河长制推行中农村水环境治理的公众参与模式运用研究

李云鹏

（宁夏回族自治区水利工程建设中心，宁夏回族自治区 银川 750000）

河长制是新时期国家针对水污染提出的治理制度，但河长制的实施，农村水环境治理中的权责不明、治理方案落实不到位等问题仍然存在。因此，相关学者提出由公众参与农村水环境治理，实施河长制，从而发挥公众在水环境治理中的管护优势，增强河长制实施的有效性。

1 河长制相关概述

河长制是政府部门提出的水环境治理制度，河长制的本质是转变水环境管理模式，强调水环境治理中的责任落实，需要各级政府中相关主体担任“河长”，承担起水环境治理的责任。但河长制是一种水环境协同治理的模型，需要多个社会主体共同参与、相互合作。在农村水环境治理中，由于农村水资源分布较为复杂，坚持以政府为主体的河长制会直接影响水环境治理进度。因此，还应发挥河道周围农户的管护优势，在河长制的推行中挖掘公众参与农村水环境治理的空间，然后通过公众、政府部门的协调与合作，促进农村水环境治理体系的转型创新，提高公众在水环境治理中的参与感，更有效的落实河长制。

2 公众参与农村水环境治理的必要性

河长制是属于较为特殊的“分包责任制”，但随着政府部门行政事务的变迁，河长更换过程中会出现各级主体权责不明的情况，导致河长制在农村水环境的治理中没有起到应有的作用。部分地方领导在应对考核压力时会采用“一刀切”的治理方法，不仅会直接损害公众利益，还会造成公众对政府部门的不满。而公众参与不仅可以解决农村水环境治理中的形式化、人员成本高等问题，还能够使公众监督、约束地方政府的不作为、一刀切行为，确保河长制推行中农村水环境治理的整体效率。另外，农村公众的日常生活、家庭生产活动与河流息息相关，河流治理效果直接关系着农户经济效益。引导农户参与农村河流、水环境的治理工作，可以转变公众在环境治理上的依赖思维，增强其主体意识，为河长制的有效落实打好基础。

3 基于河长制公众参与农村水环境治理的基本模式

3.1 决策型参与模式

河长制背景下，决策型参与模式是指政府部门给予农户一定权益，使其能够参与农村水环境治理中的决策过程，并且能够决定河长制推行中的基本规则，确保该政策实施过程中的公正性。对于小范围的水环境治理决策，相关部门可由农户参与进行公共决策。在此基础上，还应结合各地区的实际情况，建立农村水环境治理队伍，队伍组成应包括“行政河长”“村民代表”“河道观察员”“民间河长（村民选出的河长）”。其中行政河长为政府部门党政领导担任、河道观察员为环保专业人员担任、村民代表由村民投票选出。决策型参与模式运行时，公众可通过以下方式参与河长制推行中的农村水环境治理工作：

（1）队伍中的专业人员、政府部门还应向公众宣传相关的法律政策，组织水环境治理相关的公益活动，使公众正确的认知水环境治理、水生态建设工作，增强公众参与治理工作的意识。

（2）治理队伍需要定期的巡查河道，记录农村水环境变化，制止农村地区乱挖河道、在河道中扔垃圾的行为。对于周围排污企业，还应提前与其沟通、协议，使其遵守相关法律法规，做好污水排放控制工作。

（3）诊断水环境，发现臭水、水污染问题后，还应与各主体相互沟通，制定初步治理方案，并制作书面报告，共同分析该方案的执行情况。制定治理方案时，还应由村民代表、民间河长牵头，了解公众意愿，归纳公众建议，随后与公众共同参与农村水环境的治理工作。

3.2 管护型参与模式

管护型参与模式直接是将公众作为“河长”，成为农村水环境治理的主要责任人，治理过程中充分发挥公众的自主治理优势。该模式在具体运行时，可通过以下方式推行河长制：

（1）明确公众群体的治理责任人。在农村地区的农户、农村干部、地方政府中选择第一责任人作为水环境治理的“河长”，统领该地区的水环境治理工作。随后按照河道水质、面积、长度划定每位责任人的管理范围，确定水产养殖、公众承保后河道的技术指标，建立生态资源体系。

（2）向公众发布招聘、招标信息，鼓励农村水产养殖大户、村民积极参与农村水资源的承包工作，并通过市场化的运作，在水产养殖项目中进行水环境治理。使公众在自身效益的驱动下，自觉地承担起水环境治理责任。确定承包责任人时，还应综合分析其治理、经营能力及其信用资质，并签订相关的协议，要求承包责任人切实承担起自身的管护责任。

（3）河长需要定期与承保责任人进行沟通，跟踪检查其在承包过程中对河道的管护情况，指导相关责任主体开展治理工作。随后定期听取各责任主体的汇报工作，共同协调、解决河道经营中存在的问题。

（4）通过绩效考核机制，重点对河长制推行中农村水环境治理中的河长、承包主体、其他技术人员进行考核。考核指标应具有可量化、针对性强的特点，考核结束后向公众公布结果。每年年底，河长还应与其他主体共同邀请第三方机构检测农村水资源，并按照与承包责任人签订的协议给予奖励，增强其对河道环境治理的自觉性。对于部分考核不合格、没有满足协议要求的人，还应采取相应的惩处措施。

3.3 改善型参与模式

改善型参与模式则是通过改善农村公众参与认知、理念的方式，促进农村水环境治理中政府、公众的协同治理，使其在河长制推行中各司其职，参与水环境治理工作。该模式是新时期公众参与水环境治理的常见模式，具有广泛性、公益性、自愿性特点，是在设置行政河长的基础上，由环保志愿者、行业专家、农村退休干部担任民间河长，具体运行思路如下：

（1）由民间河长、行政河长组建水环境治理联盟。相关地区可结合本地区的人才优势，组建具有公益性质的环保组织，用公众群体中的志愿服务组织弥补民间河长人数少、专业性不足的问题。在基础上，在河道分布区域招募其他民间组长，民间河长招募时，相关人员可结合实际情况，评估民间河长数量需求，制定招募计划，向社会公布后分析社会公众的资质与能力。然后筛选参选者，考核后任命民间河长，颁发聘用证书。同时对民间河长进行全面培训，使其学习当地水环境治理技术，了解更多水环境治理方法，增强其专业能力。

（2）河长队伍组建完毕后定期巡河，民间河长可作为河道上的巡查员、宣传员、联络员，定期、不定期地巡查河道，记录水环境治理的相关信息，使巡河、治河成为河长工作的常态。发现水环境污染问题后，还应拍照、录制视频、采集样品，同时向行政河长、社会公众反馈。发现“非法偷排”、非法电鱼、乱倒乱排情况后，还应及时劝导和处理。另外，民间河长不仅需要承担起河道治理中的举报、劝导责任，还应对行政河长进行监督。如监督行政河长在制定水环境治理方案时，有无考虑公众意愿，是否符合当地水污染的治理要求等。

3.4 监督型参与模式

监督型参与模式是利用互联网技术，开发农村水环境治理相关的APP、其他信息渠道，打破公众与政府部门相互交流的信息壁垒，让公众通过表达意见、举报、投诉的方式参与农村水环境的治理工作。具体来说，相关人员可将行政河长内部巡河的APP进行升级，使其具有“全民治水”的功能，使公众可以承担起监督行政河长，帮助河道治理的责任。

（1）信息公开。监督型参与模式下，“全民治水”APP可以整理、采集、处理公众参与水环境治理时的各类信息。且APP中的监督举报信息公开透明，公众可直接在平台中查询河岸垃圾清理、污水治理情况，掌握当地水环境治理的信息，降低公众的信息搜寻成本，为公众参与水环境治理提供便利。

（2）举报激励。在APP内设置“有奖投诉”模块，调动公众依法举报不法治理行为、污染行为的积极型。公众“有奖投诉”模块实时举报，上传照片、视频等证据，APP在定位举报人所处区域后可尽量确定污染位置，回应公众举报，反馈后期处理结果。在此期间，相关人员应充分尊重村民在水环境治理中的作用，核实举报情况后还应发放对应的奖励。比如，发现河道内污染情况后“全民治水”APP每次可发放50~100元不等的激励金。

（3）河长评价考核。公众在农村水环境治理中，还可参与河长的考评工作。“全民治水”APP中可设计公众评议功能，并按照公众的满意度，评价河长治理效果。比如，公众满意度超过80%时，表示河长的水环境治理初见成效，公众满意度低于80%时，应由专业的第三方机构再次进行评估，评估不合格时应追究河长责任。

另外，考评河长时，乡镇行政部门同样可监督考核农村地区的水环境治理情况，考核结果纳入河长、其他行政主体的年度绩效中，与其工资、奖金挂钩。发现不及时解决公众投诉举报问题后，可通过“扣分”的情况进行处理。对于公众评价低于70分的责任主体，还应对其进行约谈、追责。

4 河长制背景下引导公众参与农村水环境治理的具体思路

4.1 健全公众参与的相关法律法规

河长制推行中，法律条例是公众参与农村水环境治理的基础保障。但从我国农村地区河长制的实施、公众的参与可知，农村水环境治理中缺乏完善的法律条例，导致公众参与机制难以建立。并且相较于其他公众参与活动，农村水环境治理中无法直接复制相关领域的参与机制。因此，为使公众有序、顺利地参与农村水环境治理工作，承担起保护水环境的责任，还应健全公众参与的法律法规，明确公众在河长制推行中治理农村河道、保护河流是享有的监督权、决策权。

另外，完善公众参与法律法规时，不仅需要规定河长制推行中的原则性问题、基本参与方向，还应将法律条例细化到治理措施上，确保法律制度的明确性、系统性。对此，相关人员应结合公众参与河长制的实际情况，从法律制度中明确规定农村水环境治理中公众的参与方式、参与主体、参与程序、参与范围、基本权力等。比如在《水污染防治法》和《环境保护法》中公众参与内容的基础上，细化河长制实施中公众参与办法、参与渠道等内容，详细规定公众参与相关治理工作的制度条例。从而用法律引导公众参与农村水环境治理，帮助公众依法履行自己在水环境治理中的权利与义务。

4.2 积极培养公众参与意识

为使公众积极参与农村水环境治理工作，促进河长制的有效推行，相关部门还应积极培养公众的参与意识，增强其主体责任感。对于农村水环境治理工作，很多农民会因教育水平低、地区经济落后而忽视水环境治理，整体的治理意识、主体责任意识薄弱，在河长制推行中缺乏积极性。多数群众没有意识到自己和水环境治理的关系，认为农村环境治理、河道管理都应由政府部门负责。

此种认知会直接影响公众的参与行为，无法在河长制推行中发挥群众参与的优势。因此，相关人员还应重视公众主体意识的培养，并通过公众认知的改变，建立公众参与机制，协调好河长制推行、公众参与的关系。同时有助于增强公众参与能力，让公众在农村水环境治理中做到“想参与、会参与、能参与”。

（1）政府部门应主动向当地公众公布河流环境信息、水环境治理项目信息、水环境治理进度信息，提高信息的透明度。信息发布时可建立线上、线下的信息渠道，发布信息的同时还应采集公众意见，了解公众的反馈情况，并通过宣传教育使公众参与河流治理，营造公众敢监督、能监督的氛围。

（2）对公众举报投诉问题，相关部门还应及时核查情况，并处理相关的问题，然后向公众反馈处理结果，使其认识到监督举报的重要性，提升公众监督的主动性。在此期间，还应针对不同群体，采取科学的激励措施、激励政策。比如对普通农村住户，可通过物质奖励、表彰等方式对其进行鼓励，引导更多农村居民参与河流治理。对于部分企业，还应通过政策扶持、税收优惠的方式使其坚持绿色生产，承担起治理责任，借此打造出由行政河长、公众河长共同参与的治水体系。

5 结语

综上所述，为做好农村水环境治理工作，平衡好公众、水环境治理的关系，政府部门还应以河长制为核心，深入分析不同公众参与模式下的水环境治理优势，建立长效的公众参与机制。与此同时，政府部门还应积极完善公众参与过程中的法律法规，做好日常宣传、教育公众，增强公众参与农村水环境治理的意识，从而在河长制的实施中提高公众参与感，保证农村水环境治理质量。