行政法法典化背景下统一行政诉讼证明标准的建构[1]

黄德成

一、问题的提出

有关行政诉讼证明标准的讨论由来已久，但因为在2014年的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）修正中并未涉及证明标准问题，且学界对此问题已形成了“法律真实”“法律心证”[3]参见应松年：《行政法与行政诉讼法学》，高等教育出版社2017年版，第476页。等多项共识，故近年来有关行政诉讼证明标准的学理讨论渐弱。但是“法律是一种不断完善的实践”，[4][美]罗纳德·德沃金：《法律帝国》，李常青译，中国大百科全书出版社1996年版，第40页。行政诉讼司法实践中有关证明标准的选用正在发生变化。2015年以来，我国民事、刑事诉讼法及相关司法解释先后明确了“高度盖然/高度可能”“排除合理怀疑”等证明标准，这些“表述”从学理概念进入规范层面后，已经开始从民事、刑事诉讼领域浸染到行政诉讼的事实认定和裁判说理中。

图1 2011-2020年行政诉讼裁判文书中有关“证明标准”表述的出现情况

民事、刑事诉讼所确定的“高度盖然/高度可能”“排除合理怀疑”等标准在行政诉讼中的出现近年来明显增多。但是行政诉讼中“高度盖然”“排除合理怀疑”等标准的运用，混合传统的“事实清楚、证据确实充分”标准后，引发了多个证明标准下的选择困难问题。例如，在“贺海和与某市公安局行政处罚及行政复议案”[5]贺海和与长沙市公安局交通警察支队、长沙市公安局行政处罚及行政复议案，参见湖南省高级人民法院（2019）湘行再字第7号行政判决书。中，各审法院先后运用“证据确实充分”“真伪不明”“排除合理怀疑”等标准对案件事实进行认定，并得出了完全相反的判决结果。贺海和案中，一审法院回避了证明标准问题，而运用举证责任、孤证不采等方式认定案件证据充分；二审法院在明确行政案件区别于刑事案件证明标准的基础上，实际上通过“优势证据”标准，认定在真伪不明的情况下行政机关的证据具有优势，因此证据确凿；再审则直接运用了“排除合理怀疑”的证明标准，推翻了一、二审的结论。可以发现，法院对行政诉讼证明标准的选择并不一致，理解也有不同。这种混乱不清的情况是否是个例？其背后是否有更深层次的困境？对以上问题，有必要进一步分析在法律规范层面和司法实践层面上行政诉讼证明标准的实际运用情况。

二、现状：多元行政诉讼证明标准

（一）证明标准法律规范的缺失

《刑事诉讼法》第55条规定，证据应当达到综合全案对所认定事实已“排除合理怀疑”的程度。《民诉法解释》第108条也明确规定了人民法院经审查并结合相关事实，确信待证事实的存在“具有高度可能性的”，应当认定该事实存在。反观行政诉讼法律规范，无论是《行政诉讼法》，抑或是行政诉讼司法解释，还是其他证据规则，有关证明标准的规定均付之阙如。实际上，在《行政诉讼证据规则》的起草过程中，最高人民法院对于证明标准问题有所涉及，希望可以确立一个指导法官认定事实形成心证的一般标准，并在送审稿中形成了三类标准，包括明显优势证明标准、优势证明标准、排除合理怀疑标准。但是审委会认为证明标准不易把握，弹性较大，最终予以删去。[6]参见孔祥俊：《最高人民法院〈关于行政诉讼证据若干问题的规定〉的理解与适用》，中国人民公安大学出版社2002年版，第263页。关于行政诉讼证明标准的规定也未再出现于之后的司法解释之中。

（二）理论和实践的一致选择——多元化标准

规范层面的缺失为学界讨论提供了宽广的场域。有关证明标准的讨论在21世纪初较为热烈。[7]参见胡建淼：《行政诉讼证据的实证与理论研究》，中国法制出版社2010年版，第164页。大多数学者持多元标准论，但具体表述不尽相同，包括二层论、三层论、四层论等。[8]参见邓楚开：《行政诉讼证明标准再思考》，《法治论丛》2010年第3期，第91页。多元论的核心观点是主张针对影响原告权益大小程度的不同来分门别类设置不同的证明标准。[9]参见前引[3]，应松年书，第467页以下。有学者指出：“一般行政诉讼中，实行优势证据标准；行政行为严重影响人身权、财产权的，适用合理排除标准。”[10]参见吕立秋：《行政诉讼举证责任》，中国政法大学出版社2001年版，第132页。学界认为，适用多元标准的基础是行政行为的类型化，不同类型的行政行为涉及不同的权益、对应不同的行政程序，由于行政诉讼证明标准与行政程序证明标准存在对应关系，行政诉讼证明标准自然也存在多元性。[11]参见高秦伟：《论行政诉讼的证明标准》，《证据科学》2008年第4期，第402页。从结果来看，基于不同的行政案件所涉及的权益大小及所适用的程序繁简各不相同，分门别类的行政诉讼证明标准似乎可以实现具体案件具体分析的良好效果。

司法实践上，尽管规范层面的多元证明标准规定并未施行，但依然在最高人民法院的指引下成为了实践中的一般看法。实践中的多元化证明标准有两种面向，一是基于类型化，直接区分行政处罚、行政许可等情形，直观的分别予以适用不同行政诉讼证明标准，[12]参见吉罗洪主编：《行政诉讼证据前沿实务问题研究》，中国法制出版社2015年版，第103页。但是此标准的困难在于某类行政行为对当事人产生的法律效果可能天差地别。二是主张更加抽象的“权利义务影响程度”来划分多元证明标准。例如，在“姜晓兵与深圳市交通运输委员会交通运输行政管理纠纷案”中[13]姜晓兵与深圳市交通运输委员会交通运输行政管理纠纷案，参见广东省高级人民法院(2016)粤行再25号行政判决书。，法院明确表示证明标准应当与行政行为对行政相对人权利义务造成的影响相适应，兼顾效率和公平，在权利义务影响较小时降低证明标准，在权利义务影响较大时，适用更高的排除合理怀疑标准。

（三）多元标准的困境

司法实践中的两种面向分别遭遇了不同的困境。对于类型化方法，其出现了对同类案情证明标准选用高低不定；对于同类行为选用多个标准，证明强度不能有效配置的困境。对于“权利义务影响程度”判断方法，其存在结果倒推过程，缺乏实际可操作性的困境。

1.类型化层面证明标准选用的混乱。长期以来在类型化的影响下，学界希望通过单行法来分别确定灵活又可操作的证明标准。但是这一思路的不足在于其片面强调了灵活性，而过度的灵活反而造成了混乱。其表现为对于相同的案情并不能做到证明标准的稳定选用，而会出现由于选择不同证明标准导致不同的判决结果的情况。举例来看，在案情基本相同的情况下，在 “廖宗荣与重庆市公安局交通管理局第二支队道路交通管理行政处罚决定案”[14]廖宗荣与重庆市公安局交通管理局第二支队道路交通管理行政处罚决定案，载《最高人民法院公报》2007年第1期。中，法院基于优势证据标准，认为行政机关做出行政行为所依据的证据材料有相对优势，因此认可了行政行为的合法性。而在 “杨小林与深圳市公安局交通警察支队福田大队行政处罚纠纷案”[15]杨小林与深圳市公安局交通警察支队福田大队行政处罚纠纷案，参见广东省深圳市中级人民法院(2015)深中法行终字第184号行政判决书。中，法院则基于高度可能性标准，认为现有证据无法达到证明行政相对人有违法行为的高度可能的程度，因此认定行政机关证据不足，行政行为违法。

类型化的多元证明标准实际上不能有效配置证明标准选用的强度。多元标准的一大核心即在于对不同类型的行政行为适用不同标准，从而消解行政行为多样性产生的不利影响。然而笔者通过不同案件类型与证明标准关键词进行组合，对裁判文书案件事实认定和说理部分进行检索，发现类型化并没有达到很好的区分适用效果。对于标准的选取往往是法院根据具体情形具体分析进行适用，而没有形成一一对应的稳定关系。例如，同一法院审理的两起工伤行政确认案件中，在案件一中[16]魏代娣、芜湖美杰特数控科技有限公司、芜湖市湾沚区人力资源和社会保障局工伤保险资格认定案，参见安徽省芜湖市中级人民法院(2021)皖02行终5号行政判决书。，法院认为，行政机关作出《工伤认定决定》所依据的证据依法应当确凿、充分，具有明显优势，故认为行政机关行为合法，而在案件二中[17]芜湖市鸠江区人力资源和社会保障局与芜湖广慈医院行政确认案，参见安徽省芜湖市中级人民法院（2020）皖02行终86号行政判决书。，法院则认为鸠江区人社局作出的工伤认定相关证据不能相互印证，不能排除合理怀疑，因此支持了原告的诉讼请求。

表一 不同案件类型中选用证明标准情况

2.“实际影响”层面证明标准选用的困难。多元证明标准的核心判断是：根据行政行为对行政相对人权益影响的大小分门别类适用不同标准。然而以“权益影响大小”作为判断依据，实际上颠倒了案件证据收集和案件处理结果的逻辑关系。行政诉讼的主要待证事实是围绕行政行为及其合法性展开的，因此诉讼证明标准问题会直接影响行政执法行为。行政机关为了防止败诉风险，会自然而然的将诉讼的证明标准作为行政行为程序收集证据过程中的重要参照。对权益影响大小是案件处理的结果，证明标准则会出现于案件证据收集中。遵循“先取证、后裁决”的原则，在行政机关收集证据的时候是无法确定行政行为对行政相对人权益影响的大小的。因此权益影响大小只会是行政机关证据收集过程中模糊的感觉，在实践中的选用也就会出现混乱和错误的情况。

法律要具有可预测性。[18]参见何海波：《实质法治寻求行政判决的合法性》，法律出版社2009年版，第326页。在没有实定法规范的情况下，行政诉讼证明标准本就像“跳动的精灵”一样不易把握。[19]参见易延友：《证据法学：原则 规则 案例》，法律出版社2017年版，第601页。而实践中多元标准的选用又进一步引发了不确定性和混淆，往往会出现相同案情、不同标准的情况。这无疑使证明标准陷入一种“不可预测”的境地，进一步伤害了法安定性。对于法院，在缺乏指引的情况下无法明确应当适用何种证明标准判断待证行政行为合法性；对于行政机关，无法通过行政诉讼证明标准预知败诉风险，加剧了行政执法的不稳定性。

三、依据：行政诉讼证明标准的考量因素

考量行政诉讼证明标准问题，必须根植于行政诉讼的特殊性，围绕行政行为合法性的事实判定展开，具体可包括三个维度：一是理念上，“合法性”天生带有正义属性，证明标准选择的前提就是必须在行政诉讼倾向“法律真实”追求的情况下又不破坏“诉讼经济”。二是立场上，证明标准必须有利于发挥行政诉讼监督行政的独立作用。三是特殊性上，行政诉讼的证明标准应当在行政执法中具有可操作性。

（一）前提：公正与效率的统一

“事实问题就是正义问题，证明标准就是正义标准。”[20]何海波：《行政诉讼法》，法律出版社2022年版，第467页。证明标准的选用直接反映了以正义为核心诉求下对“客观真实”的追求和以效率为主要内涵的“诉讼经济”之间的冲突。在证明标准问题上，标准越高则越从法律真实趋向于客观真实，越利于法官准确的认定案件事实，利于维护相对人合法权益。但是更高标准也意味着对证据数量和质量双重的更高要求，其造成的效率下降、资源浪费不容忽视。证明标准过低，则会导致本就强势的行政机关在和举证能力本就不足的相对人的较量中，更加轻易地获得优势，从而有造成法律事实认定错误、正义无法实现的可能。因此在证明标准问题上，正义与效率的冲突相较其他诉讼制度设计更加明显。

抽象的正义和效率并不容易把握。从法经济学视角来看，证明标准的正义和效率冲突可以统一协调起来。“正义的第二种含义——也许是最普通的含义——是效率。”[21][美]理查德·A.波斯纳：《法律的经济分析》，蒋兆康、林毅夫译，中国大百科全书出版社1997年版，第31页。降低成本基本等于程序公正、提高效益基本等于实体公正。而行政诉讼的证明标准的设定应是使采用该标准所带来的错误成本和行政成本之和最小化。[22]参见张卿：《证明标准的经济学分析》，《比较法研究》2013年第4期，第51页。采用的证明标准越高，要求法官定案所依据的信息量就越大，错误就会越少，相应的错误成本越小;而在另一方面，随着证明标准的提高，定案所需的信息量越大，诉讼参加人为了遵守该证明标准而付出的在收集证据、举证和认证等环节所消耗的人力、物力和时间上的成本就越高，即行政成本越高。

学界的多元标准，正是一种在兼顾效率的同时追求客观真实的努力尝试，但是实质上过分灵活往往导致成本和效率均不能顾及。以法经济学倡导的成本效益分析来看，证明标准的分析就涉及大量比较棘手、颇具不确定性的计算以及主观性的价值设定和判断。[23]参见[英]安东尼·奥格斯：《规制：法律形式与经济学理论》，骆梅英译，中国人民大学出版社2008年版，第157页。尤其是在行政争议解决领域的成本效益分析模型建构更加困难。[24]参见郑雅方：《论我国行政法上的成本收益分析原则：理论证成与适用展开》，《中国法学》2020年第2期，第216页。但是，从证明标准的终极目的来看，其所追求的“诉讼经济”，也是为了保障“诉讼正义”，使最终裁判所分配的正义得以实现。因此，证明标准的选择需要建立在“诉讼正义”可以实现的基础上。

（二）立场：行政诉讼监督行政的独立价值目标

证明标准与诉讼价值目标密切相关。行政诉讼的价值目标集中体现于《行政诉讼法》第一条，具体包括三重目标：“解决行政争议”“权利救济”和“监督行政”。 “行政诉讼法规定的监督是全方位的监督，不受原告诉讼请求和理由的限制。”[25]郭修江：《监督权力保护权利实质化解行政争议—以行政诉讼法立法目的为导向的行政案件审判思路》，《法律适用》2017年第23期，第8页。也就是说法院对被诉行政行为合法性的审查是全面的、彻底的。而行政诉讼的证明标准也应当服务于全面性监督要求下对涉诉案件事实的全面性把握。同时，行政诉讼是一种谦抑的监督。“监督行政只是诉讼的客观效果，无须刻意追求。它注定是诉讼过程的副产品，而不能作为我们展开行政诉讼结构的依据。”[26]沙卫鹏：《监督行政对权利的影响——以〈行政诉讼法〉第1条为基础的解释学展开》，《交大法学》2021年第1期，第140页。只有在行政权行使的合法性或合理性受到正当怀疑时，司法权才能介入。具体来看，行政诉讼证明标准的高低便直接反映了司法对行政的事实层面的“介入”程度。过高则构成对行政权的干预，可能会阻碍行政目标的实现、伤害行政效能；过低则表明对行政权的监督不足，无法为公民、法人和其他组织的合法利益提供有效保护。因此，构建行政诉讼证明标准，必须考虑行政权和司法权的协调问题，保证司法权对行政权“适度”监督。

（三）特殊性：行政诉讼证据源于行政证据

行政诉讼证明标准的确定必须充分考虑行政活动中行政机关对证据规则的运用。行政诉讼证据围绕被诉行政行为合法性的相关事实展开。“行政行为是像阿‘基米德支点’一样的核心性概念，行政诉讼就是围绕着这个基本的概念构筑起来的。两者之间表现出一种非常工整的、甚至是一一对应的关系。”[27]参见余凌云：《行政法讲义》，清华大学出版社2019年版，第34页。基于这一特性，实际上法院审查的证据，本身就是被诉行政机关做出行政行为的依据，即某种意义上是更类似于刑事诉讼的一种“二次审查”。在行政执法中，行政机关依照程序收集证据，并做出对行政相对人权利义务产生实际影响的行政行为，延伸到诉讼中，行政机关又肩负被诉行政行为合法性的举证责任。在诉讼对行政行为的“考验”下，诉讼证据规则必然深刻影响执法证据规则的形成与运用。[28]参见张红哲：《行政执法证据规则：理论重释与体系展开》，《求索》2021年第4期，第160页。因此行政诉讼确定的证明标准需要妥善处理从行政程序到行政诉讼的联系，在证明标准问题上应当体现出一致性，而不是相互脱节的不同标准，否则不能称之为一个适当的证明标准。

基于诉讼证明标准和行政证据证明标准的一致性考虑，行政诉讼证明标准应当有利于规范行政权的运用。有研究指出，“以2019年全国六省市1189份行政纠错案件为样本，其中因事实不清、证据不足被纠错占比53%，远高于其他因素。”[29]曹鎏：《论“基本法”定位下的我国〈行政处罚法〉修改——以2016年至2019年的行政处罚复议及应诉案件为视角》，《政治与法律》2020年第6期，第30页。可见，行政执法案件中事实认定尚不够准确，其执法活动中形成的证据尚不能达到证明事实清楚的程度。因此，在确定行政诉讼证明标准时，应当考虑到对行政执法证明标准的指引作用，选用更加客观化、统一尺度的诉讼证明标准反馈行政程序。

四、完善：以高度盖然性为核心的统一证明标准

从应然来看，实现公正与效率的兼顾需要以一个稳定的证明标准为基础；在全面监督的价值指引下，对待行政行为的合法性审查也需要具有整体性；基于行政执法收集证据的需要，亦需要一个统一尺度、易于操作的证明标准。因此，构建一个统一的行政诉讼证明标准有其必要性和合理价值。从实然来看，统一行政诉讼证明标准亦具有独特优势和可行性。

（一）法典化对统一证明标准的支持

在行政法典化背景下，尽管对于是否有必要采用所谓“程序进路”本身尚有异议，但无论是何种方式，在法典中对程序进行统一性的规定已成为共识。[30]参见李策：《行政法治的新发展与行政法法典化——中国法学会行政法学研究会2021年年会综述》，《行政法学研究》2022年第3期，第26页。多元证明标准的基础是行政行为多样化导致的程序多样化，而在统一行政程序的规范下，统一行政执法证据规则就有了发展基础，多元证明标准将由原先对应多样程序逐渐转变为对应统一行政程序。因此，由多元标准转向一元标准可以呼应法典化后行政程序要求，增加行政程序证据收集的统一性。

从比较法来看，大陆法系国家在证明标准上有一元论的传统。德国诉讼法中，除非例外规定，对法官心证的统一要求是排除合理怀疑。法国学者认为法官应当被说服到没有任何怀疑之阴影的程度。[31]前引[19]，易延友书，第624页。尽管两大法系对证明标准的视角不同，大陆法系也极少采用“盖然性”“可能性”的表述，但是两法系共同描绘的均是法律事实的清晰程度。我国民事、刑事诉讼法结合我国司法实践情况，在借鉴了两大法系的相关概念的基础上，基本已经形成了本法内部的统一诉讼证明标准，并在实践中取得了比较良好的适用效果。这为制定统一行政诉讼证明标准提供了可靠的参考。

传统多元化标准暴露了证明标准在选择困难、适用混乱等问题，伤害了法安定性。而统一行政诉讼证明标准则有利于维护法的安定性。作为法官认定案件事实的基准，应当是一个明确的、稳定的状态。基于法律的安定性、预见可能性及平等性，此经证明之标准应抽象决定，如果证明度是相对的，即在个案中始决定证明度，上述之法律的安定性等无法受到确保。[32]吴东都：《行政诉讼之举证责任——以德国法为中心》，学林文化事业有限公司2001年版，第47页。统一行政诉讼证明标准可以使相对证明回归确定证明，使得行政相对人对合法行政有更加确信的认知。

（二）行政诉讼的一般证明标准：高度盖然性

高度盖然性可以作为行政诉讼的一般证明标准，其含义是行政诉讼中的待证事实，即被诉行政行为的合法与否的有关事实的存在具有高度可能性。高度盖然性标准来源于美国法。美国法上，“明白且具信服力的证据”(clear and convincing evidence)是“排除合理怀疑”和“优势证据”标准的一个中间标准，其涵义为“某事实的发生较不发生有非常高的盖然性”。[33]Kevin M. Clermont, Standards of Proof Revisited, 33 Vermont law Review Spring 467,469(2009).从民事诉讼运用“高度盖然性”标准来看，选用此标准具有与法官心证协调、符合我国司法传统、符合我国职权主义模式倾向等显著优势。[34]参见霍海红：《提高民事诉讼证明标准的理论反思》，《中国法学》2016年第2期，第68页。而行政诉讼中，这些优势可以得到移植。

在行政诉讼中运用高度盖然性标准，符合证明标准的模糊性特质。证明标准的模糊性是指：证明标准中所表述是一种“道德上的确定”而不是“法律上的确定”。证明标准模糊性的基础是“证据之镜”的模糊性，包括证据不完全、非结论性、信息不确定性、证据冲突、不完美的可信性。[35]参见张保生：《事实、证据与事实认定》，《中国社会科学》2017年第8期，第125页。例如一般认为排除合理怀疑是要达到95%的心证程度，但在审判中，“案件并非以概率计算的形式来处理”。因此，证明标准所确定的并不是一个精确的概念而仅代表等法庭裁决标准具有模糊性，人们要提供精确的单一概率值或概率区间均缺乏根据，这称为“模糊概率”。[36]同上文，第127页。而高度盖然性的模糊性体现在所谓的“较大可能”的表述上，对此我国《民诉法解释》第108条和民事诉讼司法实践有大量的讨论。也就是所谓高度盖然性标准、明显优势标准、明白且具有信服力标准本质上是难以区分的，实质的效果上也是较为一致的，即都是一种“八九不离十”的状态。它不像优势证据标准是51%和49%，也不是排除合理怀疑标准的95%以上的心证。

从证明标准的整体性来看，高度盖然性标准的运用也契合行政诉讼的审查模式。法院对于行政行为的合法性判断是一个整体的、全面的过程，这与高度盖然性标准的整体性相一致。证明标准的运用是基于最佳解释推论（IBE）展开的。最佳解释推论是指一种整体解释方法，它不局限于一个个具体的证据，而是关注由证据拼合出来的完整案情或故事。[37]参见[美]罗纳德·J.艾伦：《司法证明的性质》，张保生等译，中国人民大学出版社2014年版，第110页。而行政诉讼中，行政机关肩负描绘一个合法行政行为的责任，法院可以顺畅地通过串联合并各方提供的证据指向一个单一的目标，即被诉行政行为是否合法的相关事实认定，因此适用统一的高度盖然性标准是可行的。而21世纪初学界较为推崇的明显优势标准，目前在高度盖然性的影响下已经式微，不宜再作为行政诉讼一般标准。明显优势是脱胎于优势证明标准而产生的，有优势则有劣势，而行政诉讼中并无民事诉讼中更加平等居中的裁判结构，而强调对行政行为的合法性审查。如果在行政诉讼中强调优势，则行政机关似乎有天然优势，不利于审查功能开展。且明显优势标准和优势证据概念会存在混淆的可能，会影响法院对于证明标准的准确理解和运用。

（三）以“高度盖然性”为核心的具体设计

具体到行政诉讼来说，统一行政诉讼证明标准应为：高度盖然性标准（一般适用）＋排除合理怀疑标准（特殊规范）。我国民事诉讼、刑事诉讼均在证明标准上均为统一的“一般＋特殊”模式。例如民事诉讼中对于欺诈等情形适用排除合理怀疑标准；刑事诉讼中对于死刑适用更加严格的“确定无疑”标准。此标准与传统的多元标准二层次论并不相同。从基础上看，传统多元标准是类型化的多元性，并无主与次、一般与特殊的区别，而以高度盖然性为核心的标准放弃了简单的类型化多元标准，实现了高度盖然性对绝大多数行政争议的统一尺度。即除涉及听证的，一律适用高度盖然性标准。统一行政诉讼证明标准具体包括两方面含义：

一是仅在有听证情形的行政诉讼案件中适用排除合理怀疑。涉及听证的案件一般与相对人利益有重大关系，或者与社会公共利益有重大关系。目前我国规范意义上的行政听证主要包括“个案裁决”和“政策形成”两类。[38]参见石肖雪：《面向行政任务的听证程序构造》，法律出版社2019年版，第25页以下。无论何种类型，其基础均是规制型政府出现后，在行政权可能对相对人权益产生巨大影响的情况下，由于从实体上控制行政权难度太大，而被迫地通过正当程序来希冀规范行政权的运用。[39]参见张步峰：《正当行政程序研究》，清华大学出版社2014年版，第46页以下。因此，听证与更大的权利义务影响本就不可分割。此类适用更高的证明标准符合法律的价值导向，也符合在对权利义务产生重大影响时对正义更加严格的追求。

二是除听证外的所有行政诉讼案件均仅适用高度盖然性标准。高度盖然性标准是既尊重又保留的标准，兼顾正义与效率。高度盖然性标准目前是民事诉讼的一般证明标准，其理念较为成熟，且在实践中符合“两造”对立的诉讼模式。在行政诉讼虽然核心是行政行为的合法性审查，但是运用高度盖然性标准，可以实现在对行政权进行谦抑监督的基础上，鼓励行政相对人组织、收集证据，向行政行为提出挑战，更好地保障“民告官”的权利。对于行政机关的各类行政行为，一般达到高度盖然且不矛盾的程度就是一种可信的“法律真实”。

五、结语

围绕行政行为合法性的事实判定展开，统一行政诉讼证明标准可以有效克服当前多元标准适用的不足。正如最高人民法院审委会的判断一样，证明标准是一个模糊、不易把握的问题，但是不能否认证明标准问题研究的现实价值。行政诉讼证明标准与行政程序证明标准密切相关，在行政法法典化的背景下，为统一行政程序规则提供证据收集方面的强度标准是有十分必要的，但是在行政执法中运用证明标准进行事实认定的具体规则尚需进一步研究。