民事检察在优化法治营商环境中的职能作用

● 李 娜/文

一、民事检察优化法治营商环境的重要意义

目前，我国供给侧结构性改革成为经济社会改革的重要目标，优化和构建法治化营商环境作为供给侧结构性改革的重要因素，已成为推动经济领域改革的“重头戏”。营商环境是一个国家和地区的重要软实力和核心竞争力，而法治化营商环境是最优的营商环境。构建一个良好的营商环境对国家法治化程具有较高要求，企业行为的各个方面，从市场准入、生产经营到退出无不涉及法律行为。在法治化的环境当中，各环节畅通无阻，形成良性的经济循环链，可有效降低交易成本，促进社会经济的持续健康发展。［1］参见郑海泉、张元琦：《基层检察机关优化营商环境的现状、问题及对策研究》，《上海法学研究》2019年第20卷。

良好的营商环境可促使市场主体愿意通过民事诉讼、民事仲裁等方式来依法维权，确保自身的合法利益在市场的调控和配置中通过法律途径得到充分保护。民事检察作为检察机关依法进行民事诉讼法律监督的专项职能，其作用和法律监督效果直接影响市场主体在诉讼当中的合法利益的实现。在市场经济发展初期，各项体制建设和市场管理体系发展尚不健全，一些公司企业在遇到经济纠纷和困难时主要通过向政府争取重视解决和相关的政策扶持，或是自身谋求途径解决，寻求法律维权的意识并不强，向检察机关申请民事监督更为稀少，因此，民事检察监督更多侧重于诉讼当中对公民主体的私权保护。随着市场经济的不断发展，法治建设的进一步完善，企业类型呈多样化，企业依法维权已是一种常态。与之相适应，民事检察监督的职能不断创新、不断转换监督方式和监督理念，并通过办理各类民商事案件得以体现，从对事监督到对人监督，从单一的生效裁判监督到对审判活动和执行活动的监督等，监督的多层次、多维度使民事检察自然融入到经济社会中。而有效地运用提请抗诉、提出抗诉、提出再审检察建议、检察建议等多种监督形式，使得民事检察在推动市场经济健康发展，依法维护市场主体的合法权益，打造优质高效、公平公正的法治化营商环境中发挥着重要作用。

二、制约我国民商事领域优化法治营商环境主要因素

（一）合同效力判断的不确定性

合同效力判断的不确定性阻碍形成法治营商环境。商品经济特别是市场经济追求的基本价值目标是效率，也是法治营商环境的保障和遵循之一。但在民商事交易中，交易习惯和法律之间的冲突是永恒的话题，也是法治化营商环境绕不开的矛盾点。合同的缔结是交易习惯和法律之间矛盾最主要的体现。一般来讲，合同直接体现当事人意思自由，意思自治原则也是民法的基本原则之一。

随着我国民事法律理念的更新发展，我国民法规范越来越强调缔约自由原则，民法精神更倾向于“当事人约定高于法定”，民法典中“当事人另有约定的除外”的条款共出现了56处。当事人约定条款与法律之间出现冲突的情况在目前的民商事交易中越来越常见，判断当事人约定条款是否有效成为判定裁判人员的“基本功”。但由于裁判者对于合同效力的认定看法不一，历次判决作出完全不同的裁判也较为常见，但由此降低了市场主体对法律调整功能的可预期性。如，某新矿产品有限公司与某胜矿业有限公司因履行加工销售合同引发纠纷，矿业公司依合同约定提供一定数量的原矿给矿产品公司加工，而矿产品公司将办公宿舍、生产设备等租赁给矿业公司，由该公司一次性支付租赁费用。因矿产品公司未交付租赁物，矿业公司停止后续矿石的供应，矿产品公司则阻止矿业公司对外销售矿石。一审判决认定矿业公司违约，判令其继续履行合同并赔偿矿产品公司损失566.5万元以及后期损失。矿业公司提起上诉认为矿产品公司存在根本违约，二审认为一审判决认定基本事实不清，裁定发回重审，一审重审维持原判，矿业公司再次提起上诉，虽然此案尚未作出最终判决，但由于一审、二审法院对合同的判断和认知不同，使案件拖入冗长的诉讼过程，至今长达两年仍未有结果，两家民营企业因为讼争也一直未能正常生产经营，双方都存在重大经济损失［2］湖北省浠水县人民法院（2019）鄂1125民初2271号民事判决书，湖北省黄冈市中级人民法院（2019）鄂11民终3043号民事裁定书，湖北省浠水县人民法院（2020）鄂1125民初13号民事判决书。。

可见，因裁判者认知因素的不同（排除裁判者人为因素），不仅导致诉累及给企业带来经济损失，在一定程度上阻碍了营商环境的发展，也使当事企业对法律调整功能的预期丧失一定的信赖。

（二）民商事虚假诉讼多发高发

民商事虚假诉讼多发高发损害法治营商环境。民事虚假诉讼，是指当事人单方或者与他人恶意串通，采取伪造证据、虚假陈述等手段，捏造民事法律关系，虚构民事纠纷，向人民法院提起民事诉讼，企图通过诉讼、调解等方式获取非法利益，从而侵害国家利益、社会公共利益或他人合法权益，妨害司法秩序的行为。近年来，财产性纠纷案件成为虚假诉讼的多发领域，从民间借贷为主，逐步扩展到房地产纠纷、离婚财产纠纷、追索劳动报酬纠纷以及保险理赔、仲裁、公证、土地承包经营权、拆迁安置等领域。2015年至2020年上半年，在民间借贷纠纷案件中发现虚假诉讼6142件，占虚假诉讼总量的46.36%；其他发案量较高的民事案由有:买卖合同纠纷、劳务合同纠纷、追索劳动报酬纠纷、建设工程施工合同纠纷等。［3］参见赵婕：《法院重拳出击依法严惩虚假诉讼行为——5年半涉案总金额千亿 审结虚假诉讼犯罪案大幅增长》，法制网http://www.legaldaily.com.cn/index_article/content/2021-02/19/content_8434889.htlm.最后访问日期：2021年2月19日。2018年10月1日最高人民法院、最高人民检察院公布了《关于办理虚假诉讼刑事案件适用法律若干问题的解释》，对虚假诉讼罪的构成作出了界定，为准确打击虚假诉讼行为提供了明确的法律依据。但同时，对于不涉罪的虚假诉讼和虚假调解行为，因没有统一的规定，各地在实践中对违法情形的查处和监督尺度的把握上不一致，导致打击不力，难以遏制虚假诉讼和虚假调解行为多发高发。

对于涉市场主体的虚假诉讼行为，主要表现是在建立一定法律事实的基础上，虚构、虚增诉讼标的，或虚构法律关系（如虚构借贷关系），通过提起虚假诉讼以达到不法目的，最为常见的是“阴阳合同”、虚假调解协议等。如，某科技园公司向黎某借款5000余万元，约定月息9分，并计复利。期间，某科技园公司偿还本息6000余万元。黎某为将高额利息合法化，通过向该公司多次转款累计8900余万元，又在当天将款项转回的方式，制造向该公司大额转款的假象。后黎某依此向人民法院提起11起民事诉讼，要求该公司偿还借款本息共计1.79亿余元，并提供了其向该公司转账的单向银行流水作为证据。其后黎某逼迫公司法定代表人的弟弟与其签订和解协议，以公司厂房抵付借款，骗取了法院11份调解书，金额共计1.79亿余元，该公司因此无法正常经营。检察机关经过深入调查，查明了黎某虚假调解的行为，依法向同级法院依法提出再审检察建议，法院全部采纳并依法启动再审程序，撤销了11份民事调解书，驳回黎某原审诉讼请求。［4］湖北省检察院发布“优化营商环境十大典型案例”，荆楚网 http://news.cnhubei.com/content/2020-07/22/content_13224539.html?spm=zm1033-001.0.0.1.WxOASK.最后访问日期：2021年1月9日。

我国民间借贷发展迅速，但一些超高利率的借贷不仅扰乱了国家金融秩序，也加重了企业负担，甚至可能导致企业资金使用进入恶性循环而背上沉重的包袱，既不利于企业的正常经营发展，也严重破坏和阻碍了法治营商环境的发展。但因牵涉当事人的真实意图或通过诉讼谋求何种利益的动机通常非常复杂，法院也难以完全甄别和判断，极易导致误判，且一旦误判，法院也难以通过自身启动纠错程序，利益受损方也难以寻求新的救济方式。特别是虚假调解则更为隐蔽，基于司法成本和效率的考虑，民商事诉讼通常较为倾向调解，在双方当事人同意调解的情况下，裁判者对于当事人形成的调解协议一般不会进行过多审查，导致虚假调解最终被合法化。即使在诉讼过程中，发现当事人存在虚假诉讼或调解行为，但只要裁判者认为不涉嫌犯罪，对虚假诉讼行为人的惩罚力度通常较轻。由于处罚与通过虚假诉讼行为等获得的非法或不正当的大额利益不成正比，致使有些当事人铤而走险，导致虚假诉讼行为在民商事领域中屡禁不止，对交易环境产生“破窗效应”，不利于营造诚实守信的营商环境。

（三）审判执行不当

在民事诉讼活动中，执行难一直是困扰民事生效判决得以实现的最大障碍，其原因是多方面的，有执行人员的主观认识方面的因素，也有客观上被执行人确无财产可执行或是刻意转移标的物逃避执行等。主观因素主要体现在少数执行人员受个人利益驱使消极不执行或拖延执行；有的则是执行观念存在差异，对涉及国有、集体企业与对待民营企业在执行力度和执行积极性上存在区别；有的是在执行过程中，执行手段较为简单，存在超标准扣押、查封标的物的行为，在很大程度上损害了企业的利益。如某县检察院办理的某房地产置业有限公司与童某、王某建设工程施工合同纠纷案，童、王二人申请诉前保全，一审法院裁定查封置业公司名下的多套门面房及商品房，查封金额以1100万元为限的裁定，后生效判决判令某置业公司向童、王二人支付工程款80余万元，法院仅解除了门面房的查封，但未解除数十套商品房的查封，超标的查封的房产因两年多无法正常交易，导致资金链断裂。检察机关依法监督后，法院虽迅速解封超标的房产，但对企业的经营仍造成了一定的影响。

随着制度建设不断完善，执行人员因个人案外因素不予执行或消极执行的情况已较为少见。而且，执行的力度、手段、措施不断提高和改变，在很大程度上解决了执行难的痼疾，也缓解了一些公司企业等市场主体因诉讼权益得不到执行而造成的经营困难。现实环境中，涉市场主体的案件难以执行到位的情况仍然存在，要根本实现审判执行的公平公正，仍然需要司法人员将“平等保护”的理念贯彻司法办案的始终，既要从根本上解决执行难的问题，也要依法、依程序公正执行，既不能损害公司企业利益，更不能使不当的执行成为阻碍公司企业经营发展和优化法治营商环境的“绊脚石”。

三、民事检察优化法治营商环境的方式

（一）树立尊重意思自治和权利本位的理念，维护稳定的营商环境

在优化法治营商环境过程中，民事检察通过监督法院的民商事裁判，维护市场主体的合法权益，从而达到维护民商事交易的安定性、安全性，促进市场经济交易效率。为适应新时期监督要求，创建良好的法治营商环境，必然要求检察机关在办理民商事监督案件中要进一步更新理念，要正确理解民法典第8条、第10条、第505条等所蕴含的立法原意和精神实质，树立起尊重意思自治和权利本位的理念，特别是要对民营企业在民商事活动中，法院裁判认定合同无效及部分条款无效的情形要进行严格审查和辨析。认真分析法院认定合同约定条款无效的情形是否属于违反了法律规定，对于法院援引违反民法典第153条第1款之规定判决合同无效的，要加大公开听证力度，通过多方分析、研判该合同条款是否足以导致民事法律行为无效，如不能导致民事法律行为无效，应依法及时履行监督职能，向法院提出再审检察建议或提请抗诉，予以纠正，从而保障市场主体的合法权益，提高市场主体对法律的可预期性和信赖，创造最优及稳定的法治营商环境。

（二）打击虚假诉讼，保护诚信的营商环境

检察机关应主动行使职权强化对涉民企虚假诉讼的监督，贯彻“穿透式”司法办案理念，着重审查当事人是否通过恶意串通、虚构债权债务、以物抵债等方式损害涉企当事人利益或侵犯第三人产权类案件，一经发现，及时督促法院依法惩治虚假诉讼行为。针对虚假诉讼、虚假调解集中多发、高发的行业和重点领域，结合本地实际情况，聚焦突出问题精准监督。加大内外协作机制，共同打击虚假诉讼。对于在办理民事检察监督活动中发现构成犯罪的虚假诉讼案件，及时向刑事检察部门通报，多方沟通和分析研判。涉嫌犯罪的及时移送相关部门依法予以立案，解决实践中长期以来虚假诉讼罪办案数量与实际相比明显偏低的问题。对于尚不构成犯罪的虚假诉讼或调解行为，如果判决书或调解书已生效，应通过再审检察建议、提请抗诉的方式依法纠正。对于判决未生效的，可以制发检察建议建议法院依法驳回诉讼请求，并对当事人虚假诉讼行为予以罚款或拘留，增加虚假诉讼违法成本；发现当事人与代理律师或法官等相互勾结的虚假诉讼案件线索要及时向相关部门报告或移送，建立相互协作移送机制，必要时可提请相关职能部门如纪委监察委提前介入调查，形成警示震慑作用。此外通过探索与征信机构、法院形成征信影响评价机制，进一步筑牢诚信司法防线。

（三）加强对涉企案件监督，构建公平的营商环境