维护农民土地权利 提升土地管理水平
——解读《广西集体土地所有权确权登记成果更新汇交技术方案（试行）》

陈耿，吴 航

2022年，广西自然资源厅印发了《技术方案（试行）》，明确了集体土地所有权登记成果的收集、整理、更新、入库的技术要点，充分利用广西已经完成的登记成果，进一步高效、精准、节约地推进土地所有权确权登记工作。

一、出台的背景及依据

根据原国土资源部《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》（国土资发〔2001〕359 号）和自治区人民政府《关于开展集体土地所有权登记发证工作的通知》（桂政发〔2002〕6 号），广西于2001 年启动了集体土地所有权确权登记工作，并于2007 年基本完成。随着广西经济社会的不断发展，原有数据因精度、维护问题等要素已无法满足当前土地管理工作的需要。

2022 年1月，《自然资源部关于加快完成集体土地所有权确权登记成果更新汇交的通知》（自然资发〔2022〕19 号）要求各省级自然资源主管部门以县级为单位，组织、入库、更新集体土地所有权确权登记成果和地籍图，完成一个汇交一个，2023 年底前全部离线汇交至自然资源部。广西自然资源厅积极作出相应的工作部署，下发了《广西壮族自治区自然资源厅关于加快完成集体土地所有权确权登记成果更新汇交的通知》（桂自然资发〔2022〕37 号），同时按照国家相关要求，结合广西实际，印发了《技术方案（试行）》。

二、核心内容

（一）目标任务

充分利用现有登记成果，以县（市、区）为单位，全面开展集体土地所有权确权登记成果整理入库、集中更新和成果汇交工作。到2022 年底，建立集体土地所有权确权登记成果更新和应用机制，完成自然资源部工作示范点北流市和自治区13 个试点县（市、区）集体土地所有权确权登记成果更新汇交；到2023 年底，完成全区所有县（市、区）集体土地所有权确权登记成果更新汇交；2024 年起，结合年度国土变更调查，采取“日常+定期”更新模式，在每年年底组织做好集体土地所有权确权登记成果的整理核实、查漏补缺和更新汇交工作，保持成果的现势性。

（二）准备工作

《技术方案（试行）》中明确，要着重做好以下几点准备工作。

一是资料收集。收集现势性较强的高清影像图、第三次全国国土调查及行政区划数据等基础图件，服务于调查底图与分析资料；收集已有集体土地所有权登记成果，为成果更新数据夯实基础；收集土地征收批准文件、互换土地的协议或土地调整文件、土地权属争议调解书和处理决定、自然资源统一确权登记成果等资料，为成果更新权属来源提供依据。

二是数据整理与分析。分类整理已有集体土地所有权确权登记成果等资料，核实登记数据的现势状态并进行分类标注，建立集体土地所有权台账，为合理制订工作方案提供系统、准确的分析数据。

三是制订实施方案。根据数据整理和分析情况，确定开展成果更新汇交的工作内容和技术路线，制订工作计划，明确需要重点解决的问题等，形成实施方案。

（三）已有登记成果整合入库

广西各地在不动产统一登记前，已完成了集体土地所有权确权登记工作，但是已有登记成果与不动产统一登记制度新要求还存在一定的差距。广西需按照现行的《不动产登记数据库标准》等技术规范，整理现有集体土地所有权确权登记成果，已建库的成果需要经数据转换、补充采集信息、数据整合关联后，纳入新的不动产登记数据库。对于未建库只有纸质资料的，应将数字化后的登记成果纳入不动产登记数据库。

（四）更新集体土地所有权确权登记成果

广西不少地方存在土地征收、农民集体变化等原因导致集体土地所有权变化的情形，这部分集体土地未办理相应注销、变更等登记手续，也未及时更新登记成果。对于这部分集体土地所有权确权登记成果，需核实已登记的集体土地所有权权属状况，根据前期整理分析情况。对集体土地所有权有关情况发生变化的，应通过不动产登记系统集中办理变更、注销等登记来统一更新。利用更新后的集体土地所有权确权登记成果及权属争议宗地信息，根据地籍图编制相关要求，生成集体土地所有权地籍图。

（五）数据成果检查及汇交

市、县自然资源主管部门要以县级为单位导出数据，检查数据完整性、空间数学基础与数据格式正确性、标准符合性、空间拓扑、图属一致性等，不动产单元号应符合不动产单元编码规则，不能为空，以确保数据关联与挂接，确保数据成果质量。参照《不动产登记存量数据成果汇交规范（2021修订版）》等相关要求，由广西自然资源厅先汇总市、县成果数据，再分批向自然资源部离线汇交总数据，2023 年底前全部完成汇交。

三、特色亮点

（一）方案因地制宜，落实落细

此次登记成果更新汇交要求由县级自然资源主管部门组织，在原有登记成果的基础上进行补充完善，同时，要求各地根据地方实际制订具体实施方案，采用内业为主、外业为辅的方法，针对性地解决实际问题，开展整合更新汇交工作。

（二）针对实际提出了主要的技术方法

根据前期摸底调查，广西各地的情况不一，有的地区在不动产统一登记前已建成集体土地所有权确权登记数据库，还有的地区存在未建库只有纸质资料的情况。针对这两种情形，《技术方案（试行）》中提出了活用登记簿册数据整理、数据清理、空间数据处理、非空间数据处理、缺失数据采集、数据整合关联、登记档案资料管理等7 个环节进行数据整合。

一是登记簿册数据整理。未建库只有纸质资料的数据，要从档案扫描电子化中获取登记信息，为建库数据做好准备。已建库的数据，在整理中对已有登记成果进行规范化处理，满足《不动产登记数据库标准》的要求。

二是通过数据清理，删除错误、冗余的数据，降低错误率和重复率，保证准确性，理清登记现势或历史状态。

三是通过空间数据规范化处理，将纸质图件数据矢量化，矢量数据坐标转换、格式统一、拓扑检查和处理等信息应满足空间数据的要求。

四是通过非空间数据规范化处理，将纸质资料属性信息录入或数字化成果抽取转换，按照数据库标准进行规范化处理，保证转换前后满足“四个一致”（数据量、内容、关联关系和权属状态一致）的要求。

五是通过查找登记资料对信息的缺项、漏项进行补录，缺失无法补录的，用“/”代替，保证数据的完整性。

六是通过数据整合关联，整理不动产单元代码编制，其他字段补录，关联关系重建，数据一致性核对、逻辑间的关系，保证数据组织的关联性、数据逻辑关系、数据一致性符合要求。

七是通过登记档案资料管理，将纸质档案进行扫描电子化，并按照一定方式整编形成电子档案，以单元代码、原地籍号、档案号等形式进行关联，以便于查找、检索、追溯。

（三）明确了需集中更新集体土地所有权确权登记成果的类型

一是通过核实已登记的集体土地所有权权属状况，对集体土地所有权有关情况发生变化的，利用不动产登记系统办理登记、更新成果。

二是根据各地的不同情况，细化更新集体土地所有权权属界线的具体确定办法。界址发生变化，法定文件中已有明确界址坐标的，不再开展权属指界和不动产测绘；界址发生变化，无明确界址坐标的，按规定履行权属调查程序；因采用底图不同、测绘精度不同或坐标转换等原因造成集体土地所有权之间存在交叉重叠或缝隙的要及时核实，经核实界址未发生变化且不存在权属争议的集体土地不再开展权属指界和不动产测绘；存在权属争议且一时难以解决的，对有争议部分划定争议区，设立争议宗地。

三是区分了集体土地所有权登记成果更新的不同情形。对于已登记的集体土地所有权登记成果发生变化或经核实有错误的，利用不动产登记系统，根据《技术方案（试行）》中的7 种不同的情形，区分变更、注销、转移等登记类型，进行统一集中更新。

（四）细化了在完善权属调查与测绘中有关问题的处理方法

《技术方案（试行）》对需按规定履行权属调查程序的，提出应通过工作底图制作、权属调查、内业处理等具体流程来完成。同时，针对宗地划分、土地权属界线争议处理、权属界线不一致的处理、国有土地界线认定等有关问题提出了具体的处理方法。

四、注意事项

（一）注意新旧政策衔接

各县（区、市）要充分利用已有的登记成果，根据现行的《不动产登记数据库标准》（TD/T 1066—2021）、《不动产登记数据整合建库技术规范》以及自然资源部等部门的有关规定、数据库标准和要求，完成数据入库、更新、汇交工作。

（二）根据实际情况制订实施方案

各县（区、市）需尽早收集资料，摸清当地的集体土地所有权登记成果总数、成果更新数量、权属争议底数，建立台账，并制订工作计划和实施方案、落实经费等前期工作，总结试点经验。

（三）做好数据成果更新维护

各县（区、市）要突出成果入库汇交，强化成果应用，融入自然资源管理工作链条，以应用促更新，坚持成果更新程序的法定政策性要求与数据入库汇交的技术性规范相统一。