民主立法视角下公众参与立法的探析
——以内蒙古自治区新获立法权的设区的市为视角

尤俊成（内蒙古自治区鄂尔多斯应用技术学院党委书记）

公众参与立法是深入贯彻习近平法治思想，推进立法公开，提高立法科学化、民主化的重要途径，也是推进法治内蒙古建设的重要方面。2015年，《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）修订后，内蒙古自治区七个设区的市被依法赋予城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的地方立法权，开始了地方立法的尝试和探索，在立法过程中不同程度地引入公众参与立法的体制机制。通过调研、梳理发现，内蒙古自治区公众参与立法在体制机制、推进力度、参与度等方面较之前相比取得了明显进步。但客观来看，也存在着公众参与立法制度不完善、立法信息公开不充分、缺少回应与评估机制、公众参与的积极性不高等问题。本文以内蒙古自治区新获立法权的七个设区的市为例，从民主立法的视角，分析公众参与立法的现状、存在的问题，明晰公众参与立法的对策建议，以期为推动设区的市公众参与立法提供参考建议。

一、公众参与立法的现状分析

《立法法》修订后，内蒙古自治区九个设区的市均制定实施本市的人民代表大会及其常务委员会立法条例。立法条例中规定“起草地方性法规草案，应当进行调查研究，采取座谈、论证、听证等方式，广泛听取有关部门、组织和社会公众等各方面的意见”，可见，公众参与立法是有法定依据的，各地主要的参与方式如下。

（一）公布地方立法项目草案稿征求公众意见。设区的市人大常委会或者市人民政府在审议地方性法规草案和政府规章前，都将立法项目草案在其门户网站公布，征求社会公众意见。

（二）地方立法机关召开立法座谈会征求公众意见。对于与公众利益密切相关的地方性法规和政府规章，立法机关在不同的阶段召开立法座谈会听取公众的意见。例如，2021年鄂尔多斯市在起草《鄂尔多斯市民营经济促进条例》时，由草案起草部门、市人民政府、市人大常委会先后组织召开了基层人大代表、政协委员、专家学者、商会组织负责人等参加的近二十次座谈会，充分听取和征集各方面意见建议。

（三）通过基层立法联系点征求公众意见。目前，基层立法联系点在立法工作中发挥的作用越来越明显。除内蒙古自治区人大常委会在各盟市建立了基层立法联系点外，部分设区的市也积极建立基层立法联系点。

（四）通过召开立法论证会听取专家的意见。内蒙古自治区人大常委会和部分设区的市人大常委会建立了立法咨询顾问制度，立法咨询顾问充分发挥其在专业理论和实践经验方面的优势，积极参与立法规划、立法计划和法规案的论证、调研以及有关立法理论与实践的课题研究工作。鄂尔多斯市的立法项目草案“逢审议必论证”，在政府常务会议审议前，都委托第三方机构组织相关专家学者、实务部门负责人召开立法听证会，听取意见建议。通过专家审核把关，立法草案质量得到明显提高。

二、公众参与立法存在的问题

（一）公众参与立法的制度机制不完善。虽然公众参与立法都有法律规范作为依据，但是公众参与立法的规定偏重原则性、指导性，缺乏更为细致的规定，影响公众参与立法的可操作性。例如，《乌兰察布市人民代表大会及其常务委员会立法条例》第十四条，规定了在起草地方性法规草案的过程中，应当广泛听取公众意见，并以座谈会、听证会、论证会等形式让公众充分参与到立法工作中。但是，并未规定在什么条件下，具备召开座谈会、论证会、听证会的条件，对于公众可以从哪些渠道了解到立法机关将要对立法项目草案召开座谈会、满足什么样条件的公众可以参加法规草案的听证会、受理公众意见后怎样对公众的意见作出反馈等一系列具体措施都未体现在相关法律规范中。此外，关于如何对公众参与立法进行有效的制度保障也未作出规定。

（二）立法信息公开不充分。立法机关只有将立法信息以有效的方式和途径进行公开，才能切实保障公民享有的知情权，并且能够引导公众参与到立法工作中。查阅各设区的市人大常委会网站，只显示有正在进行的立法征求意见草案，关于公众参与立法的方式与时间、法规草案所涉及问题、立法目的、立法程序以及公众意见收集后的反馈形式都没有相关公开的介绍。立法信息公开简单、不全面，导致公众无法了解参与立法的内容、途径，不仅会降低公众参与立法的积极性，还会导致公众参与立法活动无法实现其真正的目的和价值。

（三）缺少相应回应和评估机制。立法机关给予立法参与者的信息反馈体现了立法机关对于公众参与立法的态度，直接影响公众参与立法的广度和深度。从内蒙古自治区地方立法机关公布的数据来看，其仅公布对公众意见收集的数量情况，并未归纳总结公众的意见建议，同时，对于公众的意见建议缺乏分析研究，没有很好地对公众参与立法的意见建议作出充分回应。公众参与立法的情况如何，也没有有效的评估机制，一定程度上影响和制约着公众参与立法的热情。

（四）公众参与的积极性不高。立法工作是一项专业性很强的综合性工作，对公众的文化水平、受教育程度、政治素养都有一定的要求。受传统政治文化的影响，长期以来，公众已习惯于被管理者的角色，尚未认识到参与公共事务的重要性，特别是公众的法治意识、民主意识还相对淡薄，很大程度影响了其参与立法的积极性。同时，要想参与立法工作，公众需要了解很多专业知识，导致公众认为参与立法工作需要付出较多的时间和精力。除此之外，目前，内蒙古自治区的地方立法机关在征集立法项目的公告中往往要求公众写明立法目的、依据、理由等，有些项目的意见征集超出了公众的认知水平，降低了公众参与立法工作的积极性。

三、公众参与立法的建议

（一）建立和完善立法信息公开公示制度。只有加大立法信息的公开程度，解决公众与立法机关之间的信息不对称问题，才能实现立法机关与社会公众的良性互动。一是立法机关应当主动向社会公开征求立法建议项目，使立法真正建立在民意基础之上。二是公开立法规划和年度立法计划，使公众能从源头上获得参与地方立法的机会。三是全面公开包括法规规章草案文本、立法背景、起草说明、重要制度设计的理由和具有争议的条款，使公众能够全面获得立法信息，有效参与评议和发表意见。四是建立立法会议公开制度。将立法会议的主题、时间地点、会议议程及审议过程和结果等向社会公开，可以邀请公众代表旁听立法会议，让公众亲眼见证法规、规章形成的过程，增加立法的透明度。五是建立公众意见处理说明公告制度。立法机关对公众所提意见、建议应当认真对待和平等考虑，对其采纳情况及理由应当及时给予回应，尊重公众的立法参与权，接受群众监督。

（二）探索建立吸引社会组织参与立法制度。不同的社会组织代表着不同的利益取向，社会组织的意见建议对立法项目草案内容的专业性、实施后的可操作性具有较强的指导意义，社会组织参与立法可以提高公众参与立法的广泛性、针对性和实效性。因此，立法机关要充分调动各类协会、行业商会、有关社团等社会组织的积极性，使它们成为参与立法的重要主体，全面、准确地反映民意。

（三）推进专家参与立法制度。专家可以利用其所掌握的专业知识，把好立法草案的技术规范、逻辑结构、法律责任设定关，提高立法质量，促进立法决策合理、公正和科学。同时，构建专家参与立法的机制时应当以公开、透明、民主的方式选任或者邀请专家，明确专家参与立法的程序、方式，建立健全专家意见公开公布机制等。鄂尔多斯市在立法工作中邀请专家参与立法项目草案的论证，将专家的智慧充分融入草案中，立法效果十分明显，多部地方性法规在内蒙古自治区人大常委会审议批准时“只字未改”。

（四）深入推进立法联系点制度建设。基层立法联系点是公众参与立法伸向基层的触角，能使立法机关了解和掌握最基层公众的意愿和诉求。基层群众可以通过联系点向立法机关提出意见建议，关注和参与立法，提高立法草案的针对性、可操作性和实效性，推进立法精细化。推进基层立法联系点建设，通过立法联系点收集基层群众对立法工作的意见和建议，可以避免立法的盲目性和随意性，提升立法的科学化和民主化水平。

（五）探索建立公众参与立法的激励机制。公众全过程参与立法是推进全过程人民民主建设的重要形式。公众需要投入部分时间和精力，有足够的知识储备与社会经验，才能在参与立法的过程中提出合理的建议。如果立法机关建立公众参与立法的激励机制，对公众参与立法的成本进行弥补，则有助于调动公众参与的积极性，鼓励和引导公众真正去关心、思考立法涉及的相关问题，并认真负责地提出意见和建议。制定激励机制时除给予物质奖励外，还要对其给予适当的精神奖励，以增强参与人的荣誉感，最大限度地激发公众参与热情。

（六）利用信息手段丰富和扩展公众参与立法的方式。在信息化、数字化、大数据的社会大背景下，立法机关在运用好听证会、论证会、座谈会及列席立法会议、听取人大代表与政协委员意见等传统的参与方式的基础上，可以利用微信、微博等新媒体和信息化手段，拓展公众参与立法的形式，建立多渠道公众参与立法的途径。此外，随着数字政府建设的推进，我们还应不断丰富和拓展公众参与立法的媒介和载体。