新时代眉山法治乡村建设的实践探索

张 勇（四川省眉山市司法局局长）

胡 波（四川省眉山市司法局副局长）

夏德强（四川省眉山市司法局副局长）

2020年2月，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上强调，加强法治乡村建设是实施乡村振兴战略、推进全面依法治国的基础性工作。中央全面依法治国委员会印发的《关于加强法治乡村建设的意见》提出，各地要把法治乡村建设纳入本省、市、县法治建设总体规划，扎实推进法治乡村建设。四川省眉山市司法局组成课题组，深入天府新区、6个区县的部分乡镇、村，围绕新时代眉山法治乡村建设重要意义、实践成效、问题短板、对策建议开展调研，力求为眉山法治乡村高水平建设提供有益参考，助推眉山乡村振兴和高质量发展。

一、新时代眉山法治乡村建设的重要意义

（一）法治乡村建设是推进全面依法治市的重要部分

全面依法治市包括依法执政、依法行政、科学立法、公正司法、社会法治、学法用法等多个板块，涵盖了市、县、乡、村不同层级，法治乡村建设是全面依法治市的重要部分，面积最大、人员最多、基础最薄弱。法治乡村建设能够把全面依法治市的基本原则、目标任务落实到基层，推动涉农立法更有准度，涉农执法更有深度，涉农司法更有温度，全民普法更有力度，筑牢全面依法治市的根基。法治乡村建设能够促进乡村法治、德治、自治、智治相结合的乡村治理体系更加完善，发挥法律法规、村规民约、专业合作社章程等的规范指导作用，营造良好的法治环境，不断提高基层治理现代化水平。

（二）法治乡村建设是促进乡村振兴的重要基础

眉山乡镇行政区划调整、村级建制调整后，全市现有区县6个、乡镇（街道）80个、村（社区）847个，市委进一步明确了乡村振兴要达到产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕“五大”目标。法治乡村建设能够加快培育壮大眉山“2+3+N”产业体系，规划建设“东西南北中”五条乡村振兴示范带，以“五业五带”引领眉山农业农村现代化进程，为建设都市现代绿色农业先行市保驾护航。法治乡村建设能够更好地发挥基层政法作用，通过严厉打击涉黑、涉恶犯罪，严厉打击黄赌毒盗拐骗等违法犯罪，构建完善的农村社会治安防控体系，促进眉山乡村社会稳定、和谐发展、充满活力。

（三）法治乡村建设是保障人民群众安居乐业的重要条件

第七次全国人口普查统计，眉山市有常住人口295.52万人，其中，农村人口147.36万人，占总人口数的49.86%，进入新发展阶段后，农民群众对美好生活的向往呈现多样化、多层次、多方面的特点。法治乡村建设能够满足农民群众在民主、法治、公平、正义方面的需求，解决其最关心最直接的利益问题，解决主体诉求多元化、身份关系复杂化、治理危机显性化等现实问题，实现乡村治则百姓安的目的。法治乡村建设能够激发眉山农民群众参与“美丽眉山·宜居乡村”建设的积极性、主动性、创造性，激励其自觉参与社会事务，自觉维护合法权益，全方位提升其获得感、幸福感、安全感。

二、新时代眉山法治乡村建设的实践成效

（一）法治乡村建设格局基本形成

眉山市深入贯彻落实习近平法治思想，市委出台了《关于全面推进依法治市建设法治眉山的决定》《关于构建新型城乡基层治理体系的决定》等文件，强力推进全面依法治市和基层治理各项工作。全市以3年建成全国首批市域社会治理现代化试点合格市为目标，以送法下乡、大调解、网格化服务管理等为抓手，加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，全域推进平安乡村、法治乡村建设。东坡区等6个区县均设立了由党委主要负责人挂帅的法治建设议事协调机构，统筹推进法治乡村建设在内的法治建设工作，党委领导、政府实施、部门联动、社会参与的法治乡村建设工作格局基本形成。

（二）法治乡村建设资源充分整合

全市现有市、县、乡三级行政执法主体 335个，综治中心80个，派出所69个，派驻检察室12个，基层法庭20个，司法所80个，村党群服务中心510个，基层执法、司法机构和党群服务中心有力支持法治乡村建设。在全市934个公共法律服务中心（站、室）中，有社会律师358人，基层法律服务工作者121人，专兼职网格员3074人，人民调解员9902人，“法律明白人”4800人，积极参与法治乡村建设。全市雪亮工程、天网工程和公共资源安全视频联网运用，政务服务热线、区县综治平台、智慧法院等平台互联互通，“眉山公安”、“眉山司法”、彭山区“彭祖祖”说法等微信公众号开通运行，全面支撑法治乡村建设。

（三）法治乡村建设硕果全面彰显

法治乡村示范创建深入开展，全市有8个村（社区）被命名（复核）为全国民主法治示范村（社区），建成全省基层治理示范乡镇2个、示范村（社区）和小区30个，丹棱县“党群集中活动日”经验在全省推广。法治乡村建设保障了眉山乡村振兴战略稳步实施和有效推进，全市有2个县、4个乡镇、30个村获评为四川省乡村振兴先进县、先进乡镇、示范村。法治乡村建设促进了经济发展和民生改善，131个村集体经济扶持项目有效实施，培育年收入10万元以上村52个，16.22万脱贫对象稳定脱贫，316个省市贫困村稳定退出，农民人均可支配收入增至2.17万元。

三、新时代眉山法治乡村建设的问题短板

（一）认识不足难以站高谋远

部分乡镇党委政府主要负责人、村党组织负责人认为法治乡村建设是软任务、软指标，对法治乡村建设认识不足、重视不够，主要精力用在抓经济发展上，履行法治乡村建设第一责任人职责不到位。乡镇无专门的牵头机构抓法治乡村建设，没有把法治乡村建设与党委政府工作同部署、同规划，没有年度计划和总结，工作缺乏整体性、系统性、前瞻性，法治乡村建设仅停留在法治宣传、法律服务层面。各类涉农单位部门在向法治乡村建设延伸工作的过程中，资源集成度低、浪费量大，各类社会组织发育度低，承接政府购买服务的事项较少，不能很好地参与法治乡村建设。

（二）人才不够难以满足需求

基层法庭、检察室、派出所、司法所等专职化法律人才不够，参与法治乡村建设经验不足，特别是公安机关的警务助理大多为兼职，个别区县的配备率尚未达到100%，难以满足法治乡村建设的现实需求。个别涉农单位部门执法人员下沉不够，大部分乡镇仅有2个执法编制，且缺编和混编现象严重，执法人员参加法律专业培训少，法律知识不扎实、执法程序不规范，难以承接和完成各类执法任务。全市律师事务所分布不均匀，一名律师同时担任多个乡镇、村法律顾问的现象普遍存在，部分法律顾问不愿参与偏远地区法治乡村建设，有的区县还未配备专职人民调解员，“法律明白人”培养较少，普法人才缺乏。

（三）保障不力难以提升质效

部分基层司法所、乡镇公共法律服务工作站在乡镇行政区划调整时，场地被调整或受挤占，规范化建设有待进一步完善，村公共法律服务工作室大多与综治中心、警务室等共用一室，法治文化阵地较少。村工作运行经费每年5～8万元，但法治乡村建设经费财政没有单列预算，难以保障法治乡村建设的有效运行，乡镇执法人员、村级治安巡逻队伍没有统一的装备、标识，个别区县警务助理的服装尚未落实。基层治理智能化水平不高，供给不力，一些乡镇、村的设备成为摆设，除雪亮工程、天网工程联网运用外，其他部门的数据存在壁垒，互联互通整合应用不够，现代信息技术的作用还远未得到充分发挥。

四、新时代眉山法治乡村建设的对策建议

（一）坚持统筹引领，确保法治乡村建设正确方向

一是坚持思想政治引领。眉山的法治乡村建设必须以习近平法治思想为引领，市、区县要组建宣讲团，开辟“习法专栏”，大力宣传习近平法治思想，把习近平法治思想贯彻落实到法治乡村建设的全过程，筑牢法治乡村建设的思想基础。深入学习贯彻党的十九届六中全会、省委十一届十次全会、市第五次党代会精神，认真落实中央、省、市十四五规划，紧扣党委政府中心大局，切实提升法治乡村建设的政治站位和工作站位。在乡镇（街道）成立依法治理办公室，由党委书记担任办公室主任，不断加强党对法治乡村建设的领导，推广天府新区“党建引领区域共治”模式，形成纵向党的领导、横向多元协同的法治乡村建设新格局。

二是坚持目标任务引领。中央全面依法治国委员会印发的《关于加强法治乡村建设的意见》中明确提出了法治乡村建设的目标任务，眉山市法治乡村建设的目标任务已写入《法治眉山建设规划（2021—2025年）》《眉山市法治宣传教育第八个五年规划（2021—2025年）》。在2022年年底前，市委依法治市办要按照《眉山市乡村振兴法治工作实施方案（2020—2022年）》要求，做好检查总结，形成经验做法，确保法治乡村建设的阶段目标任务圆满完成。全市各级、各单位部门要把法治乡村建设与乡村振兴工作同部署、同推进，统筹安排并分步落实，确保到2035年全市乡村治理体系和治理能力基本实现现代化，法治乡村基本建成。

三是坚持监督考核引领。法治乡村建设要把法律监督同党内监督、社会监督相结合，形成强大监督合力，村级班子成员出现违纪违法行为的，及时取消所在村的法治荣誉，真正把法治乡村建设的刚性要求落到实处。加强乡村振兴专项资金的管理使用和法律监督，定期对农村基层党组织书记抓乡村振兴工作情况开展经济责任审计，开展村、组干部任期和离任经济责任审计，加强农村集体经济组织审计监督。把法治乡村建设纳入区县、乡镇年度目标考核，充分发挥考核的“指挥棒”作用，用好奖惩手段，同时将考核结果作为党政班子和领导干部年度考核、评先选优、职能晋升、提拔重用的重要依据。

（二）实施核心行动，确保法治乡村建设行稳致远

一是实施立法提质行动。紧紧围绕乡村振兴战略实施特别是法治乡村建设过程中面临的新情况、新问题，深化“小切口、大纵深”立法，加快城乡建设与管理、环境保障、历史文化保护等地方性法规规章的出台。坚持问题导向、需求导向，实时开展涉农法规规章的立法后评估工作，对不适应眉山法治乡村建设要求的法规规章，及时提出修改、补充、完善意见或废止建议，保障法治乡村建设有法可依、良法善治。发挥法规规章的规范、保障作用，加大眉山地方性法规规章的宣传力度，推动《眉山市物业管理条例》《眉山市文明行为促进条例》《眉山市农村人居环境治理条例》等地方性法规规章的落地落实。

二是实施执法提能行动。提高市、县、乡三级行政执法编制使用效率，通过招录、调配等方式，充实基层一线执法力量，推动执法力量向乡镇下沉，同时配齐配强执法服装、标识和执法设备，实现亮证执法、全程留痕。建立执法队伍学习培训长效机制，采取“培训+考试”模式，有针对性开展通用法律知识、专业法律知识、法规规章知识和执法技能培训，保障执法队伍规范公正文明执法，实现执法标准化。优化调整、公开公示乡镇权力清单，重点推动市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输、农业5个领域综合行政执法改革，推广洪雅县综合行政执法局划片设立分局做法，实现“一支队伍管执法”。

三是实施司法提效行动。全面推行“一站式”诉讼服务，进一步落实网上立案和案件远程审判，开展好巡回审判，加大涉农业、涉农村的民生案件执行力度，建立健全“快执”绿色通道，解决农民急盼解决的“执行难”问题。充分发挥四大检察职能和派驻检察室作用，依法打击社会保障、征地拆迁、医疗卫生、食品安全、乡村振兴等民生领域犯罪，探索“巡回检察+ X”工作新模式，做好“社会治理检察建议质效评估”工作。创新开展“一村一警务助理”工作，警务助理由乡镇、村与派出所共同管理、共同考核，实现警务助理“一员多用”，就地及时处置群众反映的突出问题，保障矛盾纠纷前端化解机制良好运行。

（三）强化主要抓手，确保法治乡村建设强基固本

一是强化法治宣传抓手。落实好“谁执法谁普法”普法责任制，纵深推进“法律进乡村”工作，法院、司法局开展好“百名法官、百名律师送法进百村”活动，大力宣传和有效实施宪法、民法典等与农民群众生产生活密切相关的法律法规。通过“党群集中活动日”“坝坝会”等各具特色的形式，扎实开展“一月一主题”群众性法治文化活动，切实抓好乡村干部会前学法、“法律明白人”法治培训等工作，丰富乡村干部群众法律知识。持续抓好基层法治文化阵地建设，推广青神县百家池村小微阵地经验，采用“1+N”模式，即每个村建设一个法治文化中心，N个法治文化角、室、院坝、长廊，营造法治乡村建设的浓厚氛围。

二是强化法律服务抓手。加大乡村公共法律服务实体、热线、网络平台的经费投入和宣传力度，加大政府购买法律服务力度，提升群众对公共法律服务的知晓率、使用率、好评率，力争群众满意度达100%。把公证、仲裁、法律援助、司法鉴定等法律服务事项延伸至农村，让公共法律服务站（室）成为“看得见法治元素、听得见法治声音、获得到法治服务、受得到法治保障”的综合型、“一站式”服务窗口。进一步发挥村法律顾问作用，增加法律顾问参与乡村振兴重大决策、重大工程、重大项目的法治审查的范围和频次，为农村产业发展、农民增收、乡村旅游、生态环境保护等提供优质高效的法律服务。

三是强化多元化解抓手。健全完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作机制，纵深推进诉源治理、诉非衔接、公调对接、检调对接、访调对接等工作，增强联动化解质效。加快推进专职人民调解员选聘工作，实现每个村至少有2名专职人民调解员，不断培育个人调解室，通过岗前培训、业务培训，提高调解员的法律知识和调解技能，简化归档材料，实实在在为调解员减负。整合法治乡村建设骨干队伍，发挥好村两委干部、人民调解员、网格员、志愿者等参与化解矛盾纠纷的主力军作用，提高个案补贴标准，提升调解成功率，做到“小事不出村、大事不出乡”。

（四）做好多维融合，确保法治乡村建设一体推进

一是做好法治德治融合。开设道德法治讲堂，邀请法学专家、德高望重的乡贤村贤等，大力宣传社会主义核心价值观，推动传统美德、文明风尚与法治精神的传承发扬，实现法治与德治融合，拓展法治乡村建设高度。挖掘“三苏”文化、红色文化、田锡文化、大雅文化等各具特色的地域文化内涵，推广仁寿县传统文化与旅游文化相结合的“多彩旅游法治”品牌，倡导文明乡风、淳朴民风，引导群众提升道德修养，增强法治素养。发挥道德评议会、红白理事会等群众组织作用，宣传崇法向善、坚守法治的模范人物，选树一批道德模范、遵纪守法好公民，形成好人好报、德者有得的正向效应和守法光荣、违法可耻的社会氛围。

二是做好法治自治融合。大力宣传《村民委员会组织法》《村民委员会选举法》等法律法规，引导群众依法选举，履行好宪法法律赋予的选举权和被选举权，积极发挥村级组织的自治作用，拓展法治乡村建设的宽度。完善村级党务、村务、财务“三公开”制定，推行重大事项“四议两公开”，适时修订村规民约，组织村规民约法治审查，确保村规民约不与现行法律法规相抵触，确保基层自治在法律范围内进行。整合法律服务志愿者、网格员、“五老”人员等力量，大力培育社会组织参与全国民主法治示范村、基层治理示范村等各类法治创建活动，形成共建共治共享的法治乡村共同体，切实维护基层社会稳定。

三是做好法治智治融合。搭建一体化平台，在建设“智慧城市”过程中，以更高站位做好规划，全盘考虑“智慧乡村”建设，把政务服务、社会治理、民生服务、风险防控、产业发展全面集成，实现智能化管理服务。充分用好现有的“雪亮工程”和“慧眼工程”，做好特殊人群监管服务，及时了解、反馈、掌握村情民意，进行预警处置，逐步打破部门之间、社会与政府之间的数据壁垒，实现互联互通。用好政法各单位资源，组织开展好法治宣传、法治培训、“以案释法”等活动，将法治、德治、自治、智治无缝对接，拓展法治乡村建设维度，走出一条具有眉山特色的法治乡村建设之路。