大城市治理要适应数字时代要求

刘兴华

2021年9月14日，上海市徐汇区城市运行管理中心，防汛防台风指挥平台（王翔/ 摄）

党的二十大报告提出要加快建设“网络强国、数字中国”“加快推进市域社会治理现代化，提高市域社会治理能力”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》也提出“迎接数字时代，激活数据要素潜能，推进网络强国建设，加快建设数字经济、数字社会、数字政府，以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革”。

数字时代的超大城市和特大城市治理不仅是网络强国和数字中国战略的重要组成部分，也是国家治理体系和治理能力现代化的关键支撑，还能让城市保持适宜的温度、适度的弹性，体现出广泛的参与性、最大的包容性、及时的回应性和发展的可持续性，推动建成宜居、宜业、韧性、智慧的有机生命系统，真正实现城市让人们的生活更美好。

政府有为，市民有位，市场有效，人人参与、人人尽责，人人奉献、人人共享，才能真正实现城市良治。

我国超大城市和特大城市数量在世界上首屈一指。根据住建部和国家统计局的数据，2021年我国城区人口超过1000万的超大城市有7个，城区人口在500万到1000万之间的特大城市有14个。一个国家有数量如此众多的超大城市和特大城市，这在当今世界上只有中国。

一座现代化大都市的高效运行，除了靠硬件建设，还要靠科学治理。如今是数字时代，万物互联、万物皆数、万物皆智，海量的数据生成、人员流动、物流集散，快节奏的生产生活方式，极大活跃了要素流动，有利于市场化配置资源，但也产生了许多新的安全隐患和治理难题。这对超大城市和特大城市治理形成了新挑战，同时也给超大城市和特大城市的智慧稳健运行带来新机遇。

超大城市和特大城市是国家经济最具活力的区域，也是现代化程度最高的地方。我国超大城市和特大城市的敏捷治理，是中国式现代化的重要体现。超大城市和特大城市必须直面数字时代城市治理面临的新挑战，顺应新一轮科技革命、产业变革以及社会组织方式重构的新趋势，实现精细、智慧、安全、敏捷的治理。

实现敏捷治理，需要从城市管理向城市治理转变。在数字时代，城市治理是所有市民的权利和责任，城市治理体现在城市规划、建设、运行、服务全过程，政府、企业、社区、市民、非政府组织之间的关系是立体交叉、多元互动的，最终目的是让全体市民有获得感、幸福感和安全感。落实在具体实践中，就是要让全体市民融入城市治理全过程，从需求表达、政策制定、实践执行到效果评价，都要充分容纳全体市民的声音，照顾到全体市民的合理诉求。

实现敏捷治理，需要从物理空间城市向有机生命系统城市转变。数字化时代的超大城市和特大城市，已经不再单纯是由钢筋混凝土玻璃幕墙构成的物理空间，也不再单纯是一个由众多个体聚合而居的巨大场所，而是一个能够呼吸、能够表达、能够思维、能够创造的有机生命系统。这样的有机生命系统城市与以往工业化时代的城市有本质区别，在城市治理的理念与目标、主体与客体、任务与重点、评价与反馈机制等各方面有自身特有的规律。因此，城市中的所有主体必须树立“全生命周期治理”意识，敬畏城市、善待城市、精心呵护和营造城市，实现数字时代超大城市和特大城市治理的根本变革，把城市建设成一个生生不息的有机生命系统。

此外，还需从粗放式管理模式向精细化治理模式转变。城市治理的本质是对城市中各种要素资源的合理配置和高效利用。超大城市和特大城市生产、生活、生态的丰富性得益于城市中多种要素资源的有机聚合，这就向城市提出了精细化治理的根本要求。城市治理的要素既包括政治体制、治理架构、运作机制等制度要素，也包括基础设施、生产生活物资、全社会财力等物质要素，还包括时间、信息、观念、文化等非物质要素，更包括最为重要的人力资源要素。超大城市和特大城市敏捷治理就是要实现制度要素、物质要素、非物质要素以及人力资源要素的高度适配。

对于超大城市和特大城市来说，建立和提升城市内外数据的关联互通性，并不只是线性提升对原有物理空间和城市人口的管理能力，而是要建构一个线上线下高度融合，人、物、信息、时间科学高效运行的四元时空生命系统。这个四元时空生命系统由全体市民及其生产生活行为、全域物理空间系统、信息网络空间系统以及每一分每一秒的时间系统共同有机构成。城市治理要在这个四元时空生命系统中全方位、立体化展开。

超大城市和特大城市要以治理精度保证治理温度。如果说传统的城市管理是纺造粗糙的農家土布，那么数字时代的城市治理就是精心制作江南刺绣。数字时代的海量数据资源以及云计算、区块链、人工智能等当代先进科技成果为提高城市治理精度创造了条件。利用最先进的技术手段和工具提高城市治理的精度，并不是把城市变成冷冰冰的数据集合体和刚性的城市机器，而恰恰是要通过海量数据资源、完善的基础设施、先进信息网络、人性化的体制机制设计，有效保证城市治理的温度。也就是从数字化到智能化再到智慧化，不断推动城市治理理念、治理模式、治理能力的创新和提升，让超大城市和特大城市变得更加聪明、更加安全、更加人性、更加温暖。

观众在首届中国国际智能产业博览会重庆江北馆体验“营业执照自助取证机” （ 王全超/摄）

超大城市和特大城市要实现公共政策的调适性稳态。公共政策调适性稳态是公共政策系统与城市四元时空生命系统的动态适配和良性互动。这就需要增强城市公共政策的科学预见性和协调稳定性，构建公共政策调适性稳态的全新框架，实现政策理念的和合贯通、政策内容的稳健调适、执行过程的连贯衔接、决策体系的配套协同、反馈系统的及时准确，实现“变”与“不变”之间的动态平衡与和合共生。

建立超大城市和特大城市敏捷治理共同体。城市公共政策制定者和执行者要进一步提升数字素养，加深对数字化公共服务和管理加深认识，通过在职培训、政绩考核、政务服务水平评价等多种途径，尽快适应新时代城市管理要求，让城市赶上数字时代的步伐。与此同时，要为城市里的需照顾人群和老年人提供条件和帮助，最大程度弥合“数字鸿沟”。在这个基础上，建立超大城市和特大城市敏捷治理共同体。政府有为，市民有位，市场有效，人人参与、人人尽责，人人奉献、人人享有，大家各显其能、各得其所，才能真正实现城市良治。

近年来，全国各地在建设智慧城市方面进行了一系列探索和努力，特别是通过建设“城市大脑”数字治理系统，推进“一网通办”“一网统管”，优化數字化营商环境，在一定程度上改善提升了城市治理水平。但数据分散割据、数据“孤岛”、数据“堰塞湖”等现象仍然存在。部分地方还停留在“数据大”时代，并不能说已经进入了大数据时代。要让城市更安全和智慧、更有温度和效率，就需要构建面向决策者和全体市民的“城市大脑”数字治理系统，也就是说要在现有基础上打造“城市大脑”2.0版。当然，随着技术进步和发展需要，未来还要打造3.0、4.0版，从而让城市中的各方主体依托“城市大脑”数字治理系统，促进要素资源高效配置，实现城市可持续发展。

要面向超大城市和特大城市经济社会高质量发展和敏捷治理的需要，适度超前推进信息网络基础设施、绿色智能数据与算力基础设施和新技术基础设施建设，构筑领先的数字技术能力支撑体系。同时要实施城市更新行动，加快城市老基建的更新改造，使老基建与城市数字基础设施匹配运行。老基建更新改造和新基建加快发展，既可以为城市敏捷治理提供支撑条件，产生综合和长远效益，又能够通过投资直接拉动疫后经济增长。

网络数字技术和产品的广泛应用，模糊了虚拟世界与现实世界的界限，在给人类社会带来便捷、舒适、新奇的体验，但也对法律规范、伦理道德、公共安全产生新挑战，甚至对人类文明的演进带来新考验。我国超大城市和特大城市要主动应对这样的新挑战新考验，在技术、产业、伦理、法律、舆论、社会治理等方面综合施策，及时甄别堵住技术和治理漏洞，依法保护个人隐私和权利，有效防范和化解公共安全风险，为数字时代的城市治理积累新经验、探索新道路。

超大城市和特大城市要主动突破行政边界的局限，在交通通信、产业发展、数据传输、环境保护、公共服务、应急管理等方面与周边区域实现共建共治共享的协同敏捷治理，有力带动提升区域治理一体化水平。特别是超大城市和特大城市的公共政策制定者和执行者要主动寻找自下而上、由内向外的协同元素、人文资源和产业关联，促进区域内各方形成治理共识，让区域协同发展实现自然涌现。