我国慈善资金管理问题及建议

□文/王 田 王 侠

（新疆农业大学经济管理学院 新疆·乌鲁木齐）

［提要］随着国民物质生活水平不断提高，我国慈善资金体量越来越大，而慈善资金使用规范性和效率一直是社会公众关注的焦点。本文提出若干具有实用性、前瞻性、普适性的策略，以期为优化我国慈善资金管理提供建议。

2020年新冠肺炎疫情爆发，武汉慈善总会收到慈善捐款后资金分配方式受到群众的质疑。由此事件可以看出，慈善资金的使用情况深刻影响到政府的公信力，提高慈善资金的管理水平和使用效率，完善相关管理制度也是我们党和政府当下不容忽视的重要工作内容。

一、慈善资金的特征

（一）公益性。公益性往往和非盈利性联系在一起，主要体现在慈善资金的使用宗旨、用途和使用原则是无偿的，对处于困境、需要救助的群众提供，它基于人道主义精神和互帮互助的社会品德，是对社会资金的第三次分配，不具有强制性和营利性，表达了广大人民群众对实现共产主义和共同富裕的美好向往。慈善资金的公益性要求资金的使用受到约束，受托管理者在运作慈善资金时，应当具备有效规避较高风险与较高回报的控制机制，强调关注资金使用用途。

（二）社会性。一般来说，用于提高社会群众生活水平、对弱势群体的关爱关怀的兜底资金由财政支出安排，政府相关部门承担相关职能。慈善资金的社会性主要体现在资金来源性质，除了每年政府财政支出，居民个人、社会团体、各类组织机构均可以通过社会化、多元化的渠道，贡献慈善资金。特别是随着科技不断进步的今天，支付方式多种多样，货币形式也越来越多元化，资金性质具备社会性、公共性和奉献性。同时，慈善资金的支出决策、使用过程、产出结果受到社会公众广泛的关注与监督。

（三）敏感性。慈善资金的组成结构中，有相当一部分是社会来源，是个人、组织或某些机构秉持社会主义核心价值观，为某些特定群体捐赠，用于增进民生福祉，因此资金的使用会受到更多关注，资金的使用效果会直接影响未来资金的来源持续性和稳定性。资金的管理更加严格，限制更加具体，资金来源广，受益对象众多，资金的使用敏感性较强，直接关系到相关部门的公信力，影响到爱心人士对相关部门的信任，绝不容小觑。

二、慈善资金管理现状及使用问题

（一）多头管理。慈善资金是一个笼统的概念，包含了政府安排的财政支出和民间来源的捐赠善款。以往提高社会公共服务水平、基础建设和民生弱势群体兜底资金大部分来源于财政支出，为此设立了多部门开展服务，例如民政部门对养老、未成年人保护、精神病人、低保户等对象的救助，红十字会、团委、妇联、残联、慈善总会等一系列组织机构也承担了相应的职责，对特定的救护对象提供帮助。不同组织之间有时会缺少必要的沟通联系，导致救助对象重复或者遗漏，为了提供更好的服务职能，提高资金使用效率，各部门之间应当形成合力，这样就能发挥出1+1＞2的效果。除了财政安排的专项资金，社会来源的民间款项资金越来越多，非营利组织和社会组织随着社会的进步，也逐渐丰富起来，数量日渐庞大，引导利用好非营利组织和社会组织的发展，能更精准、更细致地补充政府职能的限制。但是，目前我国非盈利组织和社会团体的发展还比较滞后，涉及的领域相比较欧美发达国家还比较小，资金来源广泛，管理组织多样，这样的多头管理可能会对慈善资金的使用造成不必要的浪费，同时影响了资金使用效益。

（二）缺少系统的监管。随着科学技术的创新和进步，支付手段也越来越多样化，因此资金捐赠渠道更是多元化，这对资金的统筹精准管理带来了挑战；同时，由于慈善资金的受众往往涉及人数较多，资金使用安排合理性和科学性在缺乏系统监管的条件下，也受到巨大挑战。监管方缺失，监管办法尚未形成，这将造成慈善资金用不对、用不好的后果。应当设立全面的系统的监管制度，监管责任承担者主体清晰，对慈善资金的往来能够实施透明的全方位的监控，避免造成资金的流失和不善使用。比如，行政事业单位的监督工作由审计局、纪委监委等承担，企业由市场监督管理局和第三方审计机构等进行监督。同样的，涉及慈善资金的组织机构由于自身的性质具有公益性、社会性、非营利性等特殊性，也应当受到定期规范的监督，并对社会进行信息披露，接受大众的监督。

（三）缺乏反馈机制。根据统计调查报告显示，民间慈善捐款的捐款人格外关注资金的使用情况，对资金的使用反馈将直接影响未来资金的持续性和稳定性，捐赠人乐于持续帮助资金效益高、受助对象受益显著的项目。近年来，财政资金实行花钱必问效、无效必问责的管理方式，必须对资金的使用情况做出定性和定量的反馈考核，才能保障资金支出项目的持续性，对于资金使用不合理不科学的项目，违背党和政府勤俭节约廉政初心的项目，都将难以持续。社会慈善资金应当借鉴并效仿财政支出安排的相关管理办法，建立完善的资金使用情况反馈机制，及时透明地把项目资金使用情况向所有相关者反馈到位，项目主体应当有意识地建立多元化的沟通渠道，打造便捷的反馈路径，将更有利于项目今后健康的发展。

（四）规范性有待提高。慈善领域仍旧属于发展的初步阶段，因此立法和各项规章管理制度尚未健全，进一步完善慈善方面法律法规是十分有必要的，有法可依是行业规范的前提。比如，《慈善法》内容包含了“鼓励和支持第三方机构对慈善组织进行评估”，但是对于第三方机构的权责问题没有细化规范，加强法制化建设，能为慈善事业快速发展保驾护航。另外，慈善资金使用信息的公开性、透明性、科学性一直也是公众关注的焦点，也是限制自身发展的弱点，信息不及时、不准确、不规范，没有统一的要求，资金使用结果不能完整准确地展示项目带来的社会效益，甚至出现歪曲夸大资金效益，将会严重损害公众的公益热情，影响社会和谐。

三、慈善资金管理对策

（一）建立备案管理制度。对比我国各地对慈善项目备案管理的要求发现，要求不尽相同，备案部门不尽相同，备案内容和管理办法差别可能较大，有的地方较为严格，比如上海除红十字会、公募基金会等，其他组织和个人一律不能开展募捐活动；有的地方较为松散，各个地方的管理差别，可能会造成跨地区或多组织合作的项目受到限制。因此，建议建立全国普适性的备案管理制度，明确备案要求和备案内容，特别是对慈善资金的来源渠道和去向做好充分的解释说明，统筹管理，规范备案信息，在特定的平台公示，有利于接受群众监督，有利于各慈善项目的对比评价，同时为广大爱心人士提供更权威、更有影响力、更开放的途径奉献爱心，更有利于促进慈善事业快速发展，促进慈善资金的高效使用。

（二）建立绩效评价机制。推进国家治理现代化，推进政府服务职能改革，贯彻落实全面预算绩效管理的战略部署，效仿财政资金支出绩效评价的管理方法，以慈善组织作为被评价主体，对慈善资金支出结果开展绩效评价，为慈善资金使用建立标准体系，促进慈善资金管理科学、及时透明，旨在发挥资金更大的社会效益。慈善组织应当有意识地建立自身内部控制系统和外部定期审计监督制度，借助内外部监督机制控评项目绩效将更具有公众说服力。内部控制监督可以依据组织或项目自身的特点量身定制，追求低成本高成效，在项目关键环节按照岗位分离等原则设置严格的控制措施，内部控制的完善往往能很大程度地提高慈善资金的使用效率，并借助制度形成规范的管理模式。外部监督利用网络媒体、社会公众、事务所等建立多方位监督机制，外部监督不能时时发挥作用，但却是提高慈善组织公信力的有力武器，借助第三方的专业客观评价，可以增强群众信心。绩效评价的方法值得反复研究，绩效评价的结果会直接引导未来慈善项目的发展方向，因此设立符合实际的评价系统是重中之重，需要引进专业的、经验丰富的专家意见，不可一概而论。绩效评价将成为一种纠错纠偏机制，重视资金支出的结构、分配、效果，采用定性与定量相结合的方法，检查内控目标与实际产出目标的差距，探究成因、分析原因才能对症下药。慈善项目督导、执行和审计等各个项目环节相分离，更加有利于慈善资金的科学高效使用，避免资源浪费和资金不合理挪用占用等现象发生。

（三）完善政府购买制度。由于慈善项目管理的专项人才数量缺口比较大，在政府相关部门中，经验丰富的专项人才储备不足，不利于行业快速健康发展。近年来，非营利组织和社会组织如雨后春笋般蓬勃发展，借助于政策扶持，非营利组织和社会组织在慈善领域的研究越来越深入、越来越全面，可以较为有效地弥补行业发展短板。应该加强在慈善领域的专业人才培养，从高校人才培养方案和人力资源就业保障等方面出台相应的措施扶持行业发展，政府在增强社会福利方面的政策扶持、人才补贴等方面也应进一步出台配套措施，多管齐下。同时，随着政府购买服务办法的日渐成熟和严格要求，可以探索多方合作的业务开展模式，把政府购买与慈善项目联系起来，一方面保障项目得到有效监管；另一方面促进市场力量参与行业发展，也大大促进了专项人才培养和促进就业的问题。政府购买的专项服务可以督促慈善项目的健康发展，敦促慈善组织项目闭合，善始善终，避免虎头蛇尾的情况发生。如果慈善资金不能得到很好的利用，将会伤害爱心人士的感情。同时，政府通过服务方的反馈和项目完成情况，可以掌握慈善组织详实的信息资料，方便建立评级机制，根据各个非营利组织和社会组织的活动开展情况、资金管理情况、社会服务水平和社会整体收益等方面综合考虑，给予指导和评价，评级越高的组织在政策倾斜和财政补贴等方面将会处于有利地位，同时在多个专项平台上予以发布。一方面促进行业健康蓬勃发展，营造赶帮超的氛围；另一方面为社会群众提供了非常有参考价值的榜单，确保捐赠资金得到更好的使用。

（四）利用科技创新资金捐赠途径。网络技术和电子支付方式的飞速发展也改变了募集捐款的主流模式。例如，新冠肺炎疫情爆发后，很多爱心人士足不出户，也可以通过多种网络募捐渠道捐赠钱款物资，网络募捐形式已经代替实体货币交付的形式成为公认的方便快捷的模式。网络募捐渠道传播快，可以为很多无法获取参与慈善项目途径的群众提供便利，也激发了人民团结互助的感情，因此往往能够筹集到体量巨大的善款。但是，网络募捐也存在一些问题，相关立法滞后，部分地方政府出台的规章差异较大且不全面，造成慈善资金筹集、运用、支出等各环节都缺乏信息披露和有力监管；资金来源形式多样，对资金的监管提出更高的要求，保障资金的完整性，建立安全的资金收集渠道，是十分有必要的；捐赠人与受益人之间信息不对称，捐赠人知情权无法保障。网络的开放性、虚拟性对资金的完整性和统筹规划带来挑战，必须设立专项账户并及时接受审计，否则可能会导致网络募捐公信力缺失。

（五）做好信息披露工作。慈善组织应严格按照慈善资金管理办法使用善款，定期向社会履行信息披露义务，保障社会公众的知情权。建立健全信息披露制度，对慈善资金来源和去向都交代得清晰、及时、充分，有利于社会公众了解慈善资金的使用方式和支出效果。可以借鉴行政事业单位专款专用、专项专用的管理办法，有些资金在募集过程中已经设定了使用方式和目的，那么就应该将此部分资金严格要求使用在项目相关的支出方面，不可以随意更改资金的使用用途；有些资金在募集过程中并没有设定具体慈善项目，那么这部分资金的使用安排应该受到更严格的管理，在信息披露中应该更具体。只有这样，才能扩大募捐资金来源，促进慈善事业发展。信息披露的越详实越好，特别是公众关注的焦点问题应当详细阐述并经过权威审计评价。只有做到慈善资金使用情况的公开与透明，让公众成为参与者、知情者和监督者，才能取得进一步的信任，树立信心和口碑，同时让更多需要救助的对象得到真实的利益，才能不忘初心，让社会和谐美好。

慈善事业还处于发展阶段，慈善资金的管理和使用是行业发展的关键点，为了社会更加和谐美好安定，为了早日实现中华民族的伟大复兴，积极投身公益事业，关注行业健康发展，是我们义不容辞的责任。（通讯作者：王侠）