数字化改革助推监狱法治建设的思考和实践

王 争（浙江省监狱管理局局长）

大力推进监狱数字法治建设，是实现监狱治理现代化的重要路径。近年来，浙江监狱系统扎实推进监狱法治建设，有力促进了监狱执法的规范化、精细化、透明化，大大提升了公正执法水平，展现了浙江监狱法治文明的良好形象。进入新的发展阶段，特别是在高质量发展建设共同富裕示范区大背景下，浙江监狱系统如何运用好数字化改革成果，助推监狱法治建设，更好彰显监狱法治文明，值得我们深入探索实践。

一、法治与数治——当前驱动浙江监狱高质量发展的重要“双轮”

当前，社会治理日益呈现出高标准、高效能、高精度、高质量的新特点。监狱工作处在刑事司法程序的末端，是司法公正的“最后一公里”。同时，监狱工作又处在社会治理的“前端”，通过改造罪犯、化消极因素为积极因素，促进社会善治。而进入新的发展阶段，监狱工作改革发展的目标、方式、驱动力等都发生了深刻变化，法治与数治已经成为当前驱动浙江监狱高质量发展的重要“双轮”。

（一）法治中国示范区的新定位给浙江监狱工作提出了新要求

浙江省委十四届八次全会提出了忠实践行“八八战略”、奋力打造“重要窗口”、争创社会主义现代化先行省的目标要求，提出要抓紧抓牢抓实“十三项战略抓手”，其中包括打造一批有辨识度有影响力的法治建设成果，努力建设法治中国示范区。监狱的法治文明程度，很大程度上反映出整个社会的法治文明状态，所以说，监狱法治建设是法治中国示范区建设的重要内容之一。而且，当前监狱改革的重要任务就是扎实推进法治化改革，即紧紧围绕监狱的政治属性与法律属性，坚持以人民为中心，聚焦严格公正规范执法，强化对民警执法权力的规制和规范行使，提高监狱执法的质量、效率和公信力，不断满足人民群众对公正司法、严格执法的需求。

（二）数字化改革新浪潮给浙江监狱工作带来了新机遇

浙江是数字化改革先行省，2021年的浙江省政府工作报告把“推进数字化改革”列为“十四五”开局之年浙江全面深化改革的重要举措； 2021年3月1日，全国首部以促进数字经济发展为主题的地方性法规《浙江省数字经济促进条例》正式实施。浙江省委、省政府的这一系列决策部署，全面开启了浙江“全域数字化改革”的新浪潮。监狱工作是一项复杂的系统性工作，在整个社会治理中发挥着保安全促稳定、化消极因素为积极因素的重要作用。近年来，浙江的智慧监狱建设取得了诸多成效，总体上走在全国前列，但不可否认也存在着不少“瓶颈”。要想破除这些“瓶颈”，必须要有非常规的手段和方式。而数字化改革新浪潮，恰好给浙江监狱工作的深化改革带来了新的机遇。通过推进数字化改革，运用数字化的手段和方式，可以实现监狱业务工作的线上规范流转、数据集成共享、多跨场景应用和智能分析，更加真实有效地掌握监狱工作的底数，反映监狱工作的质效，监督各级切实抓好工作落实，提升监狱工作运行效能和管理水平。

（三）高质量发展示范监狱建设新使命需要通过法治与数治相结合的方式来实现

2021年5月，中共中央、国务院印发关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见，赋予浙江高质量发展建设共同富裕示范区的重要使命；随后，浙江省委召开十四届九次全体（扩大）会议，系统研究部署高质量发展建设共同富裕示范区。贯彻落实省委全会精神，浙江省监狱管理局作出了推进高标准安全、高质量改造、高水准执法、高素质队伍、高水平保障的高质量发展示范监狱建设的决策部署，着力实现监管安全水平、罪犯改造质量、监狱执法质效、队伍核心战斗力、综合保障水平“五个显著提高”。高质量发展示范监狱建设，本质上是追求监狱治理体系和治理能力的现代化。如何实现监狱治理体系和治理能力的现代化，除了巩固发扬传统优势之外，必须积极顺应新发展阶段特点，通过法治与数治相结合的方式，对监狱治理的体制机制、组织架构、方式流程、手段工具等进行全方位、系统性重塑，整体上推动监狱治理的质量变革、效率变革和动力变革。

二、浙江监狱法治建设存在的短板

近年来，浙江监狱系统从完善监狱制度体系、规范罪犯劳动岗位分配、规范罪犯计分考核、规范“减假暂”案件办理、规范分级处遇、深化狱务公开、强化监狱执法监督、加强监狱普法教育等方面着手，深入推进监狱法治建设，取得了显著成效。但对标更高的执法要求，特别是针对政法队伍教育整顿中监狱执法暴露出来的问题进行深刻检视与反思，我们必须清醒认识到，当前浙江监狱在法治建设特别是执法办案方面仍然存在一些短板。

（一）对监狱执法办案认识上有偏差

根据《监狱法》规定，监狱作为国家刑罚执行机关，依法对被判处死刑缓期二年执行、无期徒刑、有期徒刑的罪犯执行刑罚。从这层含义来看，监狱针对罪犯的所有管理活动都是执法行为。但从刑事诉讼的角度来看，又可分为直接涉及原判刑罚变更的计分考核、减刑、假释、暂予监外执行等刑事司法行为和一般执法行为。而在长期的监狱工作实践中，广大民警一般将“减假暂”案件办理理解为执法行为，其他如计分考核等执法活动归结为狱政管理行为。因此，在执法办案过程中，往往没有把执法和管理区分开来，办案的关注点更多放在“减假暂”案件的办理流程上，对于罪犯计分考核这一执法办案的源头不够重视，以管理意识来进行执法，或者以行政化的手段替代执法，对罪犯的考核计分缺乏系统的循证机制和纠错程序。

（二）监狱执法办案的制度规范不够完善

根据案件办理的相关司法实践，罪犯计分考核得分情况与罪犯考核期内的表扬情况紧密挂钩，而计分考核结果及表扬情况又是对罪犯依法提请减刑、假释的重要依据。因此，作为监狱执法办案的基础源头工程，罪犯计分考核工作关系到监狱提请罪犯减刑、假释案件办理的公正与否，是监狱执法办案的首要环节。当前，监狱执法实践中，关于罪犯计分考核方面，司法部虽然新修订了《监狱计分考核罪犯工作规定》，浙江也细化了相应的实施细则，但总的来说，这方面的制度规范还不够完善，有关计分考核的证据指引、裁量基准和程序规定等，国家层面尚未建立统一的标准，浙江层面系统的制度设计正在试点探索中，有待实践检验，执法实践中不可避免地会出现政策掌握不平衡和具体操作不规范的情况。此外，关于监狱执法办案监督方面，现有的制度也不够完善。

（三）监狱执法办案的责任不够明确

根据《刑事诉讼法》《监狱法》及司法部有关规定，监狱办理提请罪犯减刑、假释案件，需经分监区人民警察会议研究提出提请减刑、假释建议，监区长办公会议审核，监狱刑罚执行部门和法制部门审查，监狱评审委员会评审，监狱长办公会审议决定等程序。据此，监狱提请罪犯减刑假释案件，至少需经分监区、监区、监狱三级集体合议，并经监狱刑罚执行部门、法制部门和减刑假释案件评审委员会三道审查，办案环节多，责任链条长，“签字背书”的民警也多。该制度设计虽然可以有效防范民警执法权力过于集中，但同时也存在执法办案责任不够明确的问题，一旦某件提请减刑、假释案件发生执法过错，责任人的认定较为困难。此外，关于计分考核日常执法办案的主办、主管、监督、审批等责任如何有效落实，也需要在执法实践中进一步明确、细化。

（四）监狱执法办案的制约监督不够有力

主要表现为内部监督还不够有力。例如，在日常工作中，各级更多侧重于对案件办理的结果进行监督，而对日常执法的源头监督不够，即对罪犯计分考核加扣分的事实依据是否充分往往不够重视，重程序轻实质化审核。同时，因法制审核监督的力量不足，对监狱执法办案的法制审核监督偏重于事后面上的抽查，没有前置到执法办案的每一个环节，监督的效果有限。此外，监狱执法办案的信息化能力还不够，缺乏贯通执法办案全过程、数据实时共享的信息化系统，无法融监督于办案过程之中，运用信息化技术手段实行在线实时监督的能力不够。

（五）民警队伍执法办案的能力不足

一方面，当前浙江监狱系统警力十分紧张，基层一线民警经常加班加点，忙于罪犯日常监管、教育改造等繁琐的事务性工作，无法充分保障监狱执法办案和开展相关学习培训的警力所需，导致面对当前监狱执法的新形势新要求，民警执法办案的能力不足。另一方面，全员执法办案的理念不强，一些单位在推行执法办案队伍专业化建设过程中，没有兼顾队伍整体执法办案能力的建设，执法办案工作往往集中于少数民警，有的单位甚至还集中在工作经验欠缺的年轻民警，多数民警不直接参与执法办案，一些民警退化为“看守”民警，队伍的整体执法办案能力亟待提高。

三、数字化改革助推监狱法治建设的作用机理

数字化改革实质上是一项重大集成创新的硬核改革，其意义不仅仅在具体场景应用上，更在于推动生产方式、生活方式、治理方式发生基础性、全局性和根本性的改变。当前和今后一个时期，浙江监狱法治建设的重要任务，就是以执法办案为核心，加快推动监狱法治化改革，而数字化改革对其有重要助推作用。

（一）数字化改革有利于民警法治思维的培育

监狱民警执法管理，较为重视经验的运用，而对实证的科学思维与方法关注不够、较为缺乏，致使监狱民警执法管理的科学性不足、执法管理成效不够。数字与数据，本质上强调的是以客观事实为基础的证据意识；数字化思维，本质上是一种强调真实性、以规则与证据为核心要素的法治思维。重视数字与数据，推动监狱工作数字化改革，对于增强民警执法管理的证据意识、规则意识，具有十分重要的促进作用，会大大增强民警的法治意识和法治思维。

（二）数字化改革推动监狱执法制度系统性重塑

监狱法治建设的重要基础是构建科学、系统、完备的制度规范体系，而数字化改革将有力推动监狱业务工作流程再造，进而作用于监狱执法制度的系统性重塑，以适应数字化条件下监狱执法办案工作的需要。例如，在数字化条件下，监狱各级将重视执法实践产生数据的统计分析与科学运用，并利用大数据技术检验现有制度规范的合理性、科学性及实践成效，进而不断改进与完善制度规范。同时，运用大数据等技术，能够发现监狱执法管理中的真实问题与薄弱环节，推动建立新的有效制度规范。此外，制度规范体系的数字化、数据库化、智慧化，也有利于制度规范的高效执行。

（三）数字化改革促进监狱执法组织形态重构

数字化改革的基础工程是打造一体化数据中心库和业务操作综合平台，为数字化改革牵引各领域深化改革提供有力支撑。而数字化改革给监狱执法办案工作带来的重大影响之一，就是可以创建诸如综合执法办案系统、数字化取证室等综合执法数字化平台，实现民警的网上执法与办案。综合执法数字化平台的综合集成、多跨场景应用和穿透式监督检查，则会带来原有实体性执法管理组织的消解与重构，构建起符合数字化特质要求的精简、高效的监狱执法组织新形态，促进执法体制的高效化与执法成效的高质化。

（四）数字化改革加快监狱执法管理方式变革

传统的监狱执法管理，主要依靠主观经验和有限信息作出判断和决策，实行等级式管理方式，存在程序繁杂、公开性和规范性不够、效率不高等问题。数字化改革作用于监狱执法管理，以其特有的技术手段推动监狱执法管理方式变革。例如，在数字化实现海量数据之后运用智能化手段辅助执法、决策，可推动执法管理的高效化、科学化与精细化；利用物联网与智慧视频监控等技术，实现对罪犯点对点的执法管理，可有效提高执法管理效率；利用物联网大数据云计算等技术，可对执法管理行为进行穿透式监管，做到管理精准化与精细化；此外，数字化技术使执法管理决策体系呈现多向开放、多维监督的特征，有利于决策者掌控全局并提高科学决策能力。

（五）数字化改革有利于全方位执法监督的落实

数字化改革的线上化特征，对于强化监狱执法监督来说大为有利。例如，监狱执法管理数字化流程与标准的制定，可以从根本上规范执法行为，实现全过程监督的目的；数字化、网络化的公开化、便捷化特质，有利于监督权的行使；数字化的一体化、协同性特征，推动数据共享与业务协同，有利于实行多部门、多层级的协同，提高执法效能。此外，通过对全过程文字和音像数据的分析挖掘与留痕溯源，也有利于对监狱执法实现事中、事后监督。

四、数字化改革助推监狱法治建设的路径

数字化改革助推监狱法治建设，是当前和今后一个时期深化监狱法治建设的必然趋势，也是法治与数治“双轮”驱动监狱改革发展的具体实践。从浙江监狱法治建设的现状出发，数字化改革助推监狱法治建设，要以综合执法办案体系为总抓手，按照“四体系一平台”的框架思路，加快构建监狱执法管理新模式，推动监狱法治建设向更高质量、更高水准、更高效能发展，持续擦亮浙江监狱法治文明窗口。

（一）健全完善监狱综合执法办案制度体系

构建监狱综合执法办案体系，要以制度建设为前提，加快完善监狱综合执法办案的“3+4+5”制度体系。“3”，即关于“减假暂”案件提请呈报的3项制度；“4”，即关于罪犯计分考核的4项制度；“5”，即关于监狱执法监督的5项制度。首先，在“减假暂”案件提请方面，除国家层面的法律法规和规章制度外，省级层面主要有政法四部门联合印发的《浙江省办理减刑、假释案件实施细则》和监狱局印发的《浙江省监狱提请减刑假释工作规程》《浙江省监狱提请减刑假释择优呈报工作规定》3项制度。其次，在计分考核方面，根据司法部《监狱计分考核罪犯工作规定》，近期我省制定出台了《浙江省监狱计分考核罪犯工作实施细则》《浙江省监狱计分考核罪犯工作流程导则（试行）》《浙江省监狱计分考核罪犯工作裁量基准（试行）》《浙江省监狱计分考核罪犯工作取证存证指引（试行）》4项制度。最后，在执法监督方面，我省已制定出台《浙江省监狱机关执法责任制工作规定》《浙江省监狱机关执法质量考核评议实施办法（试行）》《关于加强监狱法制员队伍建设的意见》《监狱法治员工作管理规定》，下一步还将制定《浙江监狱执法办案民警正向赋分激励办法》，形成较为完善的监狱执法办案监督5项制度。在此基础上，还要根据线上办案、全程留痕、一切业务数字化的要求，完善相应的监狱执法办案业务流程标准，为实现监狱执法办案的数字化奠定前提和基础。

（二）健全完善监狱综合执法办案责任体系

明确执法办案责任，是提升监狱执法办案质效、促进监狱公正执法的有效方式。构建监狱综合执法办案体系，要加快完善监狱综合执法办案的“1+1+3+3”责任体系，建立起执法办案、法制审核、领导审批全流程的责任链条。首先，要落实1个主办民警责任。即要将罪犯计分考核和“减假暂”案件办理等执法办案责任明确分解到具体执法岗位，责任到人，实行终身负责制和过错责任追究制，倒逼主办民警提高办案质效。其次，要落实1个主管民警责任。即要压实监狱执法办案分监区、监区、监狱三级分管业务领导的主管责任，加强对执法办案工作的组织管理，提升监狱各级执法办案工作的整体水平。再次，要落实3个集体合议责任。即在办理提请减刑假释案件过程中，要根据三级合议有关要求，进一步完善三级合议工作流程，不断优化责任落实，促进各级对减刑、假释案件办理进行严格把关。最后，要落实3个审查责任。即明确罪犯计分考核和“减假暂”案件办理的刑罚执行部门实质性审查、执法监督部门法制审查和各级领导审查3个审查责任，全方位把握执法办案质效，及时发现执法办案问题，常态化通报典型案例。

（三）健全完善监狱综合执法办案制约监督体系

构建监狱综合执法办案体系，要一体化考虑执法办案制约监督问题，加快完善综合执法办案的“1+3+3”制约监督体系，切实强化对监狱执法办案的全过程、在线化监督。首先，要健全1个考评机制，即监狱执法办案质量考核评价机制。探索实行执法办案民警积分制，将民警办理案件的数量、质量、效率、难度等进行积分换算后予以赋分排名，衡量执法办案质效。同时，建立单位执法办案质效考核排名机制，纳入监狱工作目标责任制考核范围，促进各单位提升执法办案水平。其次，要强化3个方面的监督，即法制审核监督、政法协同监督和社会各界监督。在法制审核监督方面，通过流程法制审核，加强对执法办案各个环节的全过程监督和全流程管控；通过日常巡查、专项检查、交叉检查、问题处理、异议申辩等，加强对执法办案质效的面上监督。在政法协同监督方面，从刑罚执行的今后发展来看，“以审判为中心”、强化证据裁判原则将是执法司法监督体系改革和建设的大趋势，届时，法院将会扩大庭审范围，进一步加强对减刑假释案件的实质化审理；检察机关将加大对监狱执法办案的参与、跟进、融入式前置监督；辩护律师也可能会进入庭审环节。这就意味着监狱执法办案将会经受法院、检察院、律师的全案审查、全程监督。在社会各界监督方面，通过深化狱务公开、加大监狱开放力度等，主动接受人大、政协、社会团体组织及广大公众的监督，促进监狱严格规范公正文明执法。最后，要建立3个警示机制，即不规范办案预警机制、执法错误曝光机制和违反“三个规定”记录填报机制。通过在综合执法办案系统中设置执法辅助功能模块，对不规范办案行为进行预警，对执法顽疾进行曝光，对违反防止干预司法“三个规定”的行为进行记录填报，及时提醒办案民警规范执法办案行为。

（四）健全完善监狱综合执法办案素能保障体系

构建监狱综合执法办案体系，要加快健全完善监狱综合执法办案的“3+2”素能保障体系，为提高监狱执法办案水平提供有力保障。首先，要建强3支队伍，即专业化的执法办案民警队伍、专门的民警法制员队伍和监狱法律人才队伍。通过落实监狱执法责任制和主办民警负责制，加快组建适应监狱执法办案需要的专业化办案民警队伍，推动执法办案工作的专业化；通过重组与强化监狱法制机构，建立法治员派驻机制，赋予法制民警对计分考核、减刑、假释等重大执法行为的审核、监督职能，厘清法制民警的“监督员”职责；鼓励执法办案民警报名参加法考，出台相关激励政策，促进监狱系统壮大法律人才队伍，推动监狱队伍整体执法办案能力的提升。其次，要建立健全2项机制，即专项教育培训机制和常态化练兵比武机制。要通过制订法制教育培训专门计划、建立“教科书”式执法案例库、制作“教科书”式执法办案视频片等，加强对监狱民警开展全员执法办案培训，增强全员执法办案意识；通过常态化开展执法办案能力测试、执法办案实岗练兵比武，促进广大民警增强学法、懂法、守法和规范执法的自觉性，提高依法规范执法办案的能力。

（五）加快构建监狱综合执法办案平台

数字化改革助推监狱法治建设，关键要推动监狱执法管理手段的数字化。而搭建监狱综合执法办案平台，将所有执法管理行为都在平台上在线完成，自动产生数据，可供智能查询和预警分析，是实现监狱执法管理数字化的有效方式。综合执法办案平台不是一个单纯的办案平台，而是融执法、管理、监督、培训于一体的综合平台，并与政法一体化平台相衔接，是一个开放性的“巨系统”。当前，浙江省监狱系统正在金华监狱和第二女子监狱试点推进综合执法办案平台建设。在试点建设的同时，要同步研究全省系统层面的建设方案，加快推进全省监狱系统综合执法办案平台建设。首先，要完善平台开发建设思路。以数据中心库建设为核心，按照模块化、组件式开发设计要求，充分利用微服务架构的技术特点，发挥微服务架构对今后业务拓展更为简易、系统应用迭代优化更为便利的优势，进行重新设计架构。同时，以数据中心库的平台化服务能力为支撑，进行模块组件化改造，并按需弹性伸缩水平扩展，整合形成执法办案的多跨场景应用。计分考核模块要提升运行的稳定性和流畅性，完善证据制作的标准模板和智能化引导，抓好标准化讯问（询问）室建设。刑罚执行单体大模块的收监、减刑假释、暂予监外执行、狱内案件、释放等功能，在横向业务和纵向层级上，要按照最小颗粒度要求进行水平化、垂直化细分。执法监督模块要抓紧完成后续开发，尽快实现设计目标。其次，要着眼于服务基层一线执法。通过平台一期建设，逐步实现调查笔录和制证取证辅助生成、计分考核全流程线上办理、卷宗和执法档案网上建立、罪犯减刑假释条件审核及排位一键产生、执法办案问题自动预警提示；利用“执法顽疾曝光台”进一步提升规范执法能力，通过在执法办案过程中嵌入干预司法“三个规定”情况上报功能实现全流程登记留痕，筑牢监狱民警依法履职、廉洁自律的底线。在平台二期建设中，要运用大数据手段和方法，加强对执法信息进行分类别交叉式统计分析，通过案例数据积累不断强化预测预警功能，利用人工智能技术探索开发辅助执法办案功能，切实增强一线执法民警的获得感；要将平台客户端部署到警务通，通过“掌上执法”，提高基层执法办案效能。最后，要着力实现监狱执法全流程管控。将罪犯从收监到出监的整个过程都纳入执法监督模块，针对执法风险隐患设置监督点，做好流程审核，实现对执法办案全流程管控。依托综合执法办案平台，开展网上执法巡查、网上相互交叉检查和执法质量考评，努力形成审核监督、问题跟踪、整改反馈的执法监督闭环管理。探索运用区块链技术，采用非对称加密技术建立监督识别机制，实现执法办案数据和操作的可追溯；采用分布式账本技术建立监督管理体系，确保执法办案证据的不可篡改和撤销，实现对执法办案的有效监管。

总之，数字化助推监狱法治建设是新时期监狱工作改革发展的必然趋势，也是浙江监狱系统建设高质量发展示范监狱的重点任务。浙江监狱系统将以数字化改革为契机，以综合执法办案体系建设为总抓手，加快推进数字化技术手段在监狱法治建设领域的深度应用，不断提升监狱法治建设现代化水平，更好展现浙江监狱法治文明良好形象。