面向精细化管理的城市设计导则管控内容研究

范绍磊，张飞

（济南市规划设计研究院，济南 250101）

1 引言

城市设计是落实城市规划、指导建筑设计、塑造城市特色风貌的有效手段，可以从整体平面和立体空间上统筹协调建筑布局与景观风貌。城市设计导则是落实城市设计核心内容的重要手段。本文结合济南西客站核心区城市设计导则编制和实施过程，思考城市设计导则如何与当前的规划管理体系衔接，提出面向管理的城市设计导则有效落地实施的策略建议。

2 城市设计导则

2.1 城市设计导则的相关研究

19 世纪50 年代，奥斯曼主持大巴黎改造，提出了针对大道两侧房屋、植物栽植和街道设施等的建造规定，可以看作城市设计导则的雏形。1971 年，由埃德蒙·培根主持的旧金山城市设计提出了宏观层面的城市风貌管控要求，中观层面的建筑设计导则等管控要求，以城市设计导则的形式进行管理取得了良好的实施效果。20 世纪80 年代，金广君[1]定义了城市设计导则，并论述其组成、编制和作用，还对美国波特兰、西雅图等城市实例讲解。王建国[2]认为城市设计导则是设计成果表达的一部分，列举并评述了国外城市设计导则的应用状况。国内相关学者[2]认为导则应建立城市空间结构与其承载活动之间的合理关系，从不同层面提出管控因素，通过导则以文字加图表相结合的方式表达。我国的城市设计导则工作有了一定的理论和实践探索，也越来越受到各方面的重视，对导则的有效性已经达成初步的共识。

2.2 城市设计导则的经验

选取国内外地区城市设计导则的实践案例，分析对比表达形式和管控内容，总结出城市设计导则的管控规律及特点如下：（1）图则表达主要以图纸、文字、表格相结合的方式实现，同时可结合辅助模型，更直观地表达控制意图；（2）主要控制要素包括地块控制引导、道路系统控制、建筑形态控制、开放空间与街道控制和其他控制引导等几个方面；（3）各个地方的控制要素基本相同，采用不同的组合方式得到不同的导则成果；（4）导则采用强制性控制要求与引导性控制要求相结合的控制方式；（5）结合不同片区的特点，设置该片区特殊控制要求指引，达到塑造片区独特城市空间的要求。总体来看，城市设计导则的控制要素由六大方面组成，即总体空间、主要开放空间、建筑设计、交通组织与设施、生态环保设计、环境设计。

3 面向精细化管理的城市设计导则编制思路

随着城市的发展，以控规为核心的规划编制管理体系只能满足城市发展的一般刚性管理需求，为加强城市精细化管理，进一步提升城市空间品质，弥补城市设计对于现阶段城市建设的引导不足，借鉴先进地区的经验，探索城市设计导则的编制工作。针对面向精细化管理与实施的城市设计导则，探索依托现行规划体系，运用灵活的图文表达形式，形成管用、好用、实用的城市设计导则。

3.1 明确城市设计导则在规划体系中的管控地位

城市设计导则是控规的细化、补充和完善，在城乡规划法中没有明确规定，住房和城乡建设部制定的《城市设计管理办法》（中华人民共和国住房和城乡建设部令第35 号）、济南市制定的《济南市城市设计管理办法》以部门规章、地方政策文件的形式探索了城市设计在现行规划体系中的管控地位。城市设计导则是城市设计理念的具体化和设计思想的规范化，在规划体系中明确其管控地位，有助于加强城市的精细化管控。结合规划体系，打造面向管理与实施的城市设计管控平台，形成定性和定量结合、刚性控制和弹性引导的城市设计导则管控模式，将导则打造成融合中观、微观层面城市设计成果的“设计指南”或“设计指引”；同时衔接控规的编制与管理，将导则以附录的形式融入控规将其法定化。

3.2 条文和图则相结合的表达方式

城市设计导则以立体直观的城市设计、图文并茂的展现方式，将管控内容简洁而高效的展示，能对城市进行精细化管理。城市设计导则注重管理的方便性，将相关规划成果进行整合，并且以形象直观的表达予以展示。

城市设计导则灵活有效的一点就是运用多种方式对多元要素的管控，由针对平面管控的文字性说明和针对空间管控的图示表达两部分内容组成。文字性内容明确了用地性质、容积率、绿地率、建筑高度、建筑密度、配套公共服务设施和市政基础设施等控规相关指标，增加空间布局、建筑形态等空间形态的文字性要求。图示性内容直观地表达空间形体、建筑退界、开敞空间等空间内容。

城市设计导则灵活的管控方式与规划管理紧密联系，增强了可操作性。针对项目建设管理运作环节参与者多元的特点，形象直观地表述出对于设计的原则要求，成果内容通俗易懂，具有明确的参考借鉴对象，更易于项目参与者理解城市设计所引导的内容，提高沟通的效率，保证设计导则的实施效果。

3.3 刚性与弹性相结合的管控方式

增强城市设计导则管控内容的灵活性，在对用地性质、容积率、建筑密度等刚性内容管控的基础上，重点突出对公共空间、建筑形态风貌的管控。城市公共空间、建筑形态风貌等城市设计重点关注的要素，除了三维空间形态的直观形象展示，对于不同知识背景的参与者来说，很难准确领悟和把握城市设计的意图。城市设计导则利用简洁易懂、生动直观的表述方式，将对空间的引导意图进行阐述，从而很好地构筑参与者共有的未来空间环境意象和美学解读。

4 济南市西客站核心区的实践

4.1 西客站片区介绍

西客站片区是济南市规划确定的5 个地区次中心之一，其所在的西部城区是济南市重要的西部门户，是济南市实现空间“西兴”战略的重要保障。西客站核心区是西部城区的功能核心，规划形成商业金融、商务办公、文化创意、商贸会展四大主导功能，建设成为现代服务业的核心产业聚集区。

4.2 西客站核心区城市设计导则成果构成

将西客站核心区既有的涉及功能定位、交通系统、综合配套、城市设计、地下空间、综合景观等各专业专项共计138 项成果进行梳理、整合和提炼，探索将规划技术成果向管理使用手册转变。我们根据文字及图文管控的类型及管理方便的需要，将导则分为两个分册：总体城市设计导则和分地块规划建设图则。导则注重策略性、系统性、地区性和特色性，表达内容图文并茂，文字语言体现文本化、纲要化和结论性。图则注重技术性和实施性，表达方式图表并茂、以表为主。

4.3 成果内容框架

4.3.1 导则的内容框架

导则避免纯文字性的描述，强调文本化、条目性的特点，探索向规划管理手册转变。初步明确和形成了由导控对象、目标原则、规划策略、设计准则到控制引导细则的技术内容体系。明确体现刚性控制与弹性引导相结合，更倾向于弹性引导的导控规划。

导则从总体层面梳理了城市发展愿景、设计准则以及空间框架等相关内容，明确了核心区整体架构性的控制内容和设计通则，分别就公共空间、建筑、交通、市政、景观等系统性内容的控制要求与设计指引提出要求，同时内容体现策略性、系统性、地区性和特色性。

4.3.2 图则的内容框架

图则融合图示和补充性文字说明，明确管控内容、管控程度及管控方法。图则针对具体地块，提出用地、建筑、景观、交通、配套设施、地下空间利用等方面的强制性要求和引导性要求，体现技术性和实施性。

4.4 控制要素选择

4.4.1 导则的控制要素

结合规划管理的需要，将百余项专项规划的内容梳理总结，形成“一总体、五专项、一保障”的控制内容。“一总体”为总体控制，内容注重定性、定位、定量等说明性内容；“五专项”为公共空间、建筑环境、交通组织、支撑保障、地下空间等五方面的专项指引，内容注重理念策略、设计准则、强制要求、引导要求等控制性内容；“一保障”提出开发时序等实施建议。

1）总体控制指引要素。结合地方规划管理要求，导则从整体层面进行规划管控，将发展目标、定位、规模、空间结构、用地布局等城市规划要素纳入控制指引，并对开发容量、容积率、建筑高度、建筑密度、绿地系统等提出具体刚性控制指引。

2）公共空间特色控制指引要素。通过特定区域、公共廊道、开敞节点等要素构建核心区城市景观风貌体系，制定目标原则、规划策略、设计准则和控制要素指引与规定，以刚性和弹性相结合的管控方式，达到凸显城市特色、塑造良好城市空间形态的目的。公共空间特色指引要素应该结合具体项目特点，选取适宜表现地区特色的元素进行指引表达。其中开敞空间界及界面、滨水空间及界面、河道蓝线和绿线、街道断面与退界、广场位置、公园位置等进行刚性管控，对天际线、建筑风格、绿植铺装等进行弹性管控。

3）建筑环境控制指引要素。导则通过对建筑形态、建筑色彩与材质、景观环境等要素，来实现对建筑环境的控制指引，以弹性控制为主。分析研究规划地段的总体风貌特征，对区域内的建筑群体组合、屋顶、体量、高度、色彩、立面、材质等提出控制与引导要求，同时制定环境设计准则、景观环境要素控制规定，以此控制片区的总体品质。

4）交通组织控制指引要素。交通组织控制指引是在各交通专项规划研究的基础上，对道路交通系统建设所涉及的道路、轨道、公交、步行、停车等方面内容，制定刚性与弹性相结合的设计准则与控制要求。对于主次干道红线及断面、交通枢纽设施布局、慢行系统路网及断面、静态设施采取刚性控制，对于支路红线及断面、天桥、地道等采用弹性控制。

5）支撑保障系统控制指引要素。支撑保障系统指引是在各市政专项规划研究的基础之上，对城市支撑保障建设所涉及的能源供应设施配置与管网布局、水资源的处理与利用、管线综合、防灾减灾、节能保育、低碳环保等方面的内容，制定设计准则与控制要求。主要对基础市政工程、生态环保、防灾减灾等内容提出刚性控制指引。

6）地下空间利用控制指引要素。地下空间指引充分考虑有效缓解地面交通压力、提高土地利用率，提出主要功能、商业服务业规模、机动车位、交通与公用设施、分层标高等刚性控制要素，同时从开发规模、地下交通系统控制以及竖向协调等提出弹性控制指引。

4.4.2 图则的控制要素

图则以图表结合、以表为主的方式，从用地控制、交通设施控制、地下空间、建筑景观控制等内容进行管控。在图纸上表达建筑退线、公共开放空间范围、公共绿地、机动车禁止开放路段、主要地下人行路线、地下车库出入口、车行出入口、步行出入口、公交站点等空间性内容。

5 结语

城市设计导则对城市的精细化管理有积极的作用，本文详细介绍了西客站核心区城市设计导则的内容，结合规划部门的具体管理对管控的要素内容进行了相应的动态更新，使其更具实用性，以期为其他城市的精细化管理提供借鉴。