以人为本视角下的水电移民安置问题研究综述

常州大学怀德学院 顾晨霞

一、前言

水电移民安置是指因水电资源开发而发生的、较大规模的、有组织的人口迁移与社会经济系统重建活动[1]。“以人为本”是科学发展观的核心，是指社会经济发展过程中，应以实现人的全面发展为目标。从水电移民的视角分析，水电移民安置属于非自愿性移民活动，一般是政府行政命令的结果，水电移民安置意愿呈现出消极被动性。这一特性对移民安置工作的部署和推进都带来了一定的负面影响效果。但移民安置的非自愿性和消极被动性不是绝对的，也不是不能被转化的，移民安置意愿可能会随着移民安置工作的科学发展而相应改变。本文在“以人为本”的视域下，从水电移民角度出发，总结目前水电移民安置中存在的问题和研究方向方法，为更为科学和可持续地进行移民安置工作提供一定的参考。

根据目前研究进展，为提高水电移民安置意愿，顺利推进移民安置工作，在以人为本视域下，存在以下三类重点问题。第一，水电移民的生存和发展问题；第二，在移民安置过程中，如何将移民安置与地方发展相结合，达到协同发展，互相促进的问题；第三，移民安置过程中，存在水电项目、地方政府、移民群体利益矛盾问题，如何协调多方利益，达到共同利益最大化的问题。

二、水电移民生存和发展问题

根据《中华人民共和国水法》，“国家对水电工程建设移民实行开发性移民的方针，按照前期补偿、补助与后期扶持相结合的原则，妥善安排移民的生产和生活，保护移民的合法权益。”其中，“前期补偿”对应水电移民的生存问题，目前主要存在移民群体生存能力不足、水电移民实际补偿不高、现状安置方式有待优化等问题；“后期扶持”则对应了水电移民的后续发展问题，目前水电移民工作主要仍着眼于前期补偿问题，但目前已有学者对后期扶持方式进行了研究，主要包括开发性移民方针、移民长期补偿机制、移民后期补偿基金等。

（一）水电移民的生存问题

1.水电移民群体生存能力不足

目前我国的水电移民的主要群体，为山区、农村居民，根据水电部门统计，我国大多数工程移民属于贫困人口，占全国总贫困人口的25%以上，在许玮、石智雷[2]等对工程移民贫困问题的研究中，指出其原因在于两方面，一是多数水电移民家庭本身带有原生贫困的性质，二是由于政策和外力的介入，导致移民生活环境在短期内巨变，形成“介入型次生贫困”。从水电移民角度来说，大中型水电工程建设直接占用了他们赖以生存的土地资源，而此类群体本身并不具备除土地资源之外的社会资源，在经历水电工程移民安置这一巨大的生活、环境的变化过程之后，在失去土地资源后，加上移民群体本身人员素质的影响，很难在短期内在新的生活环境中找到生存方法。

2.水电移民实际补偿不高

首先，从实际补偿费用方面分析，根据水电部门的统计，在我国“十五”期间，全国水电建设征地和移民安置费平均为每千瓦1332元，西北地区为405元[3]。第二，从补偿标准方面分析，20世纪80年代，库区淹没土地补偿费按被淹没耕地年产值的5倍计算；进入21世纪后，库区淹没土地补偿费提高到了被淹没耕地年产值的16倍。这种补偿方式可以理解为给移民提供了16年的产业转型期，但是按这一补偿方法，只补偿了移民的生活和生产资料，而忽略了人力资本和社会资本的补偿，因此从移民角度出发，这一补偿标准仍然存在生存风险[4]。

在对现状水电移民安置补偿费用的研究中，刘灵辉[5]博士对于水库移民安置区土地流转补偿费用进行了调查研究，采用条件价值法对四个水利水电工程的移民进行了问卷调查分析，引导出受访者最低受偿意愿或购买农地最高支付意愿，从而分析推算土地合理补偿价格。但将这一合理补偿价格与水电移民的实际补偿价格相比，实际补偿远远低于研究分析结果。

3.水电移民安置方式有待优化

在水电移民生存问题上，世界银行的研究成果认为：世界上工程建设移民工作普遍存在“重工程，轻移民”的问题，部分移民安置赔偿工作较为简单粗暴，缺乏细致的移民安置计划，且对移民安置资金估计不足，影响移民的生存状况。

马巍[6]等在研究水电工程移民安置方式的过程中，指出目前我国大部分水电移民均采取大农业安置。但随着我国社会经济的不断发展，单纯的大农业安置越来越无法满足移民不断增长的多样化社会需求，并在补偿标准、基础设施建设等问题上存在难以协调的矛盾。

（二）水电移民的后续发展问题

我国移民安置的目标为“搬得出、稳得住、逐步能发展”，在搬得出的问题得到基本解决后，后续扶持就成为最为关键的问题之一。移民安置除去前期的补偿方式和费用的分析计算，针对移民安置的后续扶持也逐渐成为地方政府的关注重点之一，目前学者研究主要集中在开发性移民方针、移民长期补偿机制、移民后期补偿基金等多个方面。

首先，后续扶持可以结合移民安置的总体方针，考虑开发性移民安置方针，变消极赔偿为积极创业，变救济生活为扶助生产[7]。移民安置与库区开发结合起来，因地制宜，广开门路，多种方式安置移民，充分利用当地资源，合理调整产业结构，提高移民资金的投资效益。

第二，后续扶持的推进可考虑在常规的移民安置补偿制度上，增加可靠的补偿机制。罗用能[8]博士论文中提出，可以将移民长期补偿机制作为补充，发挥其托底作用，一定限度上解决移民安置政策和移民群体意愿的矛盾，形成“移民长期补偿机制+城镇化和多样性安置+后期扶持”的路径。

第三，后续扶持的资金来源问题需要重视。水电移民后期补偿资金来源不稳定，原国家计委等四部委关于设立移民后期扶持资金的规定，1986年后投产的水电站的库区移民扶持资金从发电收入中提取每度电最高不超过5厘钱。李祥[9]在水库移民与水电工程效益共享安置模式的研究中指出，由于部分大型电站受防洪、灌溉等功能影响，每年来水情况并不稳定，从发电效益提取的后期补偿资金，量不大且不稳定。因此，在后续扶持方案的拟定中，需要重点注意资金来源问题，确定可靠稳定的扶持资金来源，能够有效推动后续扶持方案的落实。

三、水电移民安置与地方发展结合问题

可持续发展是我国基本国策的核心体现，着眼到移民安置问题上，即是要寻求“可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”。水电工程移民安置到新的生活区域时，移民群体的可持续发展势必与区域社会经济的发展密不可分，只有将两者有机结合，才能将移民安置问题转变为区域共同发展。目前，学者主要从以下两个方面分析水电移民安置与地方发展结合的问题。

第一，商德钟、何雪松等[10]提出，水电移民离开原有熟悉的生产生活环境，出现人力资本积累的断裂，在遭受工程建设意义等外界精神压力的同时，也遭受着融入新生活区域的心理压力。而朱文龙[11]、施国庆、徐俊新[12]等提出移民迁入也会对安置区原居民的政治、文化、心理等造成冲击，移民安置政策的实施和移民安置设施的配套建设也会对原安置区居民造成心理冲击。因此，对于水电移民安置来说，迁入人员和安置区原住民均有一定的社会、经济、心理压力，将水电开发效益、移民安置发展和地方经济的发展有机结合，统筹发展，将对移民安置区域乃至周边区域经济发展产生巨大的促进作用。

因此，水电移民安置不应被孤立为单纯的移民问题，在移民安置的全过程中，移民的社会经济活动必定会与安置区原居民产生一定的资源上的冲突，只有综合考虑迁入移民与安置地的共同发展，将移民资金与地方发展资金统筹运用，协调移民安置与安置区社会的发展步调，才能够达到移民与区域经济发展双赢的效果。

第二，大中型水电工程是多目标多任务的建设工程项目，承担着发电、防洪、灌溉、供水、旅游等多项工程任务。目前地方政府大多将水电项目的灌溉、旅游、供水等非电属性纳入区域经济发展的统筹规划中，有学者提出，如果能够将移民安置与水电工程的非电属性发展相结合，能够更好地解决移民群体的发展问题。

四、移民在水电工程建设中的利益分配问题

在对水电移民安置的研究中，世界银行认为：利益分配缺乏公平。在大坝建设中承担风险搬迁安置的移民很少能恢复生计，遭受损失的人群并没有获得等量的经济补偿。《世界大坝委员会公民指南》[13]指出：“由于结构性不公平，文化差异和歧视，及经济、政治上的边缘化，水坝常常忽视土著和部落居民的要求，他们也无足够能力争取公平对待，因而承受水坝更多的负面影响，却享受不到水坝的利益。”因此，从水电移民角度分析，水电移民应享有相应的水电工程利益的分配，而这一分配方式则是研究重点之一，学者在这一方面的研究主要着眼于以下几个方面。

（一）分配优先权问题

分配优先权是指水电移民在水电开发的权益分配中得到保障的限度问题。王长文[14]在对自然资源开发与当地居民权益关系的研究中指出，自然资源与当地居民的原始权益关系具有天然的不可侵犯性，当地居民在自然资源存在及开发中应享有优先受惠权。对于水电开发来说，优先受惠权可以体现在水电开发的劳务安排优先权、利益初次分配的优先权、当地居民对水电开发的动议权以及对当地生态环境的维护权。

（二）开发方式问题

目前我国水电开发实行国有企业垄断开发，经营水资源产权，红利由业主和政府分享。从产权交易角度来看，开发商获得开发和经营权，只需与地方政府谈判形成交易合约，而对库区居民的安置工作由地方政府去具体实施。这一过程中，没有考虑库区移民身份所应有的权益，除经济补偿外，应考虑产权利益分享。对于产权利益分享方式，目前研究方向有两种，一是按股权形式安排所有权与经营权的股权结构，二是凭所有权向经营权征收水资源经营费用。无论采取哪种利益共享方式，都应坚持利益共享，坚持权责利益结构对称。

（三）共享机制问题

在理论研究方面，孔令强[15]利用经济学中的“经济租金”理论分析移民安置共享效益的方式，并总结出了5种共享机制：水电税费共享、移民发展基金、移民入股水电开发、移民享受长效补偿，移民享受优惠电价。认为在水电开发中引入合适的共享机制，才能够形成“在共建中共享，在共享中共建”的各方利益均衡的局面。

在实际工程建设中，目前已有项目试图用水库工程带动移民安置，主要方式是将水库带来的水产相关经济活动优先分配给水库移民，是一种移民共享机制的初步尝试。但在项目后续的反思中发现，这种合作的紧密性仍然较浅，移民参与还有很大的空间。因此，在移民安置中应引入更为完善的效益共享机制，才能使得工程效益和移民效益能够得到同步提高。

五、结论

综上所述，在水电工程移民安置中，从移民本身的视角出发，存在多种重点问题。首先，水电移民群体本身生存能力不强，大部分为山区、农村居民，在受到移民政策的压力搬迁至安置区后，在融入新环境，适应新的社会、经济形式上存在困难，而目前移民安置的政策和后续补偿机制难以完全满足需求；其次，水电移民安置是一个系统性的工程，需要有较为完善的配套设施，如果移民安置工程建设能够与地方发展建设有机结合，则能够给两者都带来有益的影响；最后，水电移民作为工程建设的最大损失方，却难以在工程建设后享受到足量的工程建设获益，目前学者在水电移民安置多方利益协调分配的问题上，进行了多种方向的研究和尝试，包括分配的优先权、开发方式的探讨、移民参与机制和共享机制选择等，试图寻求能够给水电移民带来更为公平的工程利益分配。对于水电工程移民安置问题，应更多地从移民角度出发分析问题，切实为因工程建设而产生社会生产资源损失的移民谋求一个更公平、合理、有效、可持续的利益分享方式，才能够更为高效地在工程建设和社会稳定之间寻求一个平衡点。