水利工程采用EOD模式探索

□文/刘 婷 孙传家，2

（1.沈阳化工大学经济与管理学院；2.沈阳经济技术开发区管委会 辽宁·沈阳）

［提要］生态环境导向的开发模式（EOD模式）是“绿水青山就是金山银山”理念在项目运作与实操中的具体应用。首先，介绍EOD模式的定义，通过EOD模式可以实现产业开发项目对生态环境治理项目投入的反哺；其次，分析EOD模式的应用与生态价值，并分析水利工程采用EOD与PPP模式结合的优势；最后，指出沈阳可以采用EOD模式思路，走绿色化、系统化发展之路。

一、EOD模式的定义

EOD（Ecology-Oriented Development）模式是一种以生态文明建设为导向，以特色产业发展为支撑，以区域综合开发为载体的发展模式，用优势资源带动区域生态价值实现和整体价值的提升，实现区域内可持续发展。EOD模式目前在浙江等省份已经开始试点项目，在全国范围内即将展开EOD项目的申报工作。EOD模式通过相关产业项目的综合实施，实现生态产业化和产业生态化，促进区域经济高质量发展。在综合开发体系中，对生态受益范围较广的重点生态地区进行系统性及整体性修复，可以促进人居环境的改善，居民收入和自然资源价值的增加。同时，资源开发利用项目及相关特色产业项目符合当地特色，可产生良好的营业收入。生态保护、自然资源开发利用与特色产业发展相辅相成，可以促进区域生态保护和高质量发展。“绿水青山就是金山银山”的理念揭示了开发与保护的本质关系，指出了实现开发与保护内在统一、相互促进、和谐共生的方法论。EOD模式通过协调生态环境治理与产业发展、区域发展与持续经营、投融资与项目实施，将环境资源转化为开发资源，将生态优势转化为经济资源，建立经济发展与生态环境保护的平衡。EOD项目积极探索符合当地特色的生产发展模式，夯实“绿水青山”基础，增强绿色发展动力，探索“绿水青山”与“金山银山”之间的转化机制，持续发展生态经济，推动经济高质量发展。

二、EOD模式的应用

（一）EOD开发模式可以应用于水利工程、绿化工程等。以水系工程为例，政府引入投资建设主体，与政府指定的平台公司成立项目公司，项目公司负责流域生态保护与修复项目的整体实施、投融资运作和风险防控，综合开发利用区域内其他资源如水资源等，构建可行的商业模式，提高可持续经营能力。项目资金将由社会资本和平台公司按其股权比例出资。EOD开发模式可以实现生态价值，通过片区全面生态修复和产业开发两步走，实现资产盘活、资产增值和产业发展，彰显生态价值。其中，生态综合修复注重生态环境效益，以沈阳为例，可以实施以浑河、细河等水系为重点的综合水系治理工程，盘活生态资产，增加生态产品供给。该片区的综合开发是要充分发挥生态环境恢复后的生态资源优势，采取优化土地空间布局和调整土地利用方式、引进大型文化旅游和健康养生等措施；打造区域会议中心、文化旅游景区，引进旅游业、健康医疗、新能源等环保项目，聚焦环境与经济的联动效益，以可持续的方式经营和开发生态产品，将生态产品的价值附加到农产品、服务产品、工业产品的价值上，转化为可直接交易的商品，实现生态产品的价值提升和价值溢出。

（二）EOD项目中利益相关者的权利、责任和利益划分。首先，政府负责项目的总体规划与申报、审查实施方案、选择社会资本、批准和签署项目合同、管理项目资产和负债、监督项目全周期收支情况。收益情况包括改善当地生态环境、减轻政府生态环保财政支出压力、促进经济增长和增加就业等。其次，社会资本提供项目实施总体方案，推动流域治理项目的投融资、建设和运营管理，开展综合开发子项目的建设和运营。其收入包括政府对流域管理项目的支付、流域管理和区域开发的营业收入以及其他收入。同时，EOD项目采用土地增值收益分享模式，社会资本可以按比例分享生态修复后的土地增值收益，激发社会资本在生态综合修复和区域综合工作中的主动性和积极性；人民享受优美生态环境的同时可通过参与旅游、文创等商业活动实现增收。

（三）EOD项目需要在规划层面建立项目统筹协调机制，对项目进行统筹规划和实施安排，确保项目实施的整体有效性。在建设融资方面，要积极引进社会资本，争取中央和地方专项资金和财政资金，为项目融资奠定基础。同时，EOD项目开发要拓宽生态产品价值实现途径，通过引入特色产业实现项目收益来促进生态产业化和产业生态化，促进项目生态价值的实现。EOD项目通过盘活生态资源分享自然资源增值收益，通过股权转让方式提取社会资本，为生态保护、修复和资源开发提供具体路径和创新模式。实施全产业链管理的能力是EOD项目价值实现的必要条件。大中型EOD项目需要企业参与整个项目周期的建设和运营管理，通常建设运营周期长、行业跨度大、涉及部门多、各种风险高，对项目规划、产业规划、项目实施、流域管理、资产运营、产业招商等全产业链的实施能力进行检验。同时，由于投融资规模较大，对公司自身的资金实力和融资能力提出了更高的要求。项目实施者不仅要具备流域管理、生态修复及建设能力等，还要具备土地开发、旅游等生态修复技术。只有拥有商业运营经验，才能通过投资企业达到改善环境的目的，进而帮助实现生态产品的价值。EOD项目总体规模较大，生态价值实现和投资回报机制尚在探索中，项目实施面临融资难、收益不确定等风险。与此同时，生态保护修复项目普遍具有初期投资大、运行周期长的特点。

三、EOD与PPP模式结合

EOD以区域整体发展为平台，通过生态收益以“自造血增值”为盈利机制，生态理念贯穿于项目的整个生命周期过程，使生态环境产生实际效益，实现区域可持续发展的目标。EOD与PPP模式结合发挥生态环境在城市建设中的核心作用，协调经济发展、城市建设和生态环境之间的矛盾，成为探索可持续发展的重要模式和路径。

（一）EOD与PPP模式结合适用于水利项目。水利项目采用EOD与PPP模式结合，可以形成约束机制，改变公共方式供给，发挥市场作用，促进政府职能转变，转变投资模式，提高资金使用效率，引进社会资本，缓解地方财政压力，融合先进经验，提高公共供给效率。EOD与PPP模式结合在水利工程中的应用，可以进一步减少政府付费和可行性缺口补贴，有利于推动水利工程的可持续发展。水利工程PPP项目大多采用政府付费和可行性缺口补贴机制，用户付费项目较少，说明水利工程PPP项目具有较强的社会公益属性，大部分需要依靠政府财政支出。EOD与PPP模式结合可以因地制宜，开发水利工程关联度高、经济发展动力强的资源或产业项目，建立产业收益补贴水利工程治理投资的良性机制。综合实施公益性强、盈利能力差的水利工程治理项目与收益较好的相关行业，“肥瘦结合”发展，实现相关行业收益补贴水利工程治理投资，可增加积极性最终用户参与，增加使用费收入，从而减轻财政支出责任，促进更多水利工程项目实施。

（二）水利工程实施EOD模式的案例。目前，市场上已有部分以EOD模式运行的水利工程。以衢州市柯城区两溪流域生态环境导向的开发（EOD）模式试点项目为例，进行简单分析。柯城区政府在前期两溪流域治理工作中投入大量的资金、人力、物力，虽获得了较好的成效，但受限于柯城区整体经济水平，后期持续投入治理的资金压力巨大。区委区政府在生态环境治理和两山转化方面开展长期投入和持续提升的意愿与经济社会发展不够充分的现状之间形成一定的矛盾，急需通过创新模式走出一条生态环境与产业融合发展的道路依托项目包括生态环境治理类项目和关联产业类项目两大类，其中生态环境治理类项目2项（5个子项），涉及资金32.57亿元；关联产业类项目3项（8个子项），涉及金额23.64亿元，合计项目总额56.21亿元，均由区国资公司作为主体，与招引相关合作方共同开发。EOD模式本质上是一种资源补偿模式。公益性强、盈利能力差的水利工程，与收益较好好的关联工程一体化实施，以实现互补相关。水利工程多为公益性工程，一般情况下需要政府提供财政补贴。采用EOD模式将水利工程与相关资源、产业发展项目有效整合，统筹推进、一体化实施，可以改善周边环境，实现土地增值，也可以通过分享土地一级出让收益或房地产开发收益，实现资金需求平衡。目前，水利项目采用EOD模式尚处于起步阶段，需要明确土地资源补偿模式的政策红线和基本运行原则，高质量的绿色发展将是中国未来很长一段时间的主旋律，EOD与PPP模式结合无疑将成为绿色发展的重要举措、方法和实现路径。在“十四五”背景下，以EOD与PPP模式结合实施水利工程，对各方来说既是机遇也是挑战，能够推动我国水利工程创新发展，前景广阔。

四、EOD模式实际应用启示

沈阳经开区位于西部副城，浑河北岸。沈阳“十四五”时期水利建设重要任务为谋划水网联通，实现水资源可持续利用，促进经济社会发展和生态环境保护。浑河一河两岸建设已经形成了繁荣的局面，提升了河流区域的生态价值和空间品质，推动了经济的快速发展。浑河为沈阳市最主要供水河道，贯穿沈阳城市中心，由上游大伙房水库放水通过浑河向沈阳市区供水。细河是浑河支流，为城市排污河。浑浦干渠是一条灌溉为主的人工河道。沈阳市水资源年内、年际分配不均，5～8月水量占全年70%以上，多年水资源平均总量23.6亿m3。因闸坝拦截，浑河水位常年较稳定。将浑河作为区域生态绿色发展轴线，将细河作为地区创新活力发展轴线，像绿色生命线一样，为城市提供生态、生产、生活服务，传承文化、激发活力、打造链接城市亮点。沈阳可以依托浑河与细河等水系，结合水环境绿色产业与产业园组合开发，采用EOD模式，走绿色化、系统化发展之路。