信访的角色与功能定位探讨

周 坚，高 军

（1.江苏博爱星律师事务所，江苏 常州 213022；2.江苏理工学院 商学院，江苏 常州 213001）

信访制度是一项与中国传统政治文化、社会公众的政治心理、现实的政治体制以及转型时期利益矛盾和社会冲突密切相关的政治制度安排①唐皇凤.回归政治缓冲：当代中国信访制度功能变迁的理性审视［J］.武汉大学学报，2008（04）：573.。信访制度作为我国特有的一项加强执政党和政府与人民群众之间血肉联系、解决人民内部矛盾的制度，承载了中国共产党执政理想的本土化、内生性的政治制度，在国家治理体系中居于基础性地位，在促进经济发展和维护社会稳定方面发挥着重要的作用。然而在实践中，由于诸多深层次的政治、经济、文化、社会原因，造成了很长一段时间以来信访过程的非规范化、非法制化的局面，信访治理领域乱象丛生，饱受社会诟病。近年来，学术界和实务界对信访制度进行了大量的研究，各种观点纷呈。笔者认为，信访工作陷入困境的根本原因在于信访制度的角色和功能定位不清，信访在理论与实践两个层面均呈现出人治与法治博弈之下的纠结状态，因此吸附了巨量的社会矛盾，承担了社会治理低效和失灵的代价。信访制度改革必须首先将信访的角色和功能定位放到国家和社会治理体系现代化的视阈进行全面审视，如果不解决信访的角色和定位问题，那么目前推行的依法分类处理信访诉求改革将无法使信访制度走出困境。

一、不忘初心：信访制度的原初设计

从历史视野来审视，信访制度体系融合了中国共产党的执政理念、具有意识形态色彩与政治教化功能，其建立及演变路径在很大程度上受到中国共产党意识形态的影响①张红，王世柱.社会治理转型与信访法治化改革［J］.法学，2016（09）：35.。在意识形态话语体系中，人民群众来信来访工作，是党和政府密切联系人民群众，倾听人民群众的意见与建议，虚心接受广大人民群众批评与监督的重要途径。人民群众通过向各级党委、政府及其工作部门或领导来信，提出各种要求，对各项工作提出意见和建议，对一些干部提出批评，这是人民群众的一种民主权利，被看作社会主义国家“人民当家作主意识高涨”的体现。人民民主、人民内部矛盾和群众路线分别是信访制度的理论基础、逻辑前提和运行方式②于建嵘.革命伦理与信访制度现代转型的困境［J］.学术交流，2016（11）：42.。

在革命战争时期，党的信访工作重心主要放在解决人民群众遇到的实际问题、争取最广泛的人民群众拥护和支持革命事业而展开，广大党员和普通群众打成一片，形成鱼水情深、水乳交融的关系③田先红.群众路线与我国信访制度的形成及演进［J］.云南行政学院学报，2016（02）：80.。中华人民共和国成立后，一方面，由于当时面临极其复杂严峻的国际国内环境，战争时期的体制和话语得以继续保留和延续；另一方面，为了治理一个庞大的国家，必须依靠理性化、常规化的科层制，但科层制确立的同时也带来了程式化、拖拉推诿、繁文缛节等诸多弊病，成为横亘在党和广大人民群众之间的沟壑。如何克服掌权者尤其是地方和基层代理人的官僚主义成为建国初期党的领导人思考的一个重要问题，而通过信访这个在革命战争年代形成并运用自如的下情上达机制来避免执政后的中国共产党脱离群众的危险是一个重要途径。1951年5月16日，毛泽东同志在中央办公厅秘书室的一份工作报告上有批示写道：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度”④中央办公厅信访局，国务院办公厅信访局编著.信访学概论［M］.北京：华夏出版社，1991：130.。1953年1月5日，毛泽东同志给山东省纪委的一份报告作了这样的批示：“从处理人民来信入手，检查一次官僚主义、命令主义和违法乱纪分子的情况，并向他们展开坚决的斗争。”⑤中共中央文献研究室编.毛泽东文集（第六卷）［M］.北京：人民出版社，1999：255.党的第一代中央领导集体希望通过群众的来信来访，广开言路、集思广益，以便随时能了解广大人民群众的诉求，从中找到党制定方针政策的现实依据⑥曾煜东，林大卫.建国后党的第一代领导集体对人民信访工作的探索［J］.毛泽东思想研究，2010（03）：59.。

1950年初，中央办公厅秘书室成立，该室的主要职能是负责处理群众给中央领导同志的来信、来访。1951年6月7日，政务院颁布了《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，各级政府信访机构陆续正式建立，之后各级人大、党政部门、司法机关等都纷纷设立了信访部门。信访制度建立之初，信访是作为“密切联系群众”的有效渠道和方式而加以倡导的。解读文件内容可以看出，当时信访制度的定位是政治沟通，是下情上达的信息传递机制，不承担纠纷解决任务，信访制度的设计初衷是为了打破科层制带来的信息不对称，加强中央对地方的监督。从执政层的构想来讲，信访制度的定位主要是基于政治要素，将人民群众的检举、申诉、控告权纳入一个以政治监督为基础的政群关系框架中，被看作是落实人民群众主体地位、贯彻群众路线、正确处理人民内部矛盾的一个重要平台，是民众可以触摸、感受到国家存在的一条可及路径，体现了党对群众路线的坚持，深刻反映了我国信访制度最初的政治属性。1957年5月，全国第一次信访工作会议召开，会议通过了《中国共产党各级党委机关处理人民来信、接待群众来访工作暂行规定》和国务院《关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示（草案）》两份文件，文件将信访定位为群众的民主权利，信访被纳入正式的法规制度体系中。

二、信访制度的演变

学者应星曾从制度的角度，将中华人民共和国成立以来的信访分为“大众动员型”“拨乱反正型”和“安定团结型”等三种类型①应星.作为特殊行政救济的信访救济［J］.法学研究，2004（03）：60-61.。应星的划分大致是可取的，已成为学术界的共识。

信访制度自建立之初就与政治运动紧密相连。这种国家主导下的动员型信访体制与新中国建立后此起彼伏的政治运动相配合，成为群众运动中一种惯常的政治表达方式，此时的信访主要是以揭发他人的问题和落实政策为主。建国初期，通过信访动员，极大地调动了人民群众的政治热情，团结和凝聚了社会各界的力量，巩固了新生政权，对基层党和政府的工作形成了有力的监督。粉碎“四人帮”之后，信访的作用主要集中在解决历史遗留问题，平反冤假错案，为“反右”扩大化和“文革”中成千上万受到不公正待遇的人们沉冤昭雪。1982年，《党政机关信访工作暂行条例（草案）》在强调“群众监督”的同时，还新设立了“申诉和控告”机制，信访制度被赋予处理拨乱反正案件的功能。“拨乱反正型”信访对解决历史遗留问题发挥了很大的作用，实践中也逐步向民众利益诉求的管道进行着演化，但从本质上来讲，此功能在这一阶段的发挥仍主要在政治范围以内。

改革开放以来，由于经济快速发展，单位社会逐步解体。在社会转型的背景下，公民权利意识开始苏醒和萌动，我国进入社会矛盾多发期。为应对不断增加的社会矛盾，化解社会矛盾、实现权利救济逐步演化为信访制度的主要功能，在此过程中，信访逐步被强化为国家治理体系中的一项重要制度。2007年，《中共中央国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》（中发〔2007〕5 号）提出建立“统一领导、部门协调，统筹兼顾、标本兼治，各负其责、齐抓共管”的“大信访”工作格局，此后，信访工作机制在实践中不断创新，各地纷纷建立了各级领导同志亲自接访、下访制度和信访联席会议制度。这一时期，受“有限政府”和“法治政府”的规制，党和政府执政、行政方式发生变迁，政府职能的履行要顾及合法性、程序性等原则，难免会带来政治动员和号召力的下降的影响。与之同时，市场经济带来了个人权利的勃兴、依法治国带来法律话语的强势，从而形成合力，共同促使信访的动力机制由国家（政治动员）转向了个人。有学者将税费改革后的上访进行了研究和归类，将其划分为“维权型”“治理型”“谋利型”三种类型②杨华.税费改革后农村信访困局的治理根源——以农民上访的主要类型为分析基础［J］.云南大学学报（法学版），2011（04）：123-130.。近年来，访民的上访诉求正逐步由维权向谋利转化。在实践中，谋利型上访者往往并不是因为自身的合法权益受到侵害，或者由于基层政府没有履行提供公共服务的职责而向上反映问题，更普遍的情况是以上访作为筹码来迫使基层政府满足其提出的各种利益诉求①于建嵘.机会治理：信访制度运行的困境及其根源［J］.学术交流，2015（10）：87-88.。

从以上对信访制度的简要回顾中可以看出信访制度的演变历程。在这一过程中其实蕴含着深刻的悖论。

第一，信访制度建立之初的主要目的在于反对“官僚主义”，但自改革开放以来，信访工作机构和其工作方式沿循科层化的逻辑在发展并日益走向科层化。学者冯仕政先生将信访制度的科层化归纳为观念上的理性化、机构的专职化和“公民信访”观念的确立②冯仕政.国家政权建设与新中国信访制度的形成及演变［J］.社会学研究，2012（04）：39-41.。信访的科层化还体现在：其一，信访部门的权限得到扩张；其二，信访机构内部分工的专业化；其三，信访部门利益化③田先红.群众路线与我国信访制度的形成及演进［J］.云南行政学院学报，2016（02）：83.。信访科层制的标志性事件是1995年国务院颁布《信访条例》（中华人民共和国国务院令第431 号）和2005年国务院大幅度修订《信访条例》，使得信访在制度上得到强化。

第二，国家对信访的态度由提倡转变为防范（主要针对走访形式的信访），信访由国家治理的手段变为被治理的对象。信访制度的本质是中国特色的民主政治制度而非法律制度，成立初期主要发挥的是直接民主的政治功能：为民众政治参与和情绪宣泄提供一条通道；为民众利益表达、与政府沟通提供一条通道；为决策层收集信息，评估、修正现行政策，出台新政策提供主渠道；监督和制约地方各级政府及其官员，维护政权稳定④黎晓武，王淑芳.对我国信访制度本质的法理学思考［J］.求实，2012（01）：59.。对中央政府来说，其合法性是通过历史证明而被全社会所公认的，信访是体现和进一步增强合法性的工具⑤唐皇凤.回归政治缓冲：当代中国信访制度功能变迁的理性审视［J］.武汉大学学报，2008（04）：576.。信访制度可以使中央政府在广泛获取各地信息的同时，在一定程度上克服科层制的弊端，打破下级政府对信息的隐瞒和遮蔽，进而夯实和扩充政权的社会基础。因此，在建国初期，党和政府对信访持欢迎的态度，例如，二十世纪六十年代初的一则有关信访的报道中这样写道：“人民群众的来信来访，不仅数量继续有所增长，而且内容更加丰富。大量的人民来信来访，说明人民群众当家作主的思想提高了，对社会主义事业的责任感加强了”⑥刘正强.重建信访政治——超越国家“访”务困境的一种思路［J］.开放时代，2015（01）：158.。但是，随着改革开放和市场经济的发展，我国社会进入矛盾多发期，信访逐渐演变成为一种纠纷解决制度。1995年，国务院制定的《信访条例》已明确将“控告侵害自己合法权益的行为”列入信访的受理范围。2005年，国务院大幅度修改了《信访条例》，大量增加了纠纷解决的内容，“及时化解矛盾和纠纷”“保护信访人的合法权益”被列为信访制度的核心任务。由于我国司法制度存在独立性和权威性不足等方面的缺陷，司法救济渠道受到严格的时效和程序方面的限制，而信访制度则没有时效和程序限制，信访的受理和处理问题的方式更符合公众追求实质正义的传统法律文化心理，从而催生了大量公众“信访不信法”“以访压法”的现象。由于信访洪峰不断涌现，对社会秩序构成了巨大的挑战，尤其是大量进京信访严重冲击了首都正常的秩序，出于对社会动荡和政治风险的防范，“维稳”一度成为我国社会治理的总原则，国家对信访（主要针对走访形式的信访）的态度逐步由提倡转变为防范，信访开始成为被治理的对象，所谓的进京信访排名和通报、联席会议、属地化管理、矛盾隐患排查、领导干部接访下访约访、一岗双责、信访“一票否决”等制度应运而生，从而催生了各地“拦访”“截访”“人民内部矛盾人民币解决”等无原则迁就信访人不合理诉求的诸多乱象。

三、当前信访政治功能与纠纷解决功能在实践中的纠缠

一直以来，信访的政治功能都被列于信访各种功能的首位，2005年《信访条例》在第一条中即开宗名义地宣示立法目的是“为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序”；第二条规定了信访的概念“是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”。第三条第一款规定“各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当做好信访工作，认真处理来信、接待来访，倾听人民群众的意见、建议和要求，接受人民群众的监督，努力为人民群众服务”。从表述上看，这些条文使用的主要是政治性语言。第六条规定了信访机构的职责体现为沟通、承办、协调、督促、指导等，且以沟通职责为核心。在实践中，历次中共中央、国务院以及国家信访局下发的众多文件、通知中，虽然内容有所不同，但对信访的定位都是大致相同的，都将信访作为一种“经常性的政治任务”使用，强调这一制度作为党和政府密切联系群众、反对官僚主义的政治性功能。国家旨在通过信访的政治功能定位来加强与广大人民群众的联系、便于群众监督政府，达到深化政权合法性的目的。

在2005年修订的《国务院信访条例》中，信访的纠纷解决功能被强化，例如，第五条中即明确要求各级政府“及时化解矛盾和纠纷”，《信访条例》中许多条款都围绕纠纷解决而展开。在近年来的实践中，中共中央、国务院、特别是国家信访局在下发的诸多文件和通知中，经常强调发挥信访的化解矛盾、解决纠纷的功能。例如，2015年6月24日，国家信访局下发《关于进一步加强和规范联合接访工作的意见》，“整合资源力量，方便群众反映诉求，及时就地解决信访问题”，坚持“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合”的原则，“坚持一站式接待、一条龙办理、一揽子解决，形成统一领导、综合协调、部门负责、分类处理的工作格局，努力把信访事项特别是初次来访解决在初始、化解在属地”。但总体上看，近年来中央信访工作的重点已经不再鼓励民众上访，开始转向规范信访秩序，国家提倡公民采用书信、电话、传真、电子邮件等形式来反映情况，走访是排在《信访条例》所列举的诸多方式中最后的一种方式，并对走访的层级、走访的场所、走访人数等方面进行了限制。另外，《信访条例》规定了信访的属地管辖、规范访民越级上访，并在第六章“法律责任”中将信访人的越轨行为与《治安管理处罚法》《刑法》等法律衔接。实践中，基于“维稳”的现实考量，信访由社会治理的手段逐渐演化为被治理的对象，中央采取进京上访排名通告等方式，给地方官员带来很大的政治压力，从而演化为各地千方百计地采取各种措施避免访民直接进京上访。

信访的“联系群众”和“化解纠纷”的功能始终并存，政治属性与法律/准法律属性相纠结的内在的二元结构，是历史形成的，是信访制度整体性质的逻辑基础①湛中乐，苏宇.论我国信访制度的功能定位［J］.国家行政学院学报，2009（03）：25-28.。但是，由于社会的快速变迁，改革开放以来，我国逐步过渡到一个文化与价值观念多元的时代，广大民众已不习惯意识形态的话语而更相信利益，利益问题取代意识形态成为社会整合的原则。当前，出于公益或监督为目的的信访在信访总量中所占的比例较低，更多的是谋利型信访，信访群众更多的是利用信访的政治功能来论证其信访行为的正当性，以追求相应的利益，更愿意把信访当作优于司法救济和其他行政救济的一种特殊权利。

民众信“访”不信“法”，是一个非常复杂的问题，至少可以归结为几个原因。首先，中国传统社会长期存在“人治”思想这一基础。中国传统文化中行政与司法合一，官员有“为民做主”解决纠纷的传统，而百姓则普遍怀有“青天期盼”的意识，信访作为一种下情上达、维权申冤的特殊途径，起着一种社会安全阀、百姓宽慰剂的作用。其次，改革开放以来，随着市场经济的建立、单位社会逐步解体，在社会结构变动和利益格局调整过程中累积了诸多社会矛盾。市场经济催生了人们的主体意识、财产观念和权利观念，公众日益重视与自身利益密切相关的问题。在目前民意表达渠道不甚畅通，政治参与程度尚比较低的情况下，公众必然希望通过信访来反映自身的各种利益诉求。再次，现有的法律救济渠道不畅通，司法的公信力不够，而信访不同于严格遵守时效、程序的司法体系，它没有时效的概念、不设门槛、不收费用、追求实质正义，而且作为具体践行群众路线的制度对民众具有天然的吸引力和“政治正确性”，民众从自身的体验出发，产生信访不信法、以访压法的倾向。

信访纠纷解决功能是在“文革”之后“拨乱反正”的特定历史时期得以发展的，改革开放之后伴随着经济飞速发展、单位社会的解体，大量的矛盾与利益冲突不断涌现，而由于法治建设的滞后，法院独立性与权威的不足，信访纠纷解决功能得到强化。信访纠纷解决功能得以实现是和当时的“总体性社会”相一致并与当时的人民调解、收容遣送、劳动教养、群防群治等制度相配合。但有学者指出，强化信访纠纷解决功能产生的弊端非常明显。一是信访作为纠纷解决机制，其自身存在着非程序性、非规范性、非专业性、交往理性缺乏、结果具有高度或然性等天然的缺陷。二是信访作为纠纷解决机制功能的强化，势必冲击国家机关正常的权力配置。信访作为纠纷解决制度最大的特点是建立在权力层级之上的非制度化方式，上访人员普遍相信更大的“官”而不是法律，从而导致信访者不断向权力高层流动，从而导致上访压力的政治化①周永坤.信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择［J］.暨南学报（哲学社会科学版），2006（01）：37-47.。于建嵘教授认为，信访制度作为“民意上达”的政治参与功能与作为权利救济的功能之间发生了错位，信访制度试图用行政救济来替代司法救济，其严重后果之一就是会消解国家司法机关的权威这一现代社会的治理基础②于建嵘.信访制度动摇国家治理根基［J］.改革内参，2004（31）：29.。

四、信访走向何处？

目前，学术界与实务界对信访制度存在废除信访制度、强化信访制度、改良信访制度三种不同主张。笔者认为，信访作为具体体现党的群众路线的制度，承载了中国共产党增加政治认同、促进社会团结的政治理念，而且信访制度的存在直接有宪法上的依据——即我国《宪法》第四十一条规定的“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”。因此，废除信访制度有违党的执政理念并有违宪法，肯定不可取。

信访作为调整国家社会关系的总体性机制，是与改革开放前基于意识形态认同、以单位制为载体和全能国家为保障的“总体性治理”相适应的。即在国家权力高度集中的状况下，为了使国家方便地进入社会、进而干预地方治理而预留的权力通道，是一种非常规化的治理方式①刘正强.“总体性治理”与国家“访”务——以信访制度变迁为中心的考察［J］.社会科学，2016（06）：96-97.。信访制度的产生与存在固然有历史的合理性，但它作为一种国家治理的手段，其自身所蕴含的高度集权性、非程序性、非制度化、非规则化等特征无疑明显偏离了现代治理的轨道，会在实践中衍生出一系列的社会矛盾和问题，故强化信访制度的主张亦不可取②于建嵘.机会治理：信访制度运行的困境及其根源［J］.学术交流，2015（10）：91.。正确的做法是对信访制度进行改良，信访制度的未来应走向何处，根本取决于对信访应作如何的定位。对信访制度的科学定位，其前提在于必须理清这一制度背后的历史与根本构造逻辑，并把它放在当前我国社会转型和国家与社会治理体系和治理能力现代化的时代大背景下来进行全方位的审视。

（一）信访制度应当保留

信访制度是中国共产党践行人民主权理论，在长期实践中探索出来的创造性成果，是我们党“密切联系人民群众”“反对官僚主义”的重要渠道，实践中发挥着政治参与、民主监督等重要的作用，是群众路线在社会治理领域的具体体现和展开③王彪.信访制度的历史起源与转向［J］.文化纵横，2013（04）：103-104.。就其作用而言，长期以来，信访制度吸附了大量的社会矛盾和冲突，制度化地缓解了社会矛盾对体制的冲击，承受了整个社会治理低效和失灵的代价，但也因此而使其处于矛盾漩涡的中心，承担着不能承担之重，面临何去何从的选择。

改革开放以来，我国经济取得了飞速发展。与经济和社会领域的改革相比，我国在制度领域的改革步伐相对较小，基本上维持了原有的框架和格局。作为一项基本的政治学常识，制度改革是一项牵一发而动全身的系统工程，“任何一项制度，决不是孤立存在的。各项制度间，必然相互配合，形成一整套。否则那些制度各各分裂，决不会存在，也不能推行”④钱穆.中国历代政治得失［M］.上海：三联书店，2001：4.。在其他民主机制不做变动的前提下，如果单独抽掉信访制度，又补充不了那么大的政治沟通与回应的功能缺口，必将产生政治合法化能力结构上的缺陷。另外，从比较法视野中的信访制度来看，信访制度是具有中国特色的一项制度。当然，西方虽然没有信访这一概念，但在西方同样也面临科层制下民众与执政者隔阂的问题，如何防范官僚制的僵化、保守和回应能力不足的问题，西方与之相似的制度是申诉法律制度，信访权从内容上来看似乎更接近于西方国家宪法所普遍确认的“请愿权”。考察西方国家请愿权的发展轨迹，请愿权在早期兼具政治参与和权利救济的功能，在后来的发展过程中，早期请愿权中的权利救济功能逐渐由行政复议、行政诉讼等制度来承担，公民参与国家政治生活逐渐成为请愿权的核心功能⑤杨福忠.论法治视野下信访功能的定位［J］.云南行政学院学报，2012（01）：152-153.。就中国的国情而言，信访制度承载了我党增加政治认同、促进社会团结的设计理想，是贯彻党的群众路线、防范和克服官僚主义的具体制度，而群众路线是我党最重要的路线之一，某种意义上可以说包含了中国共产党作为执政党的执政力量的根本来源，“是比国家目前秉持的冲突化解理念更上位的、更有政治约束力的意识形态路线”⑥冯仕政.国家政权建设与新中国信访制度的形成与演变［J］.社会学研究，2012（04）：44.。因此，从坚持党的领导，加强党的执政能力的角度来进行现实考量，信访制度应当继续保留，主张废除信访的论断未免脱离国情、失之偏颇。

（二）回归信访制度的原初设计

第一，回归政治缓冲职能，发挥几个政治功能。一是监督功能。信访制度建立之初就将群众对政府及其工作人员的监督作为其职能的一个重要部分，支持人民群众通过信访渠道向党和政府揭发、检举、控告各级党政机关工作人员违法、失职行为，从而使信访监督在社会的治理、纠正不正之风、处理重大案件等方面发挥了重要作用。二是民主参与、下情上达的信息传递功能。英国学者戴维·毕瑟姆指出，有效率的信息传递和处理对于有效的决策是必不可少的。然而科层制所采用的“严格的层级结构并不适宜于完成这些任务”，因为“它以金字塔的形式建构起来，越是到高层越是狭窄，并且，尽管这对于分解任务和处理自上而下的指令来说也许是一种有效率的结构，但在处理自下而上的信息时，却有可能造成大量的超载或阻塞问题”①（英）戴维·毕瑟姆.官僚制［M］.韩志明，张毅，译.长春：吉林人民出版社，2005：10.。在这种情况下，把信访作为民众与公共权力沟通的一个重要渠道，对当代中国的民主政治建设是有现实意义的，通过信访制度来分担某些参政议政的讨论职能，客观上可以抑制、吸纳和化解一些政治风险②刘正强.重建信访政治——超越国家“访”务困境的一种思路［J］.开放时代，2015（01）：165.。

第二，信访工作机构发挥依法分类处理的挂号室作用。在中央顶层制度设计层面上，党的十八大报告指出，要“正确处理人民内部矛盾，建立健全党和政府主导的维护群众权益机制，完善信访制度”；党的十八届四中全会明确指出把信访纳入法制化轨道；2015年国务院下发《关于落实〈政府工作报告〉重点工作部门分工的意见》（国发〔2015〕14 号），其中第五十条明确要求“把信访纳入法治轨道”，其核心在于首先对信访进行了科学的定位。长期以来，信访制度作为一种政治辅助制度的功能定位是非常清晰的，政治功能的定位是信访制度的核心价值和灵魂。随着经济社会的急速变迁，国家与公民之间的关系也正在被重新建构。在此过程中，随着单位社会的解体和功能弱化，由于完善的社会福利和社会保障制度尚未建成，面对“生硬”“冷酷”的市场，独立的个体显得孤立无援，而行政部门的叠床架屋式结构对人民群众造成了更大的区隔，再加上对很多民众而言，头脑中并没“科层制”的概念和法律专业知识，对政府职能的认识往往还是停留在总体性的、笼统的、无所不能、无所不包的印象上，相信党和政府应当为其主持公道，这种观念在很多群众心中根深蒂固地存在着。基于科层制行政官僚不断膨胀的冲动，有时候对于一项工作或工作的一个步骤都会设置一个工作部门，对民众而言，一个纠纷进入科层制程序往往如坠云雾，根本找不到方向，从而会对党和政府产生怨气。因此，“客观上需要为民众设置一个处理自己问题的端口和索引”③刘正强.国“访”焦虑的政治化解——对信访制度回归政治本位的一个论证［J］.经济社会体制比较，2016（05）：159.。近年来，信访制度是朝这个方向演进的。2014年，中央要求依法处理涉法涉诉信访，其后各地逐步实现了诉访分离。2015年，国家信访局召开通过法定途径分类处理信访投诉请求工作推进会，之后依法分类处理信访诉求工作在中央国家机关和全国各地陆续开展，自上而下推出了“依法分类处理信访诉求清单”。2017年，国家信访局发布《依法分类处理信访诉求工作规则》，把分类处理的主要责任放在有权处理的机关，明确规定了县级以上人民政府信访工作机构负责将信访诉求转送至有权处理的机关。一方面，对属于已经、正在或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议解决的诉求，不予受理并告知向有关机关提出；另一方面，对属于分类处理范围的信访诉求，根据职责进行转送，可以提出分类处理的建议。推进依法分类处理信访诉求，是信访制度走向法治化的一项重要举措，从理论上以及从改革的初衷上，有利于厘清各行政部门、行政部门内部各层级、行政部门与司法机关之间的职责分工，使信访工作回归本位。

（三）保留信访纠纷解决的补充、配合和兜底功能

从国家和社会治理体系与治理能力现代化的角度来衡量，国家与社会治理必须实现理性化，大部分治理目标应通过理性化、科层化的制度，通过科层制官僚各司其职按照程序有条不紊地实现。在我国宪法框架中，信访制度属于辅助政制的范畴，从历史的角度来看，它是我国核心政制严重不足时应运而生的一种代偿性体制，信访制度走出困境的根本出路在于通过改革提升宪法中核心政制的正义推进功能①童之伟.信访体制在中国宪法框架中的合理定位［J］.现代法学，2011（01）：3-17.。一方面，必须大力推进社会主义民主建设。目前，我国信访制度在实践中之所以面临诸多困难，最根本的原因不是信访制度本身有问题，而是由于现阶段民主渠道还不太畅通，很多矛盾和问题都集中到信访上来。由于信访在政府的评价体系中实行“一票否决”的机制，从而导致一些地方政府采用拦访、截访等硬办法堵，或者干脆花钱买平安来“摆平”信访人达到息事宁人，结果事情越搞越多②王长江.民主和法治建构下的信访定位［J］.中共中央党校学报，2009（01）：89.。另一方面，在建设社会主义法治国家、国家治理现代化的大背景下，应去除实质性思维和“包打天下”的思维，强化法治思维和法律的权威，发挥司法在纠纷解决中的权威作用，减轻信访工作的压力。但通过改革提升宪法中核心政制的正义推进功能是一个系统复杂的长期工程，非短期所能完成。在当前社会转型时期，各种矛盾和利益冲突错综复杂，针对那些法律依据不足，但于情于理应该解决的“协商型上访”，可以适当保留部分纠纷解决功能③陈柏峰.农民上访的分类治理研究［J］.政治学研究，2012（01）：39-42.。即通过信访途径处理社会矛盾，信访扮演的角色主要是起一种补充、配合和兜底的作用，主要用于解决相关政策法规不完善、不明确、或因为特殊的历史原因或政策性比较强而难以通过诉讼渠道解决；或由于时间急迫，科层制程序难以救急的问题（如年底农民工工资讨要问题，由于受时间——急于回家过年、地点、信息不对称等因素的影响，而不愿选择劳动监察、仲裁或诉讼等程序）；或涉及多个地区或部门导致的相互推诿扯皮以及因各种原因单纯依靠法律法规难以处理和解决，需要综合运用情理法，快速、就近地以当事人双方都能接受的方式化解的矛盾。另外，信访在解决特殊类型纠纷时，可以充分发挥信访制度的灵活性与信访联席会议的协调作用，综合运用经济、法律、行政等手段以及党群工作中形成的思想政治工作方法和经验，建立社会矛盾多元化解机制，最终实现社会矛盾纠纷的有效化解。