新时代城市社区多元主体治理协同度评价研究
——基于H 市S 社区的实证调查

程 镝（东北农业大学公共管理与法学院，黑龙江哈尔滨 150030）

董芮彤（黑龙江大学政府管理学院，黑龙江哈尔滨 150080）

一、引言

党的十九大报告提出，“中国特色社会主义进入新时代”［1］，要求“打造共建共治共享的社会治理格局”［1］。社区被喻为我国社会治理体系的“细胞单元”或“神经末梢”［2］，社区治理是社会治理在基层的着力点。在新时代背景下，城市社区治理环境的艰巨性、复杂性和居民服务需求的多样化等，赋予城市社区治理角色多元化、治理过程协同化、治理关系共生化的时代性建设特征和现代化治理命题，然而，传统的以政府为单一主体的治理模式在新时代社会治理中已难以发挥其功能和作用，特别是在应急灵活性、服务精准性、资源匹配性［3］等方面具有局限性，无法为社区治理带来充足的韧性及灵活力。因此，将居民、社会组织、企业等多元主体引入城市社区治理，通过发挥多元主体的社会属性和本职功能来弥合政府在治理方式、治理行为、治理技术等方面的衔接缝隙，以协同效应激发社区治理活力，是新时代提升社区治理效能、实现社区治理目标的重要路径。

协同治理的重点在于治理主体间的相互合作与支持。凝聚多方主体力量，“实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”［1］，是当代城市社区治理之需。目前，在社区治理中仍存在多元主体合作成效不显著、合作效率低下以及治理主体间治理行为与协同关系尚未充分融合等问题。究其原因：一方面社会领域、政府治理协商的无序性消耗了社区治理主体间协同共治的内源动力［4］；另一方面，多元主体间关系的“碎片化”，使城市社区协同治理尚面临多元主体各自为政、缺乏沟通与协调的局面［5］。因此，有必要以城市社区治理前期、中期、后期的协同治理过程为探析路径，逐步剖解“碎片”节点。本文遵循SFIC 模型环形运行模式特征构建评价体系，通过演绎城市社区协同治理运行周期，从治理主体、多主体内外部治理环境等方面剖析社区协同治理堵点。本研究采用实证分析方法对多元协同主体在城市社区协同治理中的协同度进行评价，依据协同度测算结果追溯问题源头，从而探究城市社区治理中政府引导、居民参与、社会合作等方面存在的协同困境根源，以期提高协同主体在城市社区治理中的协同度，强化主体间合作关系的整合性和韧性。

二、研究设计

本文以城市社区治理中多元共治主体为研究对象，以主体间共治协同度为评价切口，结合SFIC 模型与社区协同治理评价需求，首先，构建评价多元主体协同度的指标体系，对城市社区协同治理协同度及多元主体协同治理环境进行评价；其次，构建协同度评价模型测算城市社区多元主体治理整体协同度，并依据协同度评价标准定位其协同实现情况。

（一）模型选取

因为本研究主要目的在于通过测算多元协同主体间的协同度，归类影响社区协同治理的制约因素；通过比较单个指标在整体协同系统中的贡献量，定位协同“短板”，以实现城市社区协同治理多元主体间的高度协同，故而选取“协同治理”的相关模型作为理论分析框架。J.Donahue、P.D.Culpepper、L.M.Salamon 等诸多国外学者从不同维度对协同治理模型进行了系统性分析［6-8］，其中，C.Ansell 和A.Gash的SFIC 模型是基于137 个地方政策实践案例归纳而成，充分考虑了协同过程中抽象性与现实性的结合［9］。将协同治理从包含前期、中期和后期的整体过程展开，强调前期行为可能对后期主体治理互动带来的正面或负面影响，能够较为全面地解释协同过程，因此，本研究选择SFIC 模型作为城市社区多元主体治理协同度评价框架构建的基础模型。SFIC模型的协同过程，如图1 所示。

图1 SFIC 模型的协同过程①原SFIC 模型参见：Chris Ansell and Alison Gash，Collaborative Governance in Theory and Practice，Journal of Public Administration Research and Theory，2008，Volume.18，Issue.4：543-571.

（二）评价指标构建

SFIC 模型由四个要素构成，分别是起始条件（S）、催化领导（F）、制度设计（I）和协同过程（C）［9］。其中，起始条件、催化领导和制度设计的互动关系并无明确先后之分，它们共同致力于治理目标的实现，而协同过程是产生协同行为、产出治理效果的实践过程，作为模型的核心部分验证协同运行环境构建成效。在本研究中，将SFIC 模型的四个要素赋予了更为具体的内涵。

1.起始条件（S）。协同开始前的条件可以促进或阻碍利益相关者之间的合作。在城市社区协同治理中，由于协同主体的多元性和各自职责的差异性，所以主体的角色边界是制约协同主体合作的主要因素。本研究将城市社区协同治理中的治理主体划分为三类，即具备权威的政府治理主体、辅助社区协同治理活动的社会主体（社会组织、社区居民）［10］、公益与盈利并驱的市场主体，以此构成本研究中治理主体协同参与度的评价指标。

2.催化领导（F）。结构、过程与参与主体构成领导力的三种媒介，领导力对制定和维护明确的基本规则、建立信任、促进对话及寻求共同利益至关重要［11］。“一核多元”的协同治理理念使催化领导在协同治理过程中由政府以引导力、推动力密切治理主体与协同行为间关系，贯穿协同治理内在机理之中，以此构成本研究中内部治理机制完善度的评价指标。

3.制度设计（I）。其具备制定基本规则以及维护协同结构完整化、保持主体角色清晰化、促进协同过程规范化等功能。有效的制度设计需使制定的规则服务于协同主体角色定位、划清职责边界，为协同行为规范性提供支撑，以适应共同治理目标的需要，应对外部环境的变化，以此构成本研究中外部治理环境促进度的评价指标。

4.协同过程（C）。协同过程是明确协同主体的起始条件、规范协同行为的制度设计、整合协同目标的催化领导集成后的治理环节。与其他环节相比，协同过程着重聚焦的目标是在协同实践中建立起协同主体间的信任关系，积累多元主体持续性合作的根基，而多元治理主体间的信任有赖于在透明、公平、公正的治理环境中逐步形成，以此构成本研究中协同治理过程透明度的评价指标。

由于协同过程的行动轨迹通常在特定治理行为中得以显现，而协同实践活动紧密依附于催化领导、制度设计等环节塑造的运行条件。因此，评价多元治理主体协同度以协同过程为起始点反推协同治理流程，从协同结构入手设定评价指标，构建适合评价城市社区治理协同度的指标体系，可以实现指标量化。本文依据科学性、全面性的思路，从治理主体协同参与度、外部治理环境促进度、内部治理机制完善度和协同治理过程透明度等四个层次构建SFIC 模型在城市社区协同治理中的评价指标并分别以A、B、C、D 来表示（见表1），而采取逐层剖析的方式评价其协同度，以期更为精准地定位协同阻塞之处。

表1 城市社区协同治理协同度评价指标

在指标验证环节，本研究征求了城市社区协同治理及相关领域专家学者、社区从业人员的意见建议，采用德尔菲法收取了20 位专家的访谈结果，对其中15 份有效问卷进行W 显著性检验和X2检验，确定专家评价的一致性。检验过程如下：

假设F0：专家评价意见不一致。则：X2=d（m-1）W，若X2≤X2（m-1）0.05，接受F0，认为专家评价意见不一致；否则将拒绝F0假设，认为专家评价意见显著一致，其中，d 为有效的专家问卷数，m 为体系中指标总数。

由表2 可知，X2=87.303≥X2（36）0.05=50.998，因此拒绝F0，同意15 位专家对A、B、C、D 等四个子系统中涵盖的37 项三级指标的评价意见显著一致。比较该指标集中度、离散度和变异系数的所示值，选取满足集中度为≥3.50 区间、变异系数≤0.25 区间的指标，得出表1 指标满足检验标准的值域要求，确定最终评价体系。

表2 城市社区协同治理协同度评价指标的W 和X2 检验

（三）协同度测算模型

建立完整的城市社区治理协同度测算模型和运行程序，以确保该模型和程序能够支撑评价体系各项指标和整体协同度的所有测算。本研究运用极差系数演绎各评价维度与整体协同的关联逻辑，极差系数R 代表整体协同形态各评价维度间有序度的离散度，maxμi（Yij）和minμi（Yij）分别代表有序度最高值和最低值，Sj为权重系数，μij（Yij）为线性加权得出的系统有序度，C 为极差系数的自由度系数对应值。其运行原理表现为各评价维度序参量的关键变量对各评价维度产生的协同作用，公式1 中的Cd为城市社区协同治理系统的整体协同度。

为科学、合理地评价城市社区治理整体协同状态，准确定位城市社区多元主体协同治理的协同度，本研究在协同度评价标准环节收集了城市社区治理领域专业人士、单位的意见和建议，将协同形态分为四个评价层次（见表3），用于衡量城市社区多元主体治理协同度的最终测算结果。

表3 城市社区多元主体协同治理协同度评价标准

三、城市社区多元治理主体样本调查及其协同度分析

（一）样本选择与基本分布

在目标样本选择上，本研究结合新时代背景下城市社区协同治理新要求和调查地社区建设承接力两个要素，选取省会城市H 市下属高新社区S 社区作为样本，以保证研究结果的实时性和代表性。S 社区位于H 市的新区，为H 市主城区之一，该区是融合信息化治理手段进行社区治理实践的主要分布区。据统计，S 社区常住人口1，229 人，下辖派出所2 个，机关事业单位3 家，企业个体商业网点22 家。该社区曾被纳入全国社区治理和服务创新实验区的创新实践改革，在治理现代化、革新化方面位居该市前列，具备真实反映地方城市社区协同治理现状的建设基础。受调研对象文化水平差异的影响，调研采用访谈式调查和自主填答相结合的形式，针对不同文化水平的人群对应不同的调查方式，从而确保调查结果的有效性。本次问卷发放共计500 份，筛选后得到有效问卷共计495 份。其中，男性被调查者占比25.66%、女性被调查者占比74.34%；80 年代后被调查人口数居于调查总量首位，占比61.82%，超过调查总量的50%以上；被调查者高中以上学历在被调查总人数中占比82.84%。该样本分布情况基本规避了被调查者对问题的理解障碍，有效问卷调查样本具体比例分布情况，见表4。

表4 S 社区调查样本分布情况

（二）S 社区多元治理主体整体协同度测量

对上述指标采用熵值法量化方式，依据熵值法测算指标所得权重并结合极差系数，得出社区多元治理主体整体协同度，通过与协同度标准对比，判定社区治理协同程度；计算各指标对整体协同系统的指标贡献度，通过各指标在系统中贡献量的呈现情况分析协同度负向影响因子，聚焦阻碍城市社区协同治理的堵点，提出相应的提升策略。在测算整体协同度与指标贡献度前，根据专家评价结果得出各指标权重，运用MATLAB 程序的处理方法得出各指标熵权Sj，具体数据，见表5。

表5 协同度衡量中各项评价指标的熵权

将指标权重与极差系数进行联合测算。经MATLAB 程序运行公式1 与表5 的权重系数，测算结果得出S 社区协同度系数为0.5552（见表6），对比表3 协同度评价标准，S 社区多元主体治理协同度在0.4≤ρ＜0.6 区间内，验证结果表明，S 社区协同治理的协同度处于弱协同状态，协同效果较弱。

表6 S 社区多元治理主体整体协同度

（三）S 社区多元主体协同治理弱协同原因分析

为深入剖析S 社区协同治理中弱协同现状的原因，我们对各个指标在协同系统中的贡献度进行了单项比较。根据图2 中指标贡献度分布情况，筛选了贡献度≥0.08 区间和≤0.02 区间的指标，共计17 项。

图2 各指标在S 社区协同系统中的贡献度排名

在已筛选的指标分布中，贡献度较高的指标主要分布在外部治理环境促进度（B）、内部治理机制完善度（C）和协同治理过程透明度（D）三个评价指标中，而贡献度较低的指标则集中于治理主体协同参与度（A）评价指标中，且贡献度值都居于0.02 以下。从低贡献度指标可以看出，社会组织、居民、社区组织等城市社区协同治理主体，在参与社区协同治理过程中存在主体能力与社区治理对接有差距、多元主体对社区协同治理内含的服务需求和治理目标不甚明晰、承担治理责任的意识较为淡薄、主体间协同主动性匮乏、治理主体相互感知性较差等问题。这表明，当前社区多元治理主体的治理行为、协同效应尚未达到协同治理的目标水平。多元主体间缺乏协同活性，各主体未充分发挥对城市社区协同治理的推动力，是导致社区多元主体治理协同度较低的原因。

（四）城市社区多元主体治理协同度评价结论

基于以上分析，本研究认为，多元主体协同治理能力的缺失是导致城市社区协同治理协同度较低的症候所在，得出具体结论如下：

1.城市社区多元主体治理协同度较低的核心原因在于：多元协同主体在社区协同治理中并未充分发挥联动作用、承担协同角色，导致城市社区治理在协同过程中缺乏协同动力。因此，有必要以城市社区治理中的多元协同主体为核心调适对象，使多元主体在治理功能、治理能力、治理意识等方面与协同治理相契合，促进多元主体以合作、互助等方式弥合组织治理缝隙，通过提升社会信任关系建立强韧协同纽带。

2.社区协同治理中治理环境对协同主体服务型建设的缺失，是导致城市社区多元主体治理协同度偏低的另一个重要原因。针对此种情况，一方面应提供多元主体运行支撑，为多元主体相互协同提供发展和调适的建设空间；另一方面，应提供相应实践场域，以平台为依托使多元主体协同过程、治理互动有形化，充分激发多元主体在城市社区治理中的治理积极性，提高其参与融合度。

四、城市社区多元主体治理协同度的优化路径

新时代社区治理将协同这一重要元素置于重要位置，本文依据调查分析的结论与新时代社区治理的要求，从主体参与协同度、协同治理运行机制及信息共享平台功能等三个层面，以多元协同治理主体优化为出发点，提出有利于增强多元主体对社区协同治理环境、治理方式、治理强度适应性，提升多元主体对新时代社区协同治理目标、治理宗旨、运行机理认同感的参考性建议。

（一）提高社区治理主体参与度

在新时代背景下，针对城市社区协同治理过程中多元主体间协同度依旧较弱的问题，如何激发多元主体参与社区协同治理、增强主体共治能力是有效提高城市社区治理多元主体协同度的焦点内容。

1.激励多元治理主体作用的发挥。首先，政府应发挥核心作用，为社区多元主体协同行为提供及时、必要的方向引导，运用配置手段和规章力量为多元主体治理活动聚集各类可调配资源、调节各主体间角色边界平衡度，营造多元协同的良好环境；其次，塑造一致的协同治理目标，利益的差异使多元主体在协同过程中难免强化对自身有利的倾向性，因此妥善建立利益伙伴关系、达成共同治理目标是激发多元主体参与积极性和有效性的重要前提；再次，拓宽社区组织间协同治理路径，进一步优化已有的多元协商平台，以平台功能为前导完善平台各项配置；最后，建立更为完备的多元协商会议召开制度，及时采集和收纳多元协同主体对城市社区协同治理的需求和建议，不断提高多元主体对社区协商共治的重视度与主动性。

2.强化多元主体协商共治能力。共治能力对不同性质的治理主体而言各有差异，如政府的倾听力、市场的灵活力、社会组织的专业能力和互动能力以及居民的自主力。首先，政府应对公众及社会诉求持倾向性态度［12］，及时应答其他主体的治理需求。其次，发挥市场主体中社会企业的灵活优势。社会企业与物业公司不同，它是一种通过商业方式运作来赚取利润贡献社会的组织，能够弥补物业所缺乏的资源调动力和服务广泛性。当前，在社区治理中虽然对社会企业的认可度和信任度偏低，但是从社会企业对社区治理潜在的优势来看，有必要大力扶持社会企业融入社区协同治理，以提升市场对社区共治的贡献度。再次，充分激发社会组织治理活力。一方面，为社会组织营造规范的登记管理制度环境，遵循择优录入原则将竞争引入社会组织能力考核之中，从根本上增强社会组织的服务意识和能力；另一方面，在社会组织开展社区活动过程中鼓励社区居民充当志愿者，以此深入社会组织与居民的沟通，使服务匹配需求。最后，培育居民参与动力。居民参与社区治理的自主程度关键在于居民组织的引导水平，因此，一方面从社区居民委员会等自治组织着手，提高社区居民委员会工作人员的工作能力，帮助社区居民培育起参与社区治理的主体意识和公共精神；另一方面，为居民创造更多参与民主讨论和民主决策的机会，由社区组织牵头，定期召开居民座谈会或开展电话访谈，及时反馈对建议结果的采纳情况。以牢固居民和社会组织及社区企业的沟通与协商渠道、突出居民建言献策影响力为双路径，有助于提升居民对自治、共治的认同感和参与度。

（二）完善社区协同治理运行机制

依据前文指标测算结果，城市社区协同治理中的监督机制已初具作用力，但从应对突发性公共危机事件对强韧治理关系的需求来看，基本的监督、激励、诉求表达等机制还不能完全满足社区协同治理运行的需求，如何增强协同主体间联系以及及时检查多元主体的协同治理效果，需要建立起促进多元主体间协同治理的互动机制和服务评价反馈机制。

1.建立多元主体互动机制。互动性关系的建立有利于多元协同主体间加深了解，通过相互补充资源等调配，完成治理主体的进一步发展，以更好地为社区提供服务。一是发挥社区党组织对互动机制的引领功能，以党组织带动社区内部、社区协同主体间的交流，促进各主体分享在服务社区过程中有关自身建设的良好建议，形成典型案例、提供有益经验；二是打造社区主体互助合作网络，针对社区服务中存在的问题进行沟通交流、积极协商、互帮互鉴，促进协同主体间建立互信、互动、互助关系，以此强化社区承担公共事业、应对风险的能力；三是在社区协同主体间建立起分工协调、合理互补、互相支持的高效的组织系统，提高协同主体间的协同度和配合度，以实现社区共同治理目标。

2.健全社区服务评价反馈机制。目前，我国城市社区治理正处于由传统单一治理主体向多元治理主体的转型期，增强多元主体间的协同合作，构建一套完整的社区服务评价反馈机制，有利于形成新的社会治理格局。从以往对社区治理的监督实践中不难看出，在开展城市社区服务时，往往在项目开展的前期环节和中期环节投入过多的精力，较少总结投入服务后期的效果。因此，目前在评价多元主体提供社区服务中，除了关注是否投入社区建设活动以外，还需聚焦提供服务的成果及后续维持的程度，评价反馈机制与监督机制二者并不冲突，反馈机制的重点在于投入结果、产出及其改进方向的评估与明确；推动建立社区常规服务的评价机制，鼓励社区不断创新服务体系建设，重视对社区居民参与、服务呈现效果等隐性因素的考核细则，将评价机制覆盖服务项目申请、办理、提供和反馈的全过程；形成高效、有效的治理层次与协同模式，以居民主动配合、参与社区服务的反馈环节为牵引，强化居民与其他协同主体间的沟通，保障其他主体提供的服务更加符合民意。

（三）深挖社区治理信息共享平台功能

信息透明是协同主体间建立信任合作关系的重要条件之一，在前文测量的指标贡献度中信息共享的广度与深度、共享信息的价值贡献度较高，这表明城市社区协同治理需要依靠信息科技力量的推动来实现协同治理的最终目标。虽然在城市社区治理中信息对于治理效果的作用已引起一定的重视，但是从多元主体的协同程度指标来看，当前多元主体间协同度仍处于较低水平，这说明信息建设在协同治理中创造了价值，但对协同行为及应对治理活动的服务性较弱，协同主体间治理的配合度和协调性不强。

1.健全化解矛盾和冲突的信息共享平台。从协同治理的角度来看，信息平台建设的完善与否对协同治理的长期发展、协同主体的关系建立、协同行为的监督反馈都具有重要作用。一方面，丰富平台冲突化解功能。通过平台聚集社区治理主体，规范多元主体参与平台行为，真正发挥平台的聚合优势。如与司法、应急等部门进行业务联合，建立和完善协同主体间利益纠纷应对程序、社区应急响应程序等，提升社区协同主体间的关联度。另一方面，完善信息推送精准化功能。利用大数据技术根据协同主体类型推送对口信息，帮助协同主体及时捕获与自身建设和利益相关的重要决策，加深协同主体对政策规划的理解，在初期化解部分因利益而可能带来的潜在协同纠纷，培育协同主体自审自正能力，强化协同主体间互信互解关系。

2.完善主体意见建议反馈平台。任何治理活动都并非“单程票”，而是一套环式无限运转的程序，是一个治理主体输出、被服务者自下而上反馈的过程，在一个个闭环循环后逐步取得符合共同目标的治理成效。近年来，由于新冠肺炎疫情的影响，人们的日常活动受到了多方面限制，云会议、云端平台几乎取代了传统的面对面交流。以数据赋能方式，提供数字化反馈平台正成为未来治理沟通的重要途径。此种方式，一方面能够突破时间、空间的限制，迅速收集意见建议，便于治理主体及时通过平台信息的处理并给予反馈，满足多方主体在这一过程中的诉求表达和参与的积极性与成就感；另一方面，平台使用的复杂性有时也会降低相关主体反映的主动性，因此，在反馈平台构建过程中还需进一步完善数字平台使用指南，降低平台操作的难度以及信息检索的复杂性，统一信息官方投放路径，避免过于追求多管齐下而造成信息获取的杂乱无章；进一步丰富已认证为官方网址的内容，为不同群体提供便捷的使用环境。

五、结语

新时代，打造“共建共治共享”的社会治理格局，“要求多元主体自觉形成相互关联且互相促进的群体，且能够建立长期稳定的合作关系”［13］，要求城市社区治理架构起协同共治的实践之路，提高城市社区治理社会化、法治化、智慧化、专业化的水平，推进形成多元共治良好局面。本文选取了H 市S 社区作为研究对象进行实证分析，虽然在透彻反映城市社区协同治理的全局性问题方面存在一定的局限性，但是实地调查的数据结果也能够较为真实地呈现我国城市社区协同治理存在的区域发展不平衡、协同主体间协同度较弱等现状。多元协同主体在城市社区协同治理中所突显的合作、共赢、自治等特质，使协同治理从本质上有别于传统管理。这也就意味着完善社区协同治理需突破已有治理模式的桎梏，以密切关注社区多元主体协同治理过程为切入点，革新服务于社区协同的治理运行机制、信息平台建设，营造活跃的社区协同治理氛围，提高多元主体的协同效应、增强合作意识，强化协同环境对协同治理行为的承载力，塑造强韧有力的多元主体协同关系。