基层安全生产监管权责模糊问题研究

焦连柯

（龙口市应急救援保障服务中心，山东 龙口 265700）

1 引言

随着经济发展的不断加速和工业化水平的飞速提高，生产安全事故对经济社会的发展推进的阻碍作用也愈加明显。国家和各级地方政府历来高度重视安全生产监管工作，也对基层安全生产监管机制、法律法规和有关制度不断健全完善。科学合理的监管制度和监管体系对于责任落实、权责分工等方面都具有重要意义，它是指导企业充分落实主体责任的必要基础和减少生产安全事故的重要保障。但从目前情况来看，我国在基层安全生产监管权责方面还存在一定的不足之处，在监管体制方面的约束性法规的建立健全、监管体制的运行以及权责划分等方面还存在不完备、不流畅和模糊的问题，这些不足之处在一定程度上对政府有效实施安全生产监督管理，并落实相关责任都形成了阻碍。由此可见，如何建立运行高效的监管机制和权责清晰的安全生产监管模式具有重要的现实意义。

2 基层安全生产监管权责模糊问题分析

（1）安全生产综合监管体制权责模糊。对安全生产进行综合监管，不仅需要肩负综合监管职责的应急管理部门依照有关法律法规对下级政府部门进行科学有效的协调、督导与考核，对危险化学品、易燃易爆品、工矿商贸企业运行等方面进行有针对性的监管管理，还需要对同级政府负责行业主管、安全生产监管的部门进行指导和监督。而在实际工作中，应急管理部门往往存在权威性不足的问题，导致同级部门很容易产生抵触心理，不服从指导指挥；同时，应急管理部门和政府成员单位之间并不存在上下级的隶属关系，应急管理部门只能依靠安全生产委员会对各单位进行指导和协调，并不具备强制的管理权限，在实际工作的运行过程中缺乏对会议组织、执法检查、议定事项等方面的有效监管，即并未形成真正的强效调度机制，导致在工作中协调不畅、运转迟滞、效能低下。此外，面对安全生产监管机制的漏洞和权责模糊问题，有关部门往往拿出各自系统出台的法律法规依据，撇清责任职责，使得综合监督管理变得更加困难。综上，应急管理部门缺乏权威性和强制力，在处理复杂问题时存在推动力度不够、责任部门执行力不强等问题，存在较为严重的权责模糊现象。

（2）安全生产监管主体模糊。现代管理理论指出，管理活动主要由五要素所组成，包括管理的主体、客体、目的、职能与方法、环境。其中管理主体作为实施管理活动的第一要素，在活动实施之前必须要对其进行充分明确，只有这样，才能保证对管理客体进行下一步的管理行为，对管理效果的提升也至关重要。从现实情况来看，各级部门已经逐渐加大了对安全生产监管工作的重视程度，同时也出台了一些相关的监管制度、办法来推进工作执行、保证监管效果。但在实际工作中，对于监管主体的界定方面往往还存在一些问题，对于部分监管主体尚未有清晰且明确的界定。随企业类型的多样化，相关的规章制度却并没有跟上企业发展的步伐，对于一些行业内主管和监管部门缺乏十分明确的界定，甚至对于少量行业的主管部门存在着意见分歧，造成了监管盲区。监管主体的不清晰、不明确增加了部门责任落实的困难，滋生了责任推诿的现象。目前，基层安全生产监管主体之间还存在着主体界定模糊、责任划分不清晰等多重问题。一般而言，部门间应有明确的监管行业领域和职责的划分，但实际工作中很多部门之间存在着责任交叉、职责划分标准不一致等问题，造成了监管空白和重叠的现象。我国安全生产监管体制主要遵循“属地管理”和“三管三必须”的原则，除铁路、电力、民航等危险性相对较高的行业之外，安全生产监管责任和工作执行主要由县级政府来执行推进，但是上级政府的资源配置与县级政府的权责限度并不是十分清晰，导致了行政阶层越低权力就越小、安全生产监管责任越大的“畸形”；同时，对属地管理的相关责任分工也较为模糊，虽然有关的政策文件一直都在强调要加强属地监管责任的落实，但是仍然缺乏具体的指导意见和制度，对于具体权责分配问题还十分模糊。

（3）政府与企业安全生产管理权责边界模糊。安全生产监督管理部门负责对企业安全生产主体责任落实情况进行有效的监督指导，进而保证企业能够进一步强化自身安全生产管理水平，从源头上降低企业生产安全事故发生的概率。但是从目前来看，还存在一些政府的职责与企业的职责存在模糊不清，并且执行安全生产监管工作的人员也存在着权责模糊的问题。虽然我国在《安全生产领域改革发展意见》中提到了要“依法依规制定各有关部门安全生产权力和责任清单，尽职照单免责、失职照单问责。”，然而相关的工作细则对于监管人员来说并不十分清楚，也就是说，实施监管工作的人员并不清楚做了哪些工作才能算是履职尽责，哪些工作没有执行到位就算是工作失职，缺乏相关的具体规定。

3 对策建议

3.1 明确综合监管职责定位和权责边界

首先，要建立健全相关法律和制度体系，对综合监管的职责给予明确定位。以现有的基础性法律法规和指导性文件为基础，明确相关的条款，配套制定出更加精准细化的规范性文件，对有关的实施细则加以明确，尤其是要对综合监管的职责定位和权责边界进行清晰地界定和划分，使得综合监管机构和有关部门能够清晰地了解到如何进行安全生产指导、协调与监督，保证监管工作的具体化和明确化。这样一来，各部门工作的开展就能够有章可循，大大改善了职责模糊、监管不力等问题的现状。

其次，要加强综合监管部门机构建设。一般来讲，安全生产委员会应该作为一种协调机构，它的主要工作职责就是对相关的生产工作进行组织和协调，督促指导有关责任部门履行好安全生产监管责任。但在实际工作中，安全生产委员会多为虚设机构，与其各成员单位之间并不存在着行政上的隶属关系。很多地方政府将安全生产委员会办公室设置在应急管理部门，而在实际的工作当中，基本也都是应急管理部门“单打独斗”，对相关工作进行处理和落实。这样一来，就导致安全生产委员会办公室和应急管理局存在着职责混乱不清的状态。秉承“谁发文，谁负责，谁解释”这一原则，那么安全生产委员办公室就应当为一个实务部门。所以，必须要对相关的职责加以明确和划分。因此，可以将安全生产委员会办公室实体化，形成一个实权机构，与应急管理部门负责的具体事务剥离开，这样一方面保证了安全生产委员会这一机构由虚转实，另一方面也解决了应急管理部门和安全生产委员会角色冲突的尴尬局面，可以保证应急管理部门充分落实监管责任并开展更加专业的监管工作，而安全生产委员会则主要负责组织、协调等较为综合性、复杂的统筹工作，并进一步强化了应急管理队伍建设，提高安全生产综合监管人员的专业素质。

最后，要完善综合监管的运行协调机制。要让安全生产委员会的统筹和协调工作能够顺利开展并充分发挥指导作用，同时也要保证各部门之间的配合效果得到提升，对于那些暂时还未确定安全生产监管职责的事项进行填补空白。进一步强化部门参与到决策中去的机制，定期开展行业领域监管研讨会议，明确各个阶段行业内安全生产棘手问题，提高各部门工作人员的参与积极性，促进部门间的利益协同关系。另外，还要科学制定生产工作计划、合理协调和调度、督导考核等，保证安全生产综合工作能够在高效且常态化的运转机制中稳步开展下去。

3.2 健全法制并明确管理主体权责

安全生产监管体系能够平稳、高效运行的首要前提和基础就是要有健全的法律法规和制度保障，安全生产的责任主体主要就是各级政府和企业，明确各主体的权力和职责对于监管工作的顺利实施是极其重要的。

首先，要明确职能部门之间的监管界限。将这一内容上升到法律法规层面，以清晰的细则条款对监管职责和界限进行明确，保证各部门之间能够协调运作。安全生产的监管部门要依据国家出台的相关法律，积极出台适用于所监管行业的相关政策法规，对相关内容加以明确和细化，监管涉及部门和行业较多的要进一步明确各个部门的职权，对监管职责进行合理分工和准确落实，保证各监管部门都能够明确职责并顺利开展监管工作，防止产生监管空白和监管交叉等情况。对于那些的确需要跨部门实施监管的行业来说，要进行特殊化对待，对这种类型的行业领域的安全生产监管工作单独制定出相应的制度和实施细则，同时也要明确各个部门的监管界限，保证多部门监管工作的高效推进。可以进一步建立健全安全生产责任清单，在必要时刻可以县安全生产委员会带头，分类整理所辖县域范围内的所有企业，对各类企业进行编码处理，并针对性的配置相关的监管部门，防止产生错漏。

其次，要明确各级政府监管权责。对各级政府的监管范围和权责进行科学划分，对监管职责实施分级、分类，并建立监管职责清单，保证各级政府能够明确自身的监管职责，防止推诿扯皮现象的发生，坚持属地管理的原则，保证各级政府的安全生产监管职责的落地性，防止产生选择性监管等情况。除此之外，各县级基层单位还要依据上级政府的指导性文件建立相关的监管体系，落实县级以下垂直监管。

最后，要明确政府与企业权责边界。政府机构的权力、职责和规模等等都受到有关法律的限制和约束，政府和社会中的生产经营单位、非营利机构等必须要划分明确的权责界限，保证政府能够在合法合规的范围内实施监管职责，并且保证不会干预到权责边界以外的生产活动。在执行安全生产监管工作时，政府也要将其和企业的关系处理好，发挥政府部门的统筹、协调和指导作用，科学建立制度规划、实施科学的督导管理，监督企业要将安全生产的主体责任加以落实，政府要明确自己的职责，不能够代替企业，对企业安全生产的内部管理的具体工作任务进行干预。同时，政府部门还要对生产经营单位是否符合国家安全生产相关法律法规，是否进行了有效的贯彻落实情况进行检查与监督。充分引入执法信息化手段，建立安全生产信息系统，实现安全生产信息的共享，保证各监管部门能够随时查看和了解其监管行业领域的安全生产情况，一旦发现安全生产问题能够及时加以指导和管理。除此之外，为提高监管企业的安全生产水平，政府部门还可以采用适宜的奖惩措施，给予安全生产管理水平较高的企业补贴或绩效奖励等，提高其积极性，对于那些屡次发生安全生产事故且安全生产保障体系缺失或者不健全的企业要采取相应的惩罚措施，可以建立安全生产黑名单制度，引起各责任单位对安全生产管理的重视程度。

3.3 优化问责考核激励制度

首先，要完善问责制度。将安全责任准确落实到政府各部门、各管控环节及个人身上，加大责任追究力度和违法违规惩处力度。另外，不能继续采用“唯事故”问责制，而是要将问责制度转变为一种常态化机制，保证能够超前防控安全生产事故，从源头上减少事故的发生。明确安全生产监管责任的对应关系，依据不同岗位职责来制定问责的制度标准，也可以引入第三方机构，让其对责任方和责任大小进行客观评价，从而提升问责公正程度，进一步激励安全生产监管能力提升。

其次，要健全考核激励机制，科学制定安全监管绩效考核办法。实施过程性考核方式，将日常工作的推进成效与年度终结性考核相结合，推动各级政府部门积极落实监管职责。不能一味强调降低安全事故发生的数量和减少死亡人数，要引入更加科学的安全生产指标。例如，可以用每亿元GDP死亡率等相对指标，来衡量安全生产监管工作实施成效。同时，还要进一步提高安全生产监管人员的工作待遇，尤其是一线执法人员要给予合理的补贴和奖励，使得基层安全生产监管人员能够充分感受到人文关怀，这样也能够提升他们的工作积极性。

最后，要加强社会主体监督建设。应当积极鼓励社会团体参与安全生产工作中来，发挥社会监督与评价作用，强化外部监督，形成多主体协同监管模式。政府有关部门要做好安全生产法律法规、政策制度和安全事故调查报告以及现阶段监管情况等方面的公示公开，实现信息共享，保障社会公众和其他社会团体的知情权和参与权。同时，还要畅通社会群众的参与渠道，建立健全有关举报制度，开通有奖举报通道，积极鼓励社会大众参与到监管工作中来，强化外部监督范围和力度。

4 结语

基层安全生产监管权责的清晰与否对于社会的稳定和经济发展都是至关重要的，各级政府及相关责任单位要明确自身职责，精准划分权责界限，积极落实监管责任，建立健全监管制度和内部管理制度，减少安全生产事故的发生、减少违法违规行为的产生，填补安全生产监管空白，保证监管范围全覆盖，从根本上改善基层安全生产监管权责模糊问题，提升监管水平。