试论监狱提请罪犯减刑、假释工作的法治化

乔成杰（江苏省司法警官高等职业学校副校长）

2021年12月1日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布了《关于加强减刑、假释案件实质化审理的意见》（以下简称《意见》）。《意见》从准确把握减刑假释案件实质化审理的基本要求、严格审查实体条件、切实强化办理程序机制和大力加强案件监督指导及工作保障四个方面提出了20项具体要求。对罪犯减刑假释案件进行实质化审理，是以审判为中心的刑事诉讼制度改革在刑罚变更执行环节的必然要求，是彻底整治违规违法罪犯“减假暂”顽瘴痼疾的重要之策，是全国政法队伍教育整顿的重大制度性成果。

对确有悔改表现的罪犯依法提请人民法院予以减刑、假释，是监狱的法定职责。人民法院启动审理罪犯减刑、假释案件，正是基于监狱对罪犯“确有悔改表现”的初步判断和提请行为。因此，监狱对罪犯的日常考核、“确有悔改表现”的认定和减刑假释法律规定的适用，是重要的基础性、源头性执法工作。《意见》不仅突出了对监狱所报送的诸如计分考核、罪犯自书、重大立功证明、财产性判项履行和再犯罪危险等材料的全面审查，而且要求充分发挥庭审功能，健全证人出庭作证制度，进行法庭调查和重点核查，必要时行使庭外调查核实权。

《意见》的实施将进一步规范监狱刑罚执行变更工作，也将对监狱民警刑罚执行水平尤其是依法考核能力、证据与程序意识、法律文书制作水平和出庭应诉技能提出新的挑战或更高要求。监狱应准确把握《意见》的精神实质，在刑罚变更执行的流程再造、民警岗位配置、专业技能培养、执法办案责任追究和加强与检察机关、人民法院工作衔接等方面尽早谋划。

一、《意见》对监狱刑罚变更执行工作产生的积极影响

随着我国宽严相济刑事政策、认罪认罚从宽制度的推进和社区矫正制度的实行，进入监狱服刑罪犯虽数量有所减少，但具有相当程度的罪责性和人身危险性。因此，应对罪犯的刑期缩减、刑罚执行场所变更实施更加严格和规范的程序，以切实发挥监禁刑罚预防和减少犯罪的重要功能。

（一）通过实质化审理，强化对监狱所提供材料的全面审核，避免“源头作假”。多起有钱人、有权人“提钱出狱”“实刑不实”甚至“纸面服刑”案件表明，计分考核弄虚作假、伪造重大立功事实、病情造假和违规调动监狱（区）规避监督，是“打基础”的常见做法。当人民法院采取近乎“书面审批”“集中办案”审理模式时，一般倾向于“同意”监狱的提请建议。正如12月8日《意见》发布会上最高法审监庭副庭长罗智勇所言：“过于依赖刑罚执行机关报请的材料，检察机关、审判机关的职能作用没有得到充分发挥，不少案件审理流于形式，监督缺乏有效手段，导致有的案件关键事实未能查清，矛盾和疑点被放过，甚至一些虚假证据得以蒙混过关，个别案件还引发了负面舆情，造成不良社会影响。”《意见》将全面审核监狱所提供材料作为实质化审理的关键“第一步”，将有效遏制监狱的“源头作假”。

（二）强化对“确有悔改表现”和“再犯罪危险”的综合认定，有效遏制罪犯“投机改造”。改造罪犯是一个是世界性难题，服刑罪犯是否“确有悔改表现”的认定非常复杂。较之于完成劳动任务、遵守监规纪律等行为的外在性、可量化性，罪犯的认罪悔罪具有内在性和主观判断性。《意见》细化了对罪犯财产性判刑履行、狱内消费、违规违纪和自书材料的审查，增加了相对具体的评价要素，使得对罪犯主观方面表现的判断更加充实。2017年1月1日起施行的《最高人民法院关于办理减刑、假释案件具体应用法律的规定》第26条第2款规定：“罪犯既符合法定减刑条件，又符合法定假释条件的，可以优先适用假释。”但到目前为止，效果并不明显，假释适用率一直处于1%～2%的水平，而减刑适用率在20%左右。①《司法部：加强对依法推进假释适用工作研究》，《新京报》，2020年6月3日。究其原因，“再犯罪危险”评估技术本身存在一定程度的不确定风险，加之我国这方面的研究起步较晚，测试量表的信度效度还不够高。出于规避风险的考虑，监狱民警更加倾向提请罪犯减刑而非假释。《意见》把近年来在审理罪犯假释案件中运用成熟的参考因素予以明确，结合对这些参考因素的全面审查以作出综合判断。罪犯减刑假释案件审理，将摆脱对考核分数的高度依赖甚至“唯考核分数论”，由“书面审理”“批准”转向实质化审查监狱提请意见，将有效遏制罪犯的“虚假表现”“投机改造”。

（三）通过实质化审理，将“倒逼”民警规范化执法水平的提高。履行惩罚与改造罪犯职能、保障服刑罪犯的合法权益，是我国刑事法治的必然要求。提高监狱民警依法管理教育罪犯的水平，做到执法公正、奖罚有据、考核规范，是切实推进依法治监、提高罪犯权利保障水平的关键之举。《意见》的实施，将极大促进监狱基础管理工作的进一步规范，减少日常考核工作的随意性、压缩民警的自由裁量权、堵塞基础制度的漏洞，以“倒逼”的方式促进监狱民警法治意识、程序意识、证据意识的提高。例如，日常考核必须及时，加扣分均依据相应条款、符合权限和程序要求；认定重大立功，应当查清案件线索、罪犯的专业能力及条件、对国家和社会的积极影响等并提供相应的佐证材料。

二、监狱民警履职将面临的新压力和新要求

日常的教育改造罪犯工作与提请罪犯减刑、假释工作，虽然两者在业务性质上有比较大的区别，但在监狱工作中联系紧密无法截然分割，罪犯的主管民警对这两块业务都要负责。《意见》的实施将对监区民警、监狱负责减刑假释业务民警的履职能力提出更高的要求。

（一）日常考核必须进一步规范。日常考核，既是管理教育罪犯的基本制度，也是评判罪犯是否“确有悔改表现”的基础性工作，所累计的分值及考核等级是监狱提请罪犯减刑、假释最重要的依据和源头证据。日常考核如果有虚假、误差，日积月累下来，结果（结论）可能产生较大差异甚至“天壤之别”。因此，计分考核罪犯工作，一定要严格执行司法部新修订的《监狱计分考核罪犯工作规定》和各省监狱局据此制定的实施细则，在计分考核的全面性、及时性、精准性上进一步规范，不仅要符合程序性要求，还要严格实体规定；不仅要计分，还要综合定等。

（二）证据意识必须进一步增强。实质化审理，就是围绕证据展开进行出示、质证和辩论，让证据“说话”。以前，民警习惯称制作、提交减刑假释“材料”，而按照《意见》的要求，罪犯计分考核、奖惩、重大立功、再犯罪危险评估等材料，将作为正式证据使用以支持监狱的提请行为。因此，思想上首先要由提交“材料”向提交证据转变。日常考核记载的及时性（时间）、准确性（内容）、合规性（依据）和规范性（形式）必须达至证据的标准，并且能形成完整的“证据链条”。比如，一个罪犯因制止他犯打架被加分，至少应当有制止行为的证明材料、加分幅度及其条文依据、按权限和程序的逐级审批、监区会议材料、公示材料、他犯打架的证据与惩处材料等。

（三）法律文书制作水平必须进一步提高。监狱法律文书，是监狱在刑罚执行过程中使用、用以记录监狱执法工作过程的具有法定效力的文书。2002年司法部监狱管理局颁布了《监狱执法文书格式（试行）》，明确了监狱执法文书的种类、样式和制作标准。监狱执法文书依照文书的外观形式大体可分为表格式文书、填空式文书、实录式文书和拟制式文书。其中，拟制式文书又称拟稿式文书，通篇需要自行组织文字进行直接表达，制作难度较大，对监狱民警法律文书写作功底要求比较高。作为证据提交法庭实质化审理的法律文书种类多、文字量大，一般以卷宗形式提交法院，其格式、编号、事实结论部分、理由、法条引用、处理结果、证据目录等必须符合相应的规范要求。②董琦、冯景：《论监狱执法文书的规范化——以提请减刑建议书为例》，《安徽警官职业学院报》，2014年第4期。

（四）民警必须具备基本的出庭应诉能力。2010年2月最高人民法院发布《关于贯彻宽严相济刑事政策的若干意见》，对减刑、假释的审理机制作了改革，由书面审核改为“采取开庭审理与书面审理相结合的方式”，并且明确规定了要开庭审理的案件范围。但截至目前，罪犯减刑、假释案件的庭审构造和审理程序尚无明晰的法律规定。③刘天响：《减刑、假释开庭审理形式化之检讨》，《中国刑事法杂志》，2011年第11期。《意见》指出，“健全证人出庭作证制度。人民法院审理减刑、假释案件，应当通知罪犯的管教干警、同监室罪犯、公示期间提出异议的人员以及其他了解情况的人员出庭作证。”因此，管教民警在庭审中要以证人的身份接受法庭询问。由于管教民警一般同时负责罪犯的日常考核，因此，管教民警既要对罪犯是否“确有悔改表现”发表证人证言，也要相应地承担所经办材料的证明责任。在对抗性的实质性庭审中，监区民警出庭应诉能力面临考验。“目前监区民警的案件把关仍然停留在分数折抵表扬、减刑起始时间、间隔时间、幅度、最低服刑刑期等‘硬杠杠’上，对于罪犯‘是否确有悔改表现’的认定仍然较为粗疏。比如同一个监狱报请的共同犯罪主犯与其他共同犯罪从犯、胁从犯，二者可能所判刑罚差不多，而主观恶性大小是否存在差异，应如何评判，显然也会影响到减刑、假释的适用，应当纳入考量之中。④熊秋红：《推进减刑、假释案件实质化审理，必须让审理回归司法程序》，《人民法院报》，2021年12月11日。”

三、监狱贯彻落实《意见》的具体举措

据统计，2014～2016年，监狱系统年均提请罪犯减刑、假释和暂予监外执行案件60万余起。⑤《让群众感受到公平正义就在身边》，《法制日报》，2017年8月26日。服刑罪犯减刑、假释案件切实关乎刑罚的公平、正义，备受社会关注。监狱系统要认真贯彻落实《意见》，准确适用法律，坚决捍卫“高墙内的正义”，让每一起罪犯减刑、假释案件经得起法律和历史的检验。

（一）组织学习《意见》，引导民警正确应对压力与挑战。组织民警深入学习《意见》，深刻理解《意见》的出台背景，准确把握《意见》的精神实质，引导民警树立既是执法者也是办案者的法律角色。《意见》坚持从严控制减刑、假释的总基调，以人民法院审理方式改革为重点，势必对现有的案件办理流程、罪犯考核乃至罪犯管理产生重大影响。要引导监狱民警正确对待工作量增加、日常考核细化、严格责任追究、罪犯激励力度下降等压力与挑战。同时，要对罪犯开展《意见》的宣讲，既要严厉打击功利改造、虚假改造甚至“找关系”“托门路”谋求非法减刑、假释，也要严厉打击混刑度日、消极改造行为，确保监狱惩罚与改造罪犯职能的有效履行和改造秩序的稳定。

（二）实施流程再造，构建“监区+证据中心+办案中心”机制体制。目前，监狱提请罪犯减刑、假释主要依据《监狱提请罪犯减刑假释工作程序规定》（司法部令第77号）。要及时优化、细化完善监狱提请流程以适应《意见》的要求。突出监区在罪犯计分考核、表现认定、基础材料制作等方面的基础性地位，明晰主管民警的办案责任。同时，要构建“两个中心”。一个是证据中心，制订监狱证据保全规范，依托信息大平台和档案资源，对监狱执法证据进行采集、分类、编制目录和保全，防止证据缺失、灭失。另一个是办案中心，整合现有刑罚执行、监区内勤、狱政管理等岗位资源，形成办案合力。联合生卫、教育、矫治评估等科室对罪犯进行综合评定，严把案件“入口关”。利用集中办案查找案卷“漏洞”，审查案卷的规范性、完备性和合法性，让每起案件都经历“千锤百炼”。

（三）合理配置资源，加强民警执法办案技能培养。首先，选拔政治素质过硬、法学功底扎实、文字能力较强的民警，负责监区的罪犯减假案件办理并保持岗位的相对固定，以保证案件的源头质量。在目前疫情防控常态化轮换执备勤模式下，要通过增加人手、设立双岗或“AB岗”等方法来解决这个问题。其次，加大技术保障力度，尤其要充分运用“智慧监狱”的建设成果，拓展其在罪犯减刑假释案件办理中的深度应用，利用大数据平台的系统集成、信息汇聚、深度挖掘、高效溯源和证据固定等功能，提高办案效率。最后，要通过专门业务培训、观摩法庭审理、内部办案质量评比等方式提高民警的执法办案技能。

（四）建立权责清晰的办案责任追究制度。监狱应当织密基础管理制度之“网”，压缩民警执法的自由裁量权，强化对罪犯计分考核的监督，充分公示考核和定等结果。建立健全民警执法办案责任追究制度，尤其要严惩徇情徇私违规加分、当扣不扣、擅自调整罪犯关押监狱（区）和劳动岗位、隐瞒罪犯违规行为、规避合法监督、提供虚假立功、重大立功、病情材料等行为，杜绝源头的“微腐败”。同时，要客观认识到罪犯是否“确有悔改表现”和“再犯罪危险”是比较难的主观综合判断，亟待明晰的判断标准和科学有效的测试量表。当监狱民警的初步判断出现偏差时，要区分情况进行公正处理。如果不加区别地一概追责，将使执法办案民警承担不合理的压力，打击其执法办案的积极性，影响案件办理特别是假释的优先适用。

（五）加强与人民法院、人民检察院的工作衔接。监狱要落实司法执法制约监督规定，坚持各司其职、分工负责、相互配合、相互制约的原则，主动接受检察机关对刑罚执行活动的法律监督，自觉接受检察机关对执法工作的驻监检察、巡回检察和提请罪犯减刑假释案件的全程监督，尤其在罪犯计分考核、重大奖惩、重大立功认定等重点环节和监区办公会、监狱评审会议、公示等关键节点上，要充分听取检察机关的意见，认真落实检察建议，及时纠正违法行为。要加强与法院的沟通协作，共同商定办案频次、庭审地点、技术保障和前期准备工作等。《意见》执行过程中遇到的新问题，应当及时通报相关部门并上报主管部门。