个性化偏好、利益受损程度而各有微辞。作为城市治理的主体，政府部门需要迅速介入以避免舆情传播的信息不对称。通过官方平台、权威途径引导主流媒介作出公开、公正的报道，与此同时，意见领袖也开始在社交网络中发挥舆论引流作用。

三是城市重大突发事件舆情的蔓延期。城市舆情的蔓延将持续较长的时间，同时也是城市重大突发事件的恢复阶段。随着舆情主体多元化发展，议题数量呈指数上升，很多议题由隐性到显性化发展。突发事件引发的经济效应逐渐像涟漪般导致舆情传播的社会化、政治化。新冠肺炎疫情防控期间所出现的“澳籍跑步女事件”“不喝白开水、拒绝隔离的留学生事件”无疑是突发事件由疫情防控的医学领域向社会学、伦理学领域蔓延的标志。此时，突发事件的细节在公众不断深挖下逐渐明晰，舆情扩散得以适度控制。针对官方发布的最新调查情况，意见领袖、社会公众可能会在舆情的某些细节上纠缠，但舆情的演进情况与社会力量的意见仍会及时反馈给政府相关应急管理部门。而由舆情衍生出的新的社会流行语开始在网络蔓延或在人们日常生活中口口相传。显而易见，一个系统、完善的应急预案将对舆情的蔓延起着至关重要的防控作用。

四是城市重大突发事件舆情的解决期。舆情进入解决期意味着城市重大突发事件的责任主体受到相应处理，事件源得以妥善控制，事件舆情逐渐消退。虽然从表象上看责任主体已从舆情影响中解脱出来，但就风险管理常态化而言，组织管理者要持续保持警惕，因为对于危机的理论化研讨我们不能停留于过于直线型的决定论，而应该考察到危机的潜在性与周期性。比利时物理学家伊利亚·普利高津认为，“一个远离平衡的开放系统与外界物质进行能量交换，达到一定阈值时，物质由原有混沌无序状态向某个有序方向发展仍会去而复来”。[2]由于城市重大突发事件舆情信息的输入与输出，社会公众与舆情应对主体在信息交流中不断输出耗散能量，并呈现碎片化趋势，原有的舆情在这一过程中逐渐沉寂、消失。

三、城市重大突发事件舆情的引导策略

城市重大突发公共事件因舆情影响而产生“次生灾害”，给城市治理带来了新的困难和挑战。城市重大突发事件舆情演化尽管呈现一定的复杂性、流变性与不确定性，但也可以从以下四个方面介入以进行舆情的引导与干预。

（一）推动政府对城市重大突发事件舆情的韧性治理

城市韧性不仅是一个规划过程中的技术性议题，更是一个着重关注组织韧性与治理能力的公共行政议题。公共行政视野中的城市韧性，应当遵循“评估—治理”的统合思路，揭示科层组织在灾害情境中的适应规律。[3]政府作为城市重大突发事件舆情防控的主导者，在面对现代城市复杂环境时，需要进行城市社会脆弱性分析，重塑重构城市韧性与治理能力。

一要优化多元协同的治理韧性。城市重大突发事件舆情治理是一个需要多方关注、多元参与、多元利益协调的过程。要切实保障政府与企业组织、公众的有效沟通、参与渠道是畅通的，要通过“阳光平台”“智慧政务”等官方信息发布途径规避舆情治理中的信息不对称。要建构重大舆情回应常态化机制。政府部门在海量的民间舆论中要第一时间回应公众所关心的问题，也要以平和的心态和缜密的思维去回复公众的质疑与批评。譬如，针对公众对新冠肺炎疫情的关切，2020年2月26日，由司法部牵头，会同中央政法委、最高人民检察院、公安部组成联合调查组，赴湖北就武汉女子监狱一名刑满释放人员感染新冠肺炎到京事件进行调查。通过及时跟踪疫情现状，第一时间公布疫情调查结果，加强了网络舆论的正确引导。

二要建构跨边界的制度韧性。城市重大突发事件舆情治理是多元主体在特定时间和空间领域内的集体行动，这些行为是在刚性制度框架内进行的。针对跨行政边界、跨地域边界的舆情风险图景，政府要加强舆情应急管理协同联动的制度建设，并不断地进行系统的学习改进。在城市重大突发事件舆情治理的现实情境中，由于宣传发声部门与主管业务部门存在信息衔接不畅与人员互动不足，从而导致在舆情回应中的被动，影响政府公信力。由于缺乏跨边界的部门联动，有些宣传发声部门负责人在舆情回应中只能以“此事进展暂时不清楚，需要等待进一步调查结果”“此事不在本部门职责范围内，需要向相关同事核实”“相关部门及人员没有参加本次新闻发布会”搪塞，这很可能导致次生舆情的连锁反应。基于此，2016年7月30日，国务院办公厅印发《关于在政务公开工作中进一步做好政务舆情回应的通知》，对各地区各部门政务舆情回应工作作出部署。为此，在面临涉及跨边界的重大突发事件舆情时，相关部门要在24小时内召开新闻发布会。同时跨边界的部门应该加强沟通联动，以保证信息回应的一致性。因为对于舆情的有效管控牵一发而动全身，舆情的回应不仅仅是宣传发声部门的职责，还需要其他职能部门的协同配合。需要强调的是，这种常态化的联动与合作，需要做好日常评价考核。宣传发声部门通过收集舆情—传送至相关职能部门—职能部门反馈—宣传发声部门回应的信息沟通循环切实保证信息回应的真实性与全面性。

（二）强化媒体对城市重大突发事件舆情的正确导向

媒体作为公共治理中的“第四种力量”，对于城市重大突发事件舆情走向起着至关重要的作用。媒介或许不能决定人们怎么想，或许不能决定人们想什么，但在很大程度上可以影响人们以怎样的情绪去想。[4]为此，《国家突发公共事件总体应急预案》《中华人民共和国国家突发事件应对法》等对媒体的作用与角色进行了相应规范与解释。媒体的影响渗透在舆情治理的全过程，是新闻发布、舆情引导的关键一环。具体来说，媒体对城市重大突发事件舆情的引导主要表现在积极、准确发布政府出具的权威信息、坚定不移地维护捍卫社会主义核心价值观与社会主流意识、充分体现伦理道德与人文关怀。

在舆情引导过程中，一要化“我识”为“共识”。权威媒体的发声与个体“声音”的表达形成了城市重大突发事件的舆论场域。舆情的治理既要体现公众自我实现的价值，也要形成“官民共谋的共识”。随着公民社会的兴起，城市公众参与意识、表达意愿不断增强，政府在舆情引导进程中需要为公民提供有效的发声渠道，并尝试由传统的社会管理者向新时代公共服务者过渡。这意味着政府在舆情治理中要不断突破管理型思维，以服务型思维引导公众从自身利益角度的“我识”转化为公共利益角度的“共识”。二要变“发布”为“交互”。舆情的引导不是官方单方面地输入信息，而是要在第一时间回应公众的信息“知情权”，疏导公众情绪，引导社会心态的良性发展，并在公众的信息反馈评价中更新官方信息。为此，政府要支持培育非营利组织与志愿性组织，充分发挥第三部门在舆情传播中的积极作用。通过与第三部门的积极沟通与对话，拓宽舆情信息的沟通渠道。通过联合第三方机构发布城市重大突发事件舆情分析报告，第一时间公开调查内容并及时接收公众的反馈与评价。这种交互式的媒介传播方式有效地优化了政府主流媒体单一发布的局限，很大程度上实现了公众对政府舆情管控的监督，使城市社会在舆情突发时仍能处于均衡有序的状态。

（三）突出意见领袖在城市重大突发事件舆情中的作用

意见领袖在城市重大突发事件舆情传播中频繁传递信息、表达意见等并因此形成了一定的影响力，在舆情治理中是不可或缺的社会力量。他们可能以政府官员、网络大V、知名作家等身份去影响他人的态度，改变他人的行为，具有极强的凝聚力与感召力。为此，我们要强化意见领袖的风险观念与自律责任意识。

一要发挥意见领袖情感疏导、缓和矛盾的作用。科塞的“社会安全阀”理论强调了社会冲突作为“安全阀”机能制为社会或群体成员提供宣泄敌对意见的正当渠道，从而维护社会系统的运行。[5]意见领袖在舆情引导中要有意识地减弱特定的极具冲击力的公共负面情感的“情绪设置”，增进城市社会和谐与稳定。换句话说，在负面情绪的表达中要将公众的“愤怒”，用一种破坏力相对较弱的“烦”的情绪替代。通过弱的负面情绪宣泄防止强的极端情绪出现。这也符合管理沟通的规律，政府在面对城市重大突发事件舆情时，重要的不是情感抑制而是有效疏导。通过有效的“情绪设置”去缓和社会矛盾。二要发挥意见领袖动员社会、凝聚人心的功能。城市重大突发事件的发生使得意见领袖成为社会的焦点，他们相对于普通公众可能接触到更多的舆情信息量，他们或以专家身份建言献策、广泛声援，或以青年偶像身份身体力行、积极参与。这有助于形成一种全社会的示范效应，通过社会精英的正能量引导促进舆情的积极健康运行。例如，2011年7月23日发生的温州动车追尾事故一度引起人们的广泛关注，舆情也引发了网络大V、娱乐明星的线下参与。网络上突然爆出“7·23”温州动车事故的主要原因是司机疲劳驾驶，随后，著名影星姚晨发微博从铁路常识与对司机的了解两方面驳斥“疲劳驾驶说”，由于明星效应，这条微博被转发了20多万次，评论高达6万多次。可见，意见领袖对突发事件舆情的积极参与能够有效辟谣，将社会舆论拉回正确的“找寻真相”的轨道上，有助于为全社会树立正面的精神榜样。三要发挥意见领袖专业咨询、第三方监督的作用。城市日渐处于人口、资源、环境三者矛盾加剧的发展境况，重大突发事件舆情治理经常被置于多灾种的灾害场景中。根据舆情治理的不同专业领域，政府部门通常会聘请行业专家进行工作指导与专业监督。代表各方利益的意见领袖在此过程中对事件给予评论，为政府部门提出相应的专业建议，或对政府相关部门的失职行为进行中肯批评，这无疑会引起社会公众的广泛关注，形成专业咨询、第三方监督的舆情治理氛围。

（四）注重培养公众在城市重大突发事件舆情中的理性

公众作为城市重大突发事件舆情的传播主体，经常以网民的身份参与舆情的传播与发声。“网民来自老百姓，老百姓上了网，民意也就上了网”,“网络空间乌烟瘴气、生态恶化，不符合人民利益”。[6]在舆情的演化过程中，公众由于信息不对称往往出现不理性的行为，容易出现焦躁、冲动的情绪。

一要加强公众的危机意识、法理意识。要让他们明白风险存在的长期性，在舆情传播过程中要保持理性，不要轻信谣传，在不明真相时以“键盘侠”的身份站在道德制高点去谩骂、去诋毁别人，要明白网络从来也不是法外之地。随着国家层面对于舆情治理的重视，作为公民个体要了解2017年国家互联网信息办公室公布的《互联网跟帖评论服务管理规定》，在网络实名审核的舆情治理趋势下，公众要在充分了解事实真相的前提下谨慎发声，自觉做好网络评论与跟帖的“把关人”，维护网络良好的舆论生态。二要加强公众的思辨思维、责任意识。在舆情发酵过程中，公众面对危害公共利益的言论及行为要敢于批评与举证，要理性看待权威，不断提升自身的认知能力。城市重大突发事件舆情的失控在很大程度上是由于公民理性分析能力的良莠不齐造成的。公众在舆情传播过程中存在着认知失调，这使得谣言有了生存的土壤。公众认知的匮乏也会导致其总是被意见领袖所左右，失去自己的客观判断，迷失在城市重大突发事件舆情的海量信息之中。要让公众积极参与对于谣言的甄别与举报，自觉维护社会稳定。同时，我们要通过培训宣传提升公众应急知识素养，提高他们自动搜寻、获取信息和自主学习的能力。三要加强公众的感知能力、吹哨人意识。互联网+时代的到来，为公众参与城市重大突发事件舆情治理提供了便利与平台，公民从舆情信息的输入端逐渐转化为舆情信息的输入输出端。城市重大突发事件的发生必然对公众的工作、生活带来影响，公众可以通过政府网站等官方渠道了解舆情最新进展。同时，公众也可以通过个人 QQ、微信、邮件、微博、抖音等自媒体平台对可能出现的舆情进行吹哨预警，更好地督促政府优化舆论治理方式。当然，公众要不断提升自己的舆情风险感知能力与综合判断能力，一旦有机会成为“吹哨人”时，要第一时间报告应急管理部门，为城市重大突发事件舆情风险预警响应提供群众支持。