“变”与“不变”：后扶贫时代民族地区“一村一幼”政策的生成逻辑
——以四川凉山彝区为例

何 真

一、问题的提出

“一村一幼”政策是党政机关针对民族地区农村学前教育底子薄、基础差、效率低的情况，实行的在民族地区每一个行政村或自然村设立一个幼教点的政策，其目的是全面贯彻中央精准脱贫战略，全面提升民族地区教育发展水平。“一村一幼”政策源于2015年7月四川省委十届六次全会作出的在民族地区实施 15 年免费教育的重大决策[1]；同年8月，四川省委、省政府在《关于支持大小凉山彝区深入推进扶贫攻坚 加快建设全面小康社会进程的意见》中首次提出在凉山彝区实施“一村一幼”计划。[2]

学界对“一村一幼”政策进行了研究，形成了相关成果。第一，在政策推行的意义上，指出该政策是一项从民族地区实际出发、精准扶贫精准脱贫的创新之举；[3]是一项着眼长远的教育奠基工程，从源头上打破了民族地区“贫困累积循环效应”[4]。第二，在政策实施的绩效上，认为该政策是“地方约束型”政策执行模式，[5]具有目标考核单维化和政策支持硬件化的短板，[6]存在总体资源投入不足、资金短缺、政策目标偏移和治理形式化的问题。[7]第三，在政策完善的对策上，提出塑造教师的理想形象；[8]对教师进行能力提升培训[9]；关注师幼互动质量；[10]突出民族地区农村学前教育服务的准公共产品性质。[11]这些研究解释了“一村一幼”政策与精准扶贫战略的因应关系，对政策实行的制约条件、效果、问题、发展对策等进行了全方位探索，为本文的研究提供了有益参考。2020年中国脱贫攻坚战取得了全面胜利，完成了消除绝对贫困的艰巨任务，从此扶贫事业进入了以相对贫困、精神贫困、次生贫困等为治理重点的后扶贫时代。[12]后扶贫时代如何基于经济社会发展的新常态和贫困治理任务的变化，来推动“一村一幼”政策的改进和革新，不仅关系到教育阻断贫困代际传递的效能发挥，也关系到贫困治理的实际效果。可是，既有研究由于没有将“一村一幼”政策作为一个具有多样性和复杂性的结构系统去探讨制约政策的权力(权利)与制度的关系，也就没有理顺后扶贫时代乡村振兴战略下的“一村一幼”政策如何根据扶贫任务的变化而进行调整的思路，因而难以获得对后扶贫时代政策生成逻辑的整体判断。

本文将四川凉山彝区的“一村一幼”政策作为探究民族地区农村学前教育现状的一个样本，以结构主义为分析方法，将该政策理解为一个调整利益关系和价值关系并受制于特定社会文化氛围、教育环境和社会政策影响的结构整体。它是在精准扶贫的战略下制定的，具有体现为免费教育的权利保障体系、村办教育的资源配置体系和政府购买服务的宏观政策规则体系的三层结构。随着后扶贫时代的到来，乡村振兴战略对“一村一幼”政策的结构产生了深刻的影响，应在保持免费教育、村办教育和政府购买服务三项制度不变的同时，在权利保障体系中重视人文关怀的价值，在资源配置体系中肯定承办主体的多元化，在宏观政策规则体系中寻求公私合作模式的多样化，从而在“变”与“不变”的生成逻辑下对民族地区“一村一幼”政策进行完善。

二、凉山彝区“一村一幼”政策的基本内容

2015年10月，四川省凉山州正式启动“一村一幼”计划，将其作为突破民族地区学前教育发展瓶颈和阻止贫困现象代际传递的重要抓手，解决农村幼儿想上学而没学上的问题。[13]凉山州教育局出台了《凉山州学前教育村级幼儿教学点管理办法(试行)》《凉山州村级幼教点辅导员聘用条件和程序》《凉山州村级幼教点辅导员岗位职责(试行)》等10个规范性文件，[14]具体内容包括：第一，幼教点的设立基础与场所安排，是在尚未覆盖学前教育资源的行政村或人口较多、居住集中的自然村设立幼教点，每个点开设1个或多个混龄班，每个班容纳30名左右适龄幼儿，配备2 名辅导员；场所通过改造村支部活动室、闲置村小、彝家新寨等公共资源或租用民房、新建园区来进行落实。第二，幼教点的人员招聘与职业培训，是将“一村一幼”辅导员作为临聘人员，其招聘由县市教育部门负责，辅导员同幼教点所在地村委会签订临时聘用合同，实行一学年一签制度；培训方式为州级培训骨干、县级全员培训和集中面训、幼儿园实训相结合。第三，幼教点的资金保障与资产管理，由省、州、县三级财政共同分担，每名辅导员每月 2000 元和年终绩效考核2000元的劳务补助由省级财政补贴，其余办班经费由州、县(市)共同负责；从2016年春季学期起，减免包括“一村一幼”幼儿在内的在园幼儿学前3年保教费，每生每年补助700元；幼教点的资产由村委会负责管理，村委会为幼教点建立专账，独立核算，专款专用。第四，幼教点的教学目标与工作制度，是让幼儿在学前教育阶段“学会普通话、养成好习惯、懂得感恩情”，使用具有民族特色的幼儿双语本土教材，幼儿每天在幼教点时间不少于6小时，并提供午餐。

总体而言，凉山彝区实施“一村一幼”政策的运行逻辑是“宏观引导—政策支持—制度支撑”。政策的提出者为四川省委、省政府，政策的制定主体为凉山州人民政府和州教育局，政策的实施主体为县教育局、乡镇人民政府、村委会和幼教点。政策文本类型为以意见、制度、办法、方案、决定等命名的行政规范性文件，是抽象性行政行为，在该行政区域内具有法律效力。政策内容体系上以“十五年免费教育”作为推进凉山彝区教育扶贫的重大举措，并将其在学前教育阶段具体化为“一村一幼”。政策选择工具运用较多的是政府资金支持的激励性工具和进行制度建设、引导支持的能力建设工具，运用较少的是评估、监管等命令性工具，同时缺少对社会资源和教育权利进行重新分配组合的系统变革工具。后扶贫时代，有必要对该政策作出评估和优化，在保持政策的连续性的基础上进行政策的完善。

三、“一村一幼”政策的结构分析:结构主义视角

“吉登斯认为，结构可以概括化为行动者在跨越‘空间’和‘时间’的‘互动情景中’利用的规则和资源。正是通过使用这些规则和资源，行动者在空间和时间中维持和再生产了结构。”[15]或者说，“结构是一个由种种转换规律组成的体系，……，一个结构包括了三个特性：整体性、转换性和自身调整性”[16]。可以认为，结构是一个由具有整体性和自身调整性的若干转换规律组成的体系，在这个体系中规则和资源的结合组成了结构，并在时间和空间的跨度中规则和资源形成了互动，从而在互动中使这些规则和资源得到了再生产，以完成结构的自我调整。结构主义视角下的“一村一幼”政策，可以被看作在时间和空间的跨度中互动的规则和资源，并体现为三个相互嵌套的层次：核心结构体现为免费教育的民族地区儿童的受教育权、发展权和平等权的权利保障体系；中层结构体现为村办教育的民族地区的人、财、物的资源配置体系；外层结构体现为政府购买服务的民族地区的宏观政策规则体系。这三个层次的结构从内至外相互辐射，形成了将这些规则和资源进行整合的社会结构系统。

1.作为免费教育的“一村一幼”政策

“一村一幼”政策的核心结构，是以免费教育作为权利保障支撑点的民族地区儿童的发展权、受教育权和平等权的权利保障体系。“儿童的发展权是指儿童拥有受教育的权利(包括正规和非正规教育),充分发展其全部体能、智力、精神、道德、个性和社会性的权利。”[17]“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念是新时代我国发展理论的一次重大革新，其中的“协调”和“共享”对民族地区儿童发展权的保障具有特殊意义。“协调”意味着面对学前教育发展不平衡的问题，从社会公平出发，增强民族地区学前教育的发展后劲，使该地区的儿童也能和其他地区的儿童一样得到共同发展的机会；“共享”意味着面对学前教育存在的城乡、地区与校际之间资源分配不均的问题，从社会正义出发，深化民族地区教育体制改革，使该地区的儿童获得均等的发展资源。教育是促进儿童全面发展的重要途径，对儿童的心智开启、情操陶冶、道德培养起着重要作用，受教育权是儿童发展权的核心内涵，也是实现儿童其他人权的重要手段。平等是受教育权的价值诉求和重要内容，可以说平等受教育权是融合了平等权和受教育权的复合性权利，是包含表面平等、实体平等、程序平等的实际平等。[18]民族地区“一村一幼”政策通过免费教育的落实，使该地区的儿童得到“免费的”学前教育机会，而这种机会对于其他地区的学龄前儿童是没有的，对于后者而言需要通过有偿付费才能得到。其实质在于，通过免费教育的倾斜性保护，给在地域和环境上处于劣势的儿童以优待和关照，使他们尽量拥有与普通儿童同等的学前教育机会，以缩小与普通儿童之间的差距。这种政策上的倾斜,并非是处在困境中的儿童享有的一项受教育权的特权,而是更为实质意义层面的平等权的彰显，有利于儿童发展权的真正落实。

需要关注的是，作为“一村一幼”政策核心结构的权利保障体系的支撑点是免费教育，并不是义务教育。第一，将“一村一幼”政策定位为免费教育而非义务教育，是基于《义务教育法》的规定。因为《义务教育法》第二条规定“国家实行九年义务教育制度”，显然义务教育的九年学制，并不能覆盖学前教育阶段。在《义务教育法》未对义务教育的九年学制修改之前，“一村一幼”政策并不能主动寻求对现行法律的突破，否则就违反了作为上位法的法律的规定。第二，将“一村一幼”政策定位为免费教育而非义务教育，在于二者有着严格的区别。二者的共同点在于公益性、普惠性和无偿性，区别在于免费教育是非强制性的，而义务教育则具有强制性。根据《义务教育法》第二条和第五条的相关规定，义务教育不仅是国家承担了给付义务，适龄儿童也有就学的义务，父母或其他监护人也有将儿童送进教育机构接受教育的义务，如果相关主体不履行此等义务，将承担相应的法律责任；而免费教育是国家单方面提供福利给付，免费教育之下儿童有就学的权利而并不承担必须就学的义务。作为免费教育的“一村一幼”政策，给学龄前儿童提供了免费入学的机会和权利，但如果学龄前儿童放弃了这种权利，国家并不能强制其必须入学。第三，将“一村一幼”政策定位为免费教育而非义务教育，是由学龄前儿童的身心特点决定的。学龄前儿童年龄尚幼，身心发展并不成熟，学前教育的要义并非“自外而内的输入性学习”，而在于对学龄前儿童“内发性精神成长的保育”。[19]将“一村一幼”政策定位为免费教育而非义务教育，就是考虑到学龄前儿童的天性，对儿童的受教育自由权予以尊重和保障。

2.作为村办教育的“一村一幼”政策

“一村一幼”政策的中层结构，是以村办教育作为资源配置的契合点的民族地区关于农村学前教育人、财、物的资源配置体系。受制于民族地区落后的经济发展水平和有限的教育资源，其学前教育规模较小且集中于城镇，农村学前教育建设严重不足。农村学前教育的实施和发展，需要解决教学人员、教学场地、日常管理、运营资金等一系列资源配置的问题，这涉及资源配置的公平和效率，问题解决的关键点是“谁”在法律上具有幼教点的主体资格，并承担相应的法律责任。民族地区的农村是典型的熟人密集型社会，村落是民众生产和生活的重要场域，“一村一幼”政策为了解决农村学前教育公共服务不足的问题，将幼教点设置在公办园覆盖不到、民办园不去办的村，能有效应对学前教育资源配置的公平与效率问题，从而与其他学前教育资源形成互补，起到保基本、兜底线的作用。可以说，“一村一幼”政策的实质是村办教育。

民族地区的“一村一幼”政策作为农村公共服务建设的重要保障措施，解决的是该地区农村学前教育“无”的问题，而不是“大”或“优”的问题。将幼教点设置在村，由村集体承办幼教点，理由有三：其一，村的规模决定了政策实现的地域范围。民族地区的农村原本有“聚村而居”的特点，幼教点设置在村，充分考虑了幼教点与家庭的距离，方便了儿童和家长，有利于儿童的身心健康，使得儿童有学去上和能去上学，资源配置的公平性得到了体现。其二，村集体所有的财产为幼教点解决了场所的问题。幼教点无论是设立在村支部活动室、闲置村小、彝家新寨活动场所或新建园区，都是建立在村集体所有的土地上，是村集体所有的建筑物，能有效地降低幼教点的运营成本，提高资源配置的效率。其三，村委会的存在为幼教点解决了运营管理的问题。村委会是法定的村民自治组织，具有办理本村公共事务和公益事业的职能，实行少数服从多数的民主决策机制和村务公开制度，具有对幼教点进行运营管理的能力，能有效提高资源配置效率。

3.作为政府购买服务的“一村一幼”政策

“一村一幼”政策的外层结构，是以政府购买服务作为规则落地生长点的民族地区的宏观政策规则体系。民族地区的农村受制于落后单一的农业生产，其农村集体经济基础薄弱、总量偏小，绝大部分的村集体除了土地和一些必要的公共建筑，并没有其他的资产，难以长期承担学前教育公共服务的费用支出。由政府出资购买村办教育的“一村一幼”政策，解决了公办园空缺，民办园又因为人少无利可图不办的问题，有效地实现了农村基本公共服务的供给。当然，如果由政府来主办而不是由村集体来主办幼教点，直接的困难是幼教点的场所安排、日常管理和法律风险承担将使精力有限的政府疲于应付；而村集体来主办幼教点则可以利用村集体所有的财产、村委会的组织资源和村民自治的制度资源，有效地降低服务成本和增进服务效率。于是， “一村一幼”政策通过“一个出资，一个出力”的公助私营的方式，由政府出资向村委会购买学前教育服务，政府和村集体共同承担了民族地区农村学前教育的托底性公共服务。

各级政府及其工作部门在“一村一幼”政策的实施中由于角色的不同，承担着不同的责任，表明了“一村一幼”政策的实施受制于民族地区的宏观政策规则体系，同时也推动了这一政策规则体系的进一步发展。第一，政府的规则制定人责任。从四川省委、省政府的“民族地区十五年免费教育”的重大决策，到凉山州委、州政府的“一村一幼”重大计划，再到凉山州教育局的“一村一幼”政策的具体规则，最后到各县教育局根据当地情况制定的工作细则，做到了有章可循，形成了政府购买服务的政治依据和政策规则。第二，政府的出资人责任。“一村一幼”政策中政府购买服务的资金来源由省、州、县三级财政统筹，即省财政厅负责入学儿童的补助金和辅导员的劳务报酬经费，州财政局负责幼教点的建设经费，县财政局负责幼教点的日常办公经费和免费午餐，形成了政府购买服务的财政经济规则。第三，政府的监管人责任。州委、州政府对县市“一村一幼”计划推进情况及幼教点的运行情况定期开展督查，实行单项考核，纳入年度工作目标考核内容，县市教育局负责幼教点的指导和监督，并负责辅导员的招聘和培训工作，形成了政府购买服务的教育监督和服务监管的规则。

至此，“一村一幼”政策在精准扶贫的时间和民族地区的空间这两个向度下，形成了由免费教育、村办教育、政府购买服务三个关键词所支撑的，并由权利保障体系、资源配置体系和宏观政策规则体系所维系的社会结构系统。这个社会结构系统的三层结构之间有着关联和相互转化的可能：作为核心结构的权利保障体系，提供了“一村一幼”政策的价值归属，并以免费教育作为价值实现的依托；作为中层结构的资源配置体系，明确了“一村一幼”政策的执行机制，并以村办教育作为政策执行的路径；作为外层结构的宏观政策规则体系，奠定了“一村一幼”政策的依靠基础，并以政府购买服务作为绩效实现的手段。于是，“一村一幼”政策作为包含了三个层次的社会结构系统，在精准扶贫和民族地区的时空内得到了动态的发展，既是政策主体活动的前提，也是政策主体实践的结果。

四、后扶贫时代民族地区“一村一幼”政策的结构变化和发展趋势

民族地区的“一村一幼”政策是该地区在国家推进精准扶贫战略的时间维度下采取的教育扶贫措施。随着2020年小康社会的全面建成，我国已经进入后扶贫时代，这表明对“一村一幼”政策实施情况的考量和发展趋势的判断，必须放置在后扶贫时代的时间维度下，重新对政策的社会结构系统进行评估，并在此基础上推进政策的进一步完善，因为“结构化理论认为，全部社会行为均由社会实践构成，处于时空之中，被人类用知识巧妙地组织起来”[20]。

1.从精准扶贫到乡村振兴的后扶贫时代

后扶贫时代是从2020年全面建成小康社会，到当前及之后较长时期内使贫困人口实现可持续稳定脱贫走向共同富裕的时间段。在后扶贫时代，相对贫困、能力贫困、精神贫困群体将成为新的目标群体，贫困治理的趋势将从消除绝对贫困向缓解相对贫困转变，从主要解决收入贫困向解决精神贫困转变，从注重脱贫速度向注重脱贫质量和提高人民获得感转变，从以解决农村贫困为主向城乡统筹融合转变。后扶贫时代，农村贫困问题不单单是一个经济收入问题，更是融合贫困人口生计权益保障、教育、医疗、养老等一系列社会资源的公平性配置的重大问题。[21]

乡村振兴是我国在后扶贫时代农村发展的重要战略，着力解决新时代我国农业农村不平衡不充分发展之间的矛盾、破解城乡发展二元格局和推动城乡一体化发展。[22]精准扶贫和乡村振兴有时间上的承接性，对于推进中国“两个一百年”发展目标的实现具有重要意义。前者立足于在 2020 年实现全面建成小康社会的第一个百年奋斗目标，这个目标已经实现；后者立足于到本世纪中叶把我国建成社会主义现代化强国的第二个百年奋斗目标，这个目标需要在后扶贫时代来完成。精准扶贫和乡村振兴也有逻辑上的顺承性，即精准扶贫重在补齐乡村发展短板，是乡村振兴的关键和基本前提；乡村振兴则旨在提升乡村可持续发展能力以实现状态的跃升，是精准扶贫的深化和重要保障。[23]精准扶贫与乡村振兴作为两种不同的战略，实施机制有着很大的不同。第一，实施目标不同。精准扶贫的目标是贫困户脱贫，贫困县摘帽，重在经济效果；乡村振兴的目标是农业农村农民的整体性提升，重在社会发展的整体效果。第二，实施路径不同。精准扶贫通过政府主导的方式，依靠组织扶贫动员、上马扶贫项目、拨付扶贫资金、选派扶贫干部等行政措施，来进行脱贫攻坚工作；乡村振兴通过政府引导和市场主导的方式，以市场机制和市场力量激活乡村内生动力，从而提升乡村竞争力和可持续发展能力。第三，实施主体不同。精准扶贫是作为责任主体的政府针对作为扶贫对象的集中连片特困地区农村的贫困户采取的帮扶措施；乡村振兴是调动包括企业、公益组织、新乡贤等主体在内的广泛的社会力量，共同为“三农”发展而协同发力。后扶贫时代，就是要在乡村振兴战略的实施过程中，探索实现精准扶贫与乡村振兴平稳过渡、有效衔接的具体路径，防范扶贫过程中的利益风险和平衡农村社会的利益冲突，巩固精准扶贫的成果，形成稳定脱贫的局面。因此，承续精准扶贫中形成的有效机制和有益经验，并消除精准扶贫与乡村振兴不相协调的政策冗余，将精准扶贫中形成的政策整合为适应乡村振兴的政策，成为后扶贫时代推进农村发展的重要工作。

2.后扶贫时代“一村一幼”政策的结构变化

“一村一幼”政策的社会结构系统在后扶贫时代的时间维度下，在从精准扶贫向乡村振兴的过渡过程中，面临着“变”与“不变”的选择，从而对该政策的未来发展趋势产生决定性影响。因为，“各种形式的社会行为不断地经由时空两个向度再生产出来，我们只是在这个意义上，才说社会系统存在结构性特征”，“紧密渗入时空中的社会实践恰恰是同时构建主体和社会客体的根基”[24]。

第一，权利保障体系的“变”与“不变”。 在后扶贫时代，作为“一村一幼”政策核心结构的权利保障体系，面临着结构性变化。“一村一幼”政策作为教育反贫困举措，在乡村振兴战略的推进中，承担着“扶贫、扶智与扶志”的多重任务。一方面，它仍然面临着扶贫的长期性任务，对于相对贫困的儿童的学前教育仍然有托底的责任，并通过倾斜性和救助性的免费教育来完成；另一方面，它也承担着扶智与扶志的任务，这不仅仅意味着智力的提升、智识的增进，还包括智慧的启迪、志气的培养和志向的引导，即关注“人的全面发展”，通过教育提升人追求有价值生活的能力，建立人的主体性，从而推动从经济脱贫到精神脱贫和能力扶贫，真正实现乡村的振兴。因此，后扶贫时代的“一村一幼”政策的权利保障体系中，不变的是作为权利保障支撑点的免费教育，而变化的则是将权利保障的基础做大做强，回归教育的人文关怀的价值，提升人的可行能力。

后扶贫时代乡村振兴战略下的“一村一幼”政策在解决民族地区农村学前教育“优”的问题时应树立教育的价值理性，即在人文关怀的价值引领下对儿童权利进行保障，提升免费教育的质量。人文关怀，意味着把儿童看成是具有独立人格的人，承认并尊重儿童是有思想、有情感、有灵性的生命个体，发展和解放儿童的德性潜能和创造潜能,关注儿童的愉悦的情绪生活和积极的情感体验，促进儿童的生命自由健康地成长。[25]如果说，在精准扶贫战略下“一村一幼”政策的教学目标在于“学会普通话、养成好习惯、懂得感恩情”，那么在后扶贫时代应该在此基础上，更加注重于儿童语言能力、感知能力、亲社会行为能力的培养，更加注重提升儿童的自信心和自主性，让儿童成为健康、乐观、善良的健全个体，为他们的终身发展打好基础。因此，在后扶贫时代，“一村一幼”政策不仅应秉承精准扶贫战略下对儿童的现实生存能力的观照，还应更加注重人的全面发展，赋予儿童更强大的面向未来的适应能力和创造能力。

第二，资源配置体系的“变”与“不变”。在后扶贫时代，作为“一村一幼”政策中层结构的资源配置体系，面临着结构性变化。民族地区农村学前教育资源布局中存在着教育效应低、时间成本和经济成本高的短板。如何进行公平和效率的资源配置是后扶贫时代“一村一幼”政策面对的主题。一方面，应以形式公平为主导，让农村儿童特别是贫困儿童、留守儿童、特殊儿童等弱势群体普遍获得学前教育的机会，“足不出村，就近入园”的举措可以打通农村学前教育的“最后一公里”，解决“入园难”的问题。另一方面，以实质公平为圭臬，努力促进城乡学前教育一体化，不断缩小城乡学前教育服务供给差距，解决农村儿童“上好学”的问题。因此，后扶贫时代的“一村一幼”政策的资源配置体系中，不变的是作为资源配置契合点的村办教育，而变化的则是将资源配置的主体范围扩大，寻求学前教育发展模式的多样化，提升资源配置的效率。

后扶贫时代乡村振兴战略下的“一村一幼”政策在解决民族地区农村学前教育“优”的问题时应实现教育服务供给主体的多元化，即在进行学前教育的资源配置时要在普惠性的基础上，提升配置的精准性和有效性，建立与农村学前教育需求水平和规模相适应的多样性的供给模式。精准扶贫战略下的“一村一幼”政策以村办教育的广覆盖方式解决了农村学前教育覆盖不足的问题，在短期内提升了农村学前教育普及率，这是值得肯定的。随着乡村振兴战略的持续推进，民族地区农村的基本面貌会发生较大变化，“一村一幼”以村办教育为主的情况也会面临着其他变化。其一，随着城镇化进程的加快，部分近郊村或经济发展水平较高的村，随着人口的增多和交通的便捷，面临“村转居”的机遇，原来公办园不去办和民办园办不下去的情况会大为改观，村办幼教点可能会被公办园或民办园替代。其二，城镇化的发展，也会使部分自然条件较差的村成为人口净流出的村，要么学龄前儿童的人数大为减少，从而使得幼教点的学生人数不足以达到开办条件；要么村面临着合并或分拆的建制变化，从而使得幼教点也面临合并或分拆的变化，“多村一幼”或“一村多幼”成为可能。因此，后扶贫时代，在乡村振兴战略下的“一村一幼”政策，一方面应以村办教育为资源配置契合点，主要解决公办园和民办园不进村的问题；另一方面不应该将农村学前教育的承办主体局限为村集体，而应根据社会经济的发展和人口的变化扩展至政府、企业、其他社会组织或个人。

第三，宏观政策规则体系的“变”与“不变”。在后扶贫时代，作为“一村一幼”政策的外层结构的宏观政策规则体系，面临着结构性变化。民族地区农村学前教育顺利发展的前提是乡村治理的有效和乡村文明的复兴，这就要求在自治、德治和法治相融合的乡村治理过程中，建构“政府主导、社会参与、制度保障”的现代乡村治理体制，达成乡村教育振兴 、教育优先发展的共识，形成尊师重教的乡村文明。一方面，农村学前教育的发展需要扭转政府包揽一切的观念，政府的任务是“建立以体制机制创新为核心的制度保障体系和以资源有效供给为依托的物质保障体系”[26]，发挥政府的引领、协调、监督和服务作用，扩大农村学前教育的覆盖面。另一方面，需要通过公私合作的方式，动员和组织基层社会组织、企业、非政府组织、村民等对农村学前教育的积极参与，建立相互之间的信任机制和协作机制，提升农村学前教育的质量和水平。因此，后扶贫时代的“一村一幼”政策的宏观规则体系中，不变的是作为规则落地的生长点的政府购买服务，而变化的则是寻求公私合作的更多形式和更多渠道，以公共利益为导向，建立公私合作的成本分摊机制、优惠激励条件与风险约束制度。

后扶贫时代乡村振兴战略下的“一村一幼”政策在解决民族地农村学前教育“优”的问题时应建立灵活多样的公私合作机制，即根据民族地区农村各地的学前教育条件和资源，财政压力和经济发展状况，打破传统政府的全能供给模式，政府在民族地区农村学前教育中承担主导责任，在探索出资的多种方式和办学的多种途径的过程中，形成公私不同主体之间合作办学的新模式。这些模式包括但不限于：其一，对于因学前儿童较少，达不到政策规定的开办幼教点的地方，可以由政府出资，通过行政合同的方式委托有责任心和爱心的民间人士对这部分儿童进行照管，这是公助私教模式。其二，对于学前儿童人数增多，原有村办幼教点容量有限且不再适宜村办教育这种小规模办学的地方，可以视情况将村办幼教点进行转制或将村办教学点转为公办园，并在财政资金有限的情况下，引入民间资金如慈善资金或村民集资，这是合资公营模式；或将村办教学点转为民办园，政府参照公办园的扶持标准，继续进行政府资金的投入，这是私资公助模式。因此，后扶贫时代，“一村一幼”政策应在承续精准扶贫战略下以政府购买服务的方式实行公私合作体制的基础上，从乡村振兴战略出发在农村学前教育领域开创更多的公私合作的模式，以推动城乡教育一体化。

3.后扶贫时代“一村一幼”政策的发展趋势

至此，如何让脱胎于精准扶贫战略的“一村一幼”政策，在后扶贫时代以乡村振兴战略为目标继续发挥功能和产生绩效，我们需要回到该政策的结构体系，研判政策发展的趋势。诚然，任何政策的良性运行都需要在配套制度的跟进中限制道德风险和防范机会主义，从而推动政策向社会期许的方向发展。在“一村一幼”政策的“变”与“不变”的发展趋势中，“不变”需要一定的制度坚持，对政策实施中与社会发展相适应的制度进行稳定；“变”需要更多的制度供给，以回应政策实施中出现的新问题。当然，政策在“变”与“不变”的过程中，无疑是充满博弈、协调与妥协的。

第一，后扶贫时代“一村一幼”政策“不变”的脉络。 在后扶贫时代的时间维度下，“一村一幼”政策的社会结构系统中应该维持不变的是：在权利保障体系中对免费教育的坚持；在资源配置体系中对村办教育的坚持；在宏观政策规则体系中对政府购买服务的坚持。对这三大制度的坚持，可以把握“一村一幼”政策“不变”的脉络，也理解了政策实施中需要的定力。一方面，对三大制度的坚持，是对后扶贫时代民族地区相对贫困的长期存在的回应。它不仅积极回应了民族地区农村学前教育起步晚、发展慢、基础差的情况并叠加复杂的人口分布和山高路远的地理区位的不利因素；紧紧扣住民族地区农村学前教育存在的办学成本高、效率低的困境，坚持学前教育的公益性和普惠性，让农村儿童也能享受教育公平的成果。另一方面，对三大制度的坚持，也是基于对政策稳定的偏好。在精准扶贫战略下形成的“一村一幼”政策，在实践中以入园率、普通话听读率等指标的完成，证明了它在促进民族地区学前教育的良好发展上有着决定性作用。在后扶贫时代精准扶贫战略向乡村振兴战略过渡的过程中，既定绩效的顺利完成和新增长点的拓展，需要通过对实践证明行之有效的政策的相对稳定，来提供行为预期和利益分配。而政策的稳定，在于稳固其核心内容的延续性。因此，通过对三大制度的坚持，可以保证“一村一幼”政策在后扶贫时代延续其合理性和合法性。

第二，后扶贫时代“一村一幼”政策“变”的趋势。在后扶贫时代的时间维度下，“一村一幼”政策的社会结构系统中应该力求变化的是：在权利保障体系中对人文关怀价值的重视；在资源配置体系中对学前教育承办主体的多元化的肯定；在宏观政策规则体系中对公私合作模式多样化的追寻。这三个层次的突破，给“一村一幼”政策指出了“变”的方向，给政策完善赋予了更多的可能性。一方面，三个层次的突破，顺应了后扶贫时代民族地区现代化的趋势。民族地区无论是推进精准扶贫战略还是乡村振兴战略，都是旨在解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，促成该地区社会的现代化转型。社会的现代化，意味着人的主体性的确立，在农村学前教育中需要通过人文关怀进行塑造；也意味着资源的流动性的加快，在农村学前教育中需要通过市场化、契约化和法治化的机制来进行资源配置；也意味着社会分化的加剧，在农村学前教育中需要通过公私合作的方式来进行社会整合。另一方面，三个层次的突破，是对政策稳定的另一种注脚。无论是在精准扶贫战略还是在乡村振兴战略下，“一村一幼”政策的总体目标始终是教育公平；政策工具始终是权利保障、资源配置、宏观政策配套，但作为政策工具具体配置的免费教育、村办教育、政府购买服务，在乡村振兴战略下都有了上述三个层次的突破。可见，在后扶贫时代“一村一幼”政策的发展趋势中，政策稳定是总体态势，而“三个突破”则是根据农村学前教育准公共产品性质和乡村振兴战略对政策作出的适当的调整。

结 语

“一村一幼”政策“必须同时既是结构性的, 又是生成性的”[27]，它虽是精准扶贫战略下的产物，但在后扶贫时代仍然具有旺盛的生命力，其“变”与“不变”的发展趋势是在该政策三层结构的相互作用中呈现出来的动态变迁。即保持免费教育、村办教育、政府购买服务的稳定，这是政策之不变，以回应相对贫困长期存在下的农村学前教育公益性和普惠性的要求；同时应在乡村振兴的战略下重视人文关怀，肯定承办主体的多元化和寻求公私合作模式的多样化，这是政策之变，以回应民族地区现代化下的城乡教育一体化的要求。后扶贫时代“一村一幼”政策的“变”与“不变”之间，并非是非此即彼的二元对立，而是“两种系统并存的悖论实际，以及它们之间的交接、矛盾和互动，而不是单向的‘化’”[28]，因为“过去的时间融入了现在的实践，同样，伸向未来的地平线也与描述过去的曲线彼此交错”[29]。