流域生态补偿协同共担机制的运作逻辑
——以新安江流域为例

戴胜利（暨南大学a.公共管理学院；b.应急管理学院，广东广州 510632）

李筱雅（华中师范大学公共管理学院，湖北武汉 430079）

一、问题提出

随着工业化和城市化迅猛发展，地方政府在经济发展的同时，往往忽视对环境污染治理的问题，其中，流域水污染问题比大气污染、土壤污染等其他污染所造成的危害更大。流域水污染具有跨域性、流动性和外部性等特征，极易导致流域水污染治理中的“搭便车”困境，进而也削弱了地方政府在水污染治理方面的积极性，使得流域上下游利益失衡，最终导致环境保护政策难以有效执行。生态补偿是打赢污染防治攻坚战、促进流域上下游协调发展的重要制度保障［1］。作为一种市场化的政策工具，生态补偿在明确产权的基础上，以内化外部成本为原则，通过市场化交易机制为环境保护激励提供制度安排［2］。作为实现流域上下游协同治理的有效方式，生态补偿受到中央政府的高度重视。2007 年，原国家环境保护总局印发《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》（环发〔2007〕130 号），明确提出开展试点工作是全面建立生态补偿机制的重要实践基础，探索建立流域生态保护共建共享长效机制。2012年，新安江流域作为全国首个跨省流域生态补偿机制试点，为长江经济带水生态环境状况改善及积累先进经验发挥了领头羊作用。2016 年，财政部、环境保护部、国家发展改革委、水利部联合印发《关于加快流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》（财建〔2016〕928 号），明确提出流域横向生态保护补偿主要由流域上下游地方政府自主协商确定，加快形成“成本共担、效益共享、合作共治”的流域保护和治理长效机制。作为全国跨界流域生态补偿首个试点，新安江流域生态补偿的试点内容、实施效果评价等已然成为学术界的热点议题。新安江流域生态补偿试点在流域上下游地方政府的互动关系（安徽省、浙江省政府）之上又嵌入了中央政府与地方政府的互动以及地方政府与社会主体的互动，新安江流域生态补偿试点为生态补偿协同共担提供了一个更加丰富且动态的应用情境。为此，不禁引发笔者思考：新安江流域生态补偿模式的运行机理是什么、新安江流域成功经验对其他流域生态补偿是否适用、能否探索出一条普适的流域生态补偿模式等问题。为了回答这些问题，本文对新安江流域生态补偿试点实践开展案例研究，深描新安江流域生态补偿协同共担过程，分析流域生态补偿协同共担机制的运行逻辑。

二、文献综述

（一）流域生态补偿机制的核心议题

目前，关于流域生态补偿机制的研究主要从补偿主体和补偿策略两个层面展开探讨。在补偿主体层面，建立多元化生态补偿机制被认为是引导多元行为主体参与、撬动市场、社会资本投入、构建生态补偿长效机制的必然路径。杨爱平和杨和焰基于国家治理理论视角，提出构建政府、市场、社会等多元主体共同参与的流域生态补偿机制，并建立多元化的流域生态补偿协商机制［3］。郑云辰等人立足补偿主体视角，认为流域生态补偿政策改革应当建立多元化生态补偿机制，形成政府、市场、社会等多元主体耦合的生态补偿机制［4］。王彬彬和李晓燕认为，构建生态补偿制度需要政府和市场的有效融合，提出生态保护成本市场化、建立全产业链综合补偿制度并配套产权制度改革和分类补偿［5］。倪琪等人基于计划行为理论，运用结构方程模型剖析社会主体参与生态补偿的影响因素以及作用机理，为构建社会化、多元化流域生态补偿机制提供理论参考和经验证据［6］。张捷和王海燕通过分析中国和日本的社区主导型生态补偿的典型案例，探索出权力折中、利益共享和示范驱动等三种社区主导型生态补偿模式，同时强调了制度拼凑和资源拼凑在促成社区主导型生态补偿模式中的规律性和普适性［7］。

在补偿策略层面，现有研究大多通过构建数理模型对流域生态补偿策略进行研究。王宏利等人通过建立演化博弈模型，考察生态补偿长效机制的构建难点、必要条件以及影响因素，并提出完善绩效评估制度、明确央地补偿责任和标准、推动市场化横向生态补偿等政策建议［8］。Jiang k 等人通过引入生态补偿准则，建立了跨区域边界污染减排差分博弈模型，解决了跨区域边界的水污染冲突［9］。徐大伟等人从博弈演化视角出发，构建“奖励—惩罚”博弈模型，剖析流域生态补偿上下游各利益主体之间的利益决策行为，研究发现仅依靠上下游地方政府无法实现最优博弈结果［10］。马骏等人利用微分博弈理论，构建了集中式和分散式生态补偿模型，讨论中央政府参与补贴行为和地方政府污染治理选择行为之间的互动博弈，得出在不同补偿模型中各级政府的最优反馈策略并加以比较［11］。王雯雯等人通过测算湖北省生态系统服务价值，界定生态补偿的主客体以及确定受偿方和补偿方的支付等级、次序，为完善省内生态补偿机制提供理论依据［12］。王奕淇等人利用熵值法和层次分析法测算渭河流域各地方政府应分摊的横向补偿权重，提出了效率与公平兼顾的横向补偿策略，得出只有流域下游地区对流域上游地区进行合理公平的补偿，分摊上游地区生态保护成本，才能促进流域上下游协调发展的结论［13］。

（二）流域生态补偿协同治理的核心议题

构建流域生态补偿协同治理机制是确保生态补偿制度有效性的关键。目前，关于流域生态补偿协同治理机制的研究还比较少，已有的从横向协同视角出发对构建流域生态补偿协同治理机制给出了答案。朱仁显和李佩姿以协同效果为切入点，构建生态补偿横向协同效果的动力模型，运用模糊集定性比较分析法对13 个案例进行分析，发现横向生态补偿的两种协同路径［14］。冯秀萍通过系统梳理长江经济带横向生态补偿的实施现状与困境，提出深化横向部门协作、构建多元参与的综合性横向生态补偿模式［15］。王兰梅和张晏系统分析了新安江流域横向生态补偿试点过程中取得的成效和存在的困境，认为应当完善补偿资金机制并构建市场化补偿模式［16］。景守武和张捷运用双重差分法研究新安江横向生态补偿试点对水生态环境的影响，研究结果表明新安江流域横向生态补偿试点能够显著改善水生态环境，且政策效果具有持续性［17］。吴凤平等人采用双重差分法和中介效应模型实证评估新安江流域横向生态补偿机制的实施效果，研究发现新安江流域横向生态补偿机制降低了工业废水排放量并获取环境、经济双重红利，最终实现绿色发展［18］。

（三）文献评述

现有文献主要解决了三个问题：第一，构建市场化和社会化的生态补偿机制，打破中央政府不再是唯一补偿主体的僵局；第二，利用数理模型科学测算流域上下游政府应当承担的补偿权重，提供了科学的生态补偿博弈策略；第三，运用案例分析和实证模型的混合研究方法论证了流域生态补偿的实施效果以及路径选择，丰富了流域生态补偿的相关内容。整体而言，现有研究为理解流域生态补偿机制提供了较好的理论基础。

然而，现有研究也存在一定的拓展空间：一是现有研究在一定程度上简化了流域生态补偿中行为主体的关系，未将多元行为主体纳入同一协同治理语境；二是现有研究将解释重点放在同一层级主体之间的关系上，例如，流域上下游地方政府的关系，忽略了协同主体的层次性和动态性，而流域生态补偿不仅需要流域上下游政府间的横向协同，还需要央地政府的纵向协同以及社会力量参与的多元协同，缺失中央政府的协调以及社会力量的参与则无法确保生态补偿制度的有效性；三是现有研究仅聚焦某个流域生态补偿实践的经验总结，未能从某流域的特殊经验拓展至具有普遍适用性的规律。

综上所述，我国流域生态补偿的研究成果十分丰硕，但缺少基于案例研究的理论提炼并归纳总结具有普适意义的流域生态补偿经验。基于此，本文从协同共担视角研究流域生态补偿的“新安江模式”，并从“新安江模式”探索出流域生态补偿的普遍适用经验，以期为流域生态补偿提供有益的政策建议、总结具有普适性的发展规律。

三、分析框架

（一）协同共担分析框架

分权化环境管理体制带来管理的碎片化问题难以有效应对跨界环境治理的复杂性挑战。协同共担机制通过加强央地政府间、地方政府间以及政府与社会在制定与执行环境政策过程中的合作与协调，从而提升政策合力并解决跨域复杂性环境治理问题。协同共担机制包括纵向统一与横向协调，即多元主体间的“上下协同”“左右协同”“内外协同”［19］。“上下协同”是指上级政府为推动跨地区目标的实现而超越现有地域的边界，超越单个地方政府的职责范围，促进地方政府间的合作。“上下协同”的目的在于促进地方政府间的相互支持，消除地方政府间的利益矛盾，增加区域合作的效能［20］。“左右协同”是指地区之间以及部门之间环境政策的统一和有机配合。“左右协同”要求地方政府从环境治理的公共性出发，突破局部利益或部门利益的限制，建立区域合作联防联控机制，推进环境整体性治理［21］。“内外协同”是指通过激发社会主体参与环境治理，更好地激励生态环境保护行为，以促进生态服务功能的恢复和改善，实现生态服务的可持续利用［22］。

1.制度安排为“上下协同”提供了可能性。环境治理能否实现或在多大程度上实现治理效能，既依赖于央地政府间的广泛合作和持续互动，也依赖于制度安排。制度安排直接影响协同共担格局的形成及运行机制的稳定，协调利益主体的各种行为，推动稳定性合作行为的形成及有效运转，有效克服环境治理集体行动困境。制度安排既包括约束多元主体行为的正式制度安排，也包括激发主体积极性的非正式制度安排。协同共担正式制度可以有效引导、规范和约束地方政府间的合作博弈行为，降低交易成本，化解利益冲突。地方政府间的合作博弈不仅取决于组织的正式结构，还取决于地方政府所处的一系列正式和非正式的制度背景［23］。换言之，环境治理协同共担是正式制度和非正式制度综合作用的结果。非正式制度的功能主要体现在以下三个方面：一是缓解多元行为者之间的环境利益冲突，稳定协同共担秩序；二是实现非正式制度与正式制度相融合，提高制度运行效率；三是培育社会力量，促成主体协同合作。

2.地区间差异为“左右协同”提供了必要性。地区差异指各地区在资源禀赋、经济发展、环境治理等方面的差异。为了获得自身发展所需的有限资源，个体必须充分寻找相匹配的合作对象进行协同配合，从而实现效益最大化的结果［24］。行为主体之间资源、利益等方面的差异促成复杂的博弈关系，各主体以追求利益最大为目的，达成共识，寻求合作共赢［25］。例如，经济欠发达地区在履行环境污染治理职责的同时，希望共享发达地区的经济资源优势，希望通过发达地区的经济辐射带动促进本地区产业结构优化升级，激发经济增长的活力；而经济发达地区可以发挥“中心枢纽”作用，带动、引导经济欠发达地区协同发展，从而促进协同主体间行动的同步性。

3.社会力量参与构成“内外协同”格局。社会力量直接影响协同共治的广度、深度与效度。社会力量参与比集权式控制、多中心治理更符合社会现实，更能提高社会管理效率［26］。当前，多元化背景下社会公众与政府之间公共信任关系弱化、社会力量缺失是实现协同共担的障碍。为此，必须建设以培育社会力量为内核的非正式制度，形成互利共赢的环境价值观，增进社会主体和政府主体之间的信任与联动，共筑“内外协同”格局。

（二）流域生态补偿协同共担分析框架

流域生态补偿是上下级政府以及上下游政府间耦合博弈的结果。从协同共担视角探究流域生态补偿的运行逻辑，具有很强的解释力。本文将协同共担中的“上下协同”“左右协同”“内外协同”调整为流域生态补偿中的“上下级政府联动”“上下游政府联动”“政社联动”。制度安排为上下级联动提供法制保障，主体功能区位势差异为上下游联动提供必要条件，社会参与形成多元共担合力，如图1 所示。

图1 流域生态补偿协同共担分析框架图

1.制度安排为上下级联动提供法制保障。法治是人类推进区域治理的有效方式［27］。生态补偿制度安排越完善，补偿实施越顺利；反之，生态补偿制度安排越欠缺，补偿实施越困难。在我国环境管理体制下，除了国家法律法规正式制度安排以外，领导者的讲话和批示等作为非正式制度安排，共同构成具有中国特色的制度语境。就流域生态补偿而言，正式制度安排解决地方政府在生态补偿中“零和博弈”困境，形成上下级政府联动的生态补偿协同共担机制。中央政府为地方政府的利益协调制定法律规则和程序，指导流域生态补偿建设。此外，中央领导人批示、舆论引导等既是非正式制度安排，也是正式制度安排的重要补充。在生态补偿政策导向和舆论导向下，由环境保护部牵头召开座谈会，制定协商制度，对各省市开展实地调研，各省级政府召开联席会议，进行联防联控，合力治污，各地市政府在执行上级政府的生态补偿政策的同时，编制生态补偿专项规划，建立互访协商机制，召开联席会议，最终形成“中央—省—市”上下级政府联动的生态补偿命运共同体。

2.主体功能区位势差异为上下游联动提供必要条件。流域上下游经济发展水平、自然地理特征以及环境诉求等差异性决定了流域上下游的位势差异。流域上下游的位势差异为跨界流域生态补偿上下游联动提供了可能。流域上游是限制开发区和禁止开发区，生态环境状况较好，具有明显的生态优势；流域下游是重点开发区和优化开发区，经济发展状况较好，具有明显的经济优势，由此形成流域上下游功能定位的差异和比较优势的差异［28］。由于流域上下游共享整个流域的生存权和发展权，必须进行优势互补才能推动流域生态效益和经济效益协同共进，否则就会出现上下游间“零和博弈”的困境，流域生态补偿机制也无法顺利实施。根据流域上下游主体功能区的位势差异，流域上游地区是生态功能区和生态服务输出地，流域上游的主体功能是创造生态环境价值，并向流域下游地区提供优质的生态服务和产品，流域上游牺牲了经济发展机会，同时也受到流域下游地区污染物的影响。流域下游地区是重点开发区和生态服务输入地，流域下游的主体功能是创造经济发展价值，流域下游地区有责任、有义务，更有能力帮助上游地区。因此，流域下游地区应当向流域上游地区提供生态补偿资金［29］。

3.社会力量参与形成多元共担合力。制度安排能够引导社会主体有序参与流域生态补偿实践，形成生态补偿多元共担合力。2016 年，国务院办公厅印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》（国办发〔2016〕31 号），明确提出有效调动全社会参与生态环境保护的积极性，充分发挥新闻媒体作用，引导全社会树立生态产品有价、保护生态人人有责的意识。在信息化时代，非正式制度嵌入能够强化生态补偿实施效果。例如，《人民日报》和《经济日报》聚焦生态补偿实践，打造全社会共同参与生态补偿的良好社会氛围；政府利用微信公众号、微博等新媒体，让社会公众及时获取生态补偿相关信息，加强社会公众对流域生态补偿的认知。此外，领导者讲话作为非正式制度的重要组成部分，是引导社会公众参与环境治理的风向标。在正式制度和非正式制度的引导下，社会公众参与流域生态补偿的积极性日益增强。流域生态补偿形成“政府主导、社会协同、多方参与”的流域生态补偿协同共担格局。

四、案例分析：新安江流域生态补偿从零和博弈走向协同共担

新安江流域地处浙江、安徽两省交界地带，新安江流域不仅是两省重要的饮用水水源地，还是长三角地区的生态安全屏障。2011 年9 月，财政部、环境保护部印发了《新安江流域水环境补偿试点实施方案》（以下简称《方案》），跨省流域水环境补偿试点工作正式开启。按照试点方案，新安江流域3 轮补偿试点（2012—2020 年）历时九年，实践探索已取得了显著成效。在中央政府引导下，处于上游的安徽省和处于下游的浙江省从“零和博弈”走向“协同共担”。

（一）冲突触发：千岛湖危机

2013 年，国家发展改革委印发了《千岛湖及新安江上游流域水资源与生态环境保护综合规划》（发改地区〔2013〕2679 号），明确新安江流域多年平均天然径流量（地表水资源量）126.7 亿立方米，其中，年均入千岛湖水量115.2 亿立方米，新安江是流入千岛湖的最大河流，发源于安徽省黄山市休宁县，干流全长约359 公里，入湖水量约占总入湖量的60%以上。由此可见，流域上游水生态环境治理直接影响着流域下游水生态环境状况。1998 年，以“绿水青山金腰带”著称的千岛湖遭遇蓝藻危机，2001—2008年7 年间，千岛湖入境水质呈缓慢恶化趋势，湖内水质营养状况为中营养水平，甚至有向富营养水平加剧的态势。浙江省与安徽省交界断面水质以Ⅳ类水为主，2008 年个别月份总氮指标曾达到劣Ⅴ类，水体总氮和总磷指标上升趋势明显。上游水生态环境保护情况直接决定了下游水生态环境质量。千岛湖的水生态环境恶化危机引起了社会各界的高度重视。浙皖两省也给予“理性”回应：浙江省认为，在加强本省水生态环境保护工作的同时，强烈要求下游安徽省能够加大环境治理力度和投资；安徽省认为，应该加强水生态保护工作，但浙江省必须向本省提供生态补偿，以分摊生态保护高昂的机会成本。两省的“理性”回应加剧了利益冲突，不利于建立流域生态补偿协同共担机制。

（二）上下游政府间冲突之争

新安江流域生态补偿往往因“上游保护，下游受益”，导致上下游之间相互扯皮，推卸补偿责任，甚至会出现“上游污染，下游遭殃”的治理困境。面对千岛湖水质持续恶化的环境状况，作为理性经济人，浙皖两地政府就“谁补谁受偿”以及“补多少”的问题，展开拉锯战。

1.“谁补谁受偿”之争。处于下游浙江省的理性反应是在加强本省境内水生态环境保护的同时，作为新安江流域上游的安徽省理应加大生态补偿力度和资金投入。处于上游的安徽省认为，生态环境保护是一项高成本工程，治理生态环境除了本身的治理成本以外，还有牺牲经济发展所带来的机会成本，而浙江省作为环境治理的受益方，应承担起补偿职责，向安徽省提供生态补偿资金。面对安徽省提出的补偿资金要求，浙江省回应道，早在2005 年就出台了全国第一个省级生态补偿制度，并于2008 年对八大水系源头地区45 个市县实施生态环保财力转移支付政策，成为全国第一个实施省内全流域生态补偿的省份，但这些生态补偿举措仅限于浙江省内，属于省内补偿，安徽省认为自身不在浙江省补偿举措受益范围之内，而浙江省还曾一度以“上游水质过差，水污染治理不见成效”为由，拒付补偿资金。

2.“补偿标准”之争。新安江流域街口镇河段地理位置特殊，位于浙皖两省交界地带，属于新安江的“河”与千岛湖的“湖”的交叉水域。两省在制订浙皖交界处水质评价指标标准时又出现争执。安徽省认为，根据河流水质标准，Ⅲ类水可以作为饮用水源，应当选用河流水质的Ⅲ类水作为补偿标准。浙江省认为，千岛湖是一个湖泊，应该以湖泊Ⅱ类水水质作为补偿标准。一般而言，河流水质标准中不包括湖泊水质标准中的总氮指标，而总氮既是水体富营养化的重要指标，也是评价湖泊水质的重要指标，对湖泊生态安全的影响重大。因此，以“河”还是以“湖”为补偿标准成为浙江省和安徽省的“补偿标准”之争。

（三）零和博弈走向协同共担

1.中央制度安排调解两省纷争。浙皖两省出于理性经济人考量，在跨界流域生态补偿中就“谁补偿谁受偿”问题争论不休，甚至出现推诿扯皮、推卸责任的现象。在新安江流域生态补偿实践中，浙江省政府认为：“上游水源是自然水源，上游来水是坐享其成，如今为何要下游对其补偿”“浙江省虽然用了这水，但以税负形式交纳于中央财政，为何还需二次付费？为何不是中央财政担负补偿费用？”安徽省政府表示：“安徽省在发展工业化的时候却被剥夺了经济发展权，得到的生态补偿资金微乎甚微”“黄山市作为水源保护区，为何需要安徽省担负补偿资金？”浙皖两省处于“公说公有理、婆说婆有理”的僵持阶段。为调解两省纷争，2011 年2 月，习近平就新安江流域与千岛湖水生态环境保护工作作出重要指示：“千岛湖是我国极为难得的优质水资源，加强千岛湖水资源保护意义重大，浙江、安徽两省要着眼大局，从源头控制污染，走互利共赢之路，不能走先污染后治理的老路。”《方案》既为流域生态补偿提供政策指导，又为浙皖政府生态补偿实践提供决策依据。2015年，杭州市和黄山市建立联席会议，签署深化协同交流协议。2016 年，浙皖两省共同建立了“环境责任协议制度”，与此同时，两省党政主要负责人联合签署了新安江流域上下游横向生态补偿协议。2017 年，浙皖两省财政厅主要负责人专程前往黄山进行调研，进一步围绕持续试点、加强合作达成共识，并向环境保护部作了专题请示。浙皖两省建立生态补偿联防联控机制，增强了流域上下游之间的合作与信任。

就浙皖两省“补偿多少”的争论问题，财政部主动承担起补偿资金职责。根据《方案》，在第一轮试点里，财政部承担3 亿元补偿资金，全部拨付给上游安徽省，浙皖两省分别承担1 亿元补偿资金。当年度水质达标时，下游浙江省向上游安徽省拨付1 亿元补偿资金；当年度水质考核不达标时，上游安徽省向浙江省拨付1 亿元补偿资金。在第一轮试点成功后，在财政部、环境保护部牵头下，浙皖两省通过协商开展第二轮生态补偿试点。按照递减原则，财政补偿资金依次递减为4 亿元、3 亿元和2 亿元，浙皖两省补偿资金依次提高。可见，正式制度安排和非正式制度安排为流域生态补偿提供了法制保障并指明了前进方向，浙江省和安徽省达成合作共识。

2.上下游主体功能区差异促成两省合作。浙江省和安徽省在新安江流域生态补偿实践中从零和博弈走向协同共担，既是中央政府制度安排的必然结果，也是上下游主体功能区差异化的必然结果。由于新安江水库的运行，千岛湖成为国家级风景区，同时为了保证下游杭州市等地饮用水水源地的安全性，对水库上游地区提出了更为严格的环境保护要求。位于上游的黄山市是水源区，被限制了开发，位于下游的杭州市是受水区，可以进行优化开发，浙皖两省只有从零和博弈走向协同共担，上游才有动力投资生态保护，下游水生态安全才能得到保障。如果两省无法从零和博弈走向协同共担，上游就缺乏水生态环境保护动力，下游就无法享受安全的饮用水水源。

3.社会力量参与助力多元化补偿格局。中国新闻网、《黄山日报》和中央电视台等媒体聚焦新安江流域生态补偿实践，提升社会公众对流域生态补偿的认知，引导社会公众直接参与流域生态补偿实践。据中国新闻网报道，新安江黄山段入选生态环境部2021 年美丽河湖优秀案例［30］。据《黄山日报》报道，黄山市已建成“生态美超市”345 家，实现流域重点乡镇全覆盖；已建成新安江生态文明实践中心，接待200 余批次、近3，400 人，吸引更多社会公众了解并参与到新安江保护中来［31］。

在新安江流域生态补偿案例中，浙皖两省由零和博弈走向协同共担。新安江流域生态补偿试点实现了上下级政府联动、上下游政府联动以及政府联动，新安江流域取得了良好的生态效益、经济效益以及社会效益。2018 年4 月12 日，由环境保护部环境规划院编制的《新安江流域上下游横向生态补偿试点绩效评估报告（2012—2017）》通过专家评审。根据绩效评估报告，2012—2017 年，新安江上游流域总体水质稳定达优，千岛湖湖体水质总体稳定保持为Ⅰ类，营养状态指数由中营养变为贫营养。黄山市经济发展水平逐渐提高，生态经济化和经济生态化呈良好协同态势。

五、流域生态补偿协同共担机制的运行逻辑

从上述案例中可以看出，新安江流域生态补偿出现上下游之间推诿扯皮现象，上下游政府出于自身利益考虑，引发利益纷争，无法就“谁补谁受偿”“补多少”等问题达成一致协议，阻碍生态补偿工作的进程。而流域生态补偿的跨界性特征又要求上下游之间必须进行横向协调，必须从零和博弈走向协同共担。流域生态补偿协同共担机制涉及中央—省—市等三级政府联动，流域上下游政府联动以及政府与社会主体联动。在这一过程中，制度安排是压舱石、风向标、指路灯，上下游主体功能区差异为流域生态补偿协同共担提供可能性和必要性，社会参与的“多元共治”结构模式共筑生态补偿协同共担格局。

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（一）流域生态补偿协同共担机制的制度运行逻辑

在流域生态补偿实践中，制度安排扮演着压舱石、风向标、指路灯的角色，主要体现在以下三个方面：一是中央政府的综合协调是流域生态补偿协同共担的压舱石；二是正式制度安排是流域生态补偿协同共担的风向标；三是非正式制度安排是流域生态补偿协同共担的指路灯。

在跨界流域生态补偿中存在上下游政府推诿扯皮等现象，导致补偿协议难以达成。这就需要中央政府扮演“仲裁人”“协调者”的角色，综合协调功能成为流域生态补偿协议签署以及执行的压舱石。各地政府从自身利益出发，也不无道理，但却阻碍了生态补偿协同共担进程。此时需要中央政府发挥综合协调功能，在流域补偿方案的制订、补偿价格的磋商、补偿标准的确定、跨界水质的检测、补偿资金的担负等方面进行协调，化解上下游政府间利益纷争。

流域生态补偿隐藏着对制度安排的诉求，流域生态补偿机制的形成和发展是正式制度安排和非正式制度安排共同作用的结果［32］。流域生态补偿正式制度安排为多元主体履行生态补偿职责提供了政策导向和决策依据，发挥着风向标的作用。在财政部、环境保护部、国家发展改革委、水利部联合印发的《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》（财建〔2016〕928 号）指导下，流域上下游省级政府召开联防联控会议，进行联合执法，强化合力治污力度。在省级政府号召下，地市级政府执行自上而下的生态补偿政策和管控措施，制定符合本市实际情况的生态补偿政策，定期召开联席会议，建立协商互访制度，举办生态补偿学术研讨会，设立绿色发展基金。从中央层面到省级层面再到地市级层面的制度安排体现了流域生态补偿实践中的上下级协同共治。

非正式制度安排有利于降低正式制度安排的实施成本，巩固流域生态补偿实施效果［33］。流域生态补偿非正式制度安排是对正式制度安排的重要补充，甚至起到引导性作用，被视为指路灯。中央领导人讲话、新闻媒体等都是重要的非正式制度，这些非正式制度安排能够将地方政府、社会公众的关注度聚焦到新安江流域生态补偿实践，提升多元行为主体对生态补偿实践的认知，激发多元行为主体参与的积极性。2005 年，习近平在湖州安吉余村考察时，首次提出“绿水青山就是金山银山”的重要理念。生态补偿的目标就是将“绿水青山”转变为“金山银山”，“两山”理念也成为各级地方政府进行流域生态补偿实践的指路灯。

（二）流域生态补偿协同共担机制的主体运行逻辑

流域生态补偿协同共担机制的主体运行逻辑与流域上下游主体功能定位紧密相关。虽然人拥有平等的生存权和发展权，但是流域上下游的主体功能定位具有差异性。根据流域整体性要求，重点和优化开发的区域应当承担补偿职责，同时对限制和禁止开发的区域给予生态补偿，以实现流域生态与经济优势互补和协调发展；反之，则必然出现上下游间“零和博弈”的困境。上下游主体功能区功能定位差异为跨界流域生态补偿协同共担提供可能性。上下游主体功能区优势互补为跨界流域生态补偿协同共担提供必要性。从经济发展来看，上游地区属于欠发达地区，而下游地区是经济发达地区；从生态质量来看，上游地区作为生态保护区和限制开发区，其生态环境状况明显优于下游地区。一般而言，流域上游拥有十分显著的生态优势，而经济发展水平相对落后；流域下游拥有十分显著的经济优势，而生态环境状况有待改善。下游可借助自身的经济优势向上游支付生态补偿资金，获取优良水质的水源，上游获取相应的补偿资金，弥补了自身经济能力不足的缺陷，增强了生态补偿的动力和信心。上下游优势互补，各取所需，共同助力流域生态补偿协同共担机制。

流域生态补偿协同共担机制的运行需要构建一个市场、社会力量共同参与的统一平台，从政府补偿转向市场补偿、社会补偿的多元化补偿已经成为大势所趋。在流域水资源供给量和消费量明确的前提下，完全可以根据“谁受益，谁补偿”的补偿原则采取市场补偿机制，例如，用水者应付的水价不仅要考虑治污成本，还应考虑生态补偿成本。此外，通过绿色社会组织筹集资金支持流域生态保护也是一种保护我国“一湖秀水”“百里画廊”的可能选择。多元生态补偿模式并不意味着政府责任的缺失，政府应保护作为受偿者的居民和企业，例如，对处在水源地生态保护区的上游居民给予补偿，对提高了排放标准和治污成本的企业给予补偿。

综上，流域生态补偿协同共担需要上下级政府联动、上下游政府联动以及政社联动相结合。生态补偿协同共担的纵坐标是中央—省—市等三级政府联动。在上下级政府联动过程中，制度安排扮演着压舱石、风向标、指路灯的角色。其中，中央政府的综合协调是压舱石；正式制度安排是风向标；非正式制度安排是指路灯。生态补偿协同共担的横坐标是流域上下游政府联动。在上下游政府联动过程中，上下游主体功能区功能定位差异确定了补偿主客体以及补偿优先等级，上下游比较优势差异为上下游经济优势和生态优势互换提供可能。政社联动保障了社会公众生态保护权益，为生态补偿协同共担助力，最终形成“政府主导、上下游协同、社会参与”的流域生态补偿协同共担格局。

六、结论与建议

（一）结论

流域生态补偿是实现绿水青山的重要制度保障。目前，关于流域生态补偿机制的研究大多从横向协同视角出发对构建流域生态补偿机制给出了答案。横向协同将解释重点放在同一层级主体之间的关系上，而忽略了协同主体的层次性和动态性。本文构建流域生态补偿协同共担分析框架，认为流域生态补偿机制构建不仅需要流域上下游政府间的横向协同，还需要央地政府的纵向协同以及社会力量参与的多元协同。通过追踪新安江流域生态补偿试点，揭示了生态补偿协同共担机制设计的运行逻辑以及必要性。第一，协同共担分析框架为流域生态补偿协同共担机制设计提供思路。流域生态补偿协同共担机制设计包括上下级政府联动、上下游政府联动以及政府与社会主体联动。其中，制度安排为上下级联动提供法制保障，主体功能区位势差异为上下游联动提供必要条件，社会参与形成多元共担合力。第二，新安江流域生态补偿实践表明，流域上下游政府从零和博弈走向协同共担离不开制度安排以及地区位势差异，一是制度安排决定了流域生态补偿协同共担的必要性；二是主体功能区差异决定了流域生态补偿协同共担的可能性。第三，新安江流域生态补偿实践丰富了流域生态补偿主体的层次性和动态性，为解决流域上下游地方政府间零和博弈困境提供了实践启示。一是制度安排能够协调流域上下游间的利益纷争，保障流域生态补偿协议的签署以及执行，正式制度安排能够规定多元主体补偿职责、约束“搭便车”行为，非正式制度安排能够引导社会主体参与、激发社会主体参与积极性；二是地区位势差异能够实现为流域上下游间优势互补，进而推动流域上下游走上合作共赢之路；三是社会力量的参与形成了多元共担的合力。

（二）建议

结合上文结论与启示，流域生态补偿实践若想实现生态、经济、社会福利的统一，应从以下三个方面去完善：

1.完善流域生态补偿制度体系。一方面，中央政府应强化环境污染执法监管力度，保障地方政府贯彻落实中央政府的生态补偿政策；另一方面，综合利用排污权交易制度、生态资产核算制度、社会参与制度等，与生态补偿制度协同推进，下游地区分摊上游地区的发展机会成本，中央政府统筹协调多元行为主体差异化利益诉求，以期在生态补偿联防联控整体目标上达成共识。

2.加强上下游区域合作，实现主体功能区优势互补。上游应发挥主体功能区生态优势，利用绿色信贷、生态保护公益基金，发展生态农业与高新技术产业，同时结合“美丽乡村”“美丽河湖”等国家政策，提高产品绿色生态价值，激活旅游文化产业，吸引市场主体与社会主体参与投资生态农业、茶园等特色产业，使“绿水青山”变为“金山银山”；下游地区对上游地区在资金补偿以外，还应加强智力补偿、人才帮扶、产业合作、交通串联等方面的合作，以实现互惠合作共赢。

3.引导、激发社会力量参与生态补偿的积极性。各级政府主体应加强网络舆情的引导，强化非正式约束的嵌入，营造全社会共同保护流域生态补偿的社会氛围；发挥互联网信息收集的便捷优势，形成网络宣传的蝴蝶效应和权力制约效应；通过增强下游补偿主体对上游受偿主体治理能力的信任，激发公众参与跨区域补偿的积极性。