新时代高速公路投融资模式研究

□ 孙 明 范文豪

随着经济社会的发展，我国交通基础设施建设取得了重大成就，高速公路通车总里程达到16.9万公里，位居世界第一位。高速公路具有公益属性强、服务范围广和社会影响大的特点，对区域经济发展和社会进步发挥着重大的推动作用。在新时代背景下，高速公路对居民生活质量和交通运输效率的提升效果明显，人们对高速公路的需求也日益增长。但受到建设资金、融资渠道、财政压力、工程造价和项目收益等因素的限制，高速公路建设速度逐渐变缓。高速公路基础设施发展是一个国家和地区经济实力和现代化水平的综合体现，相关部门应积极探索新时代背景下高速公路投融资模式，解决高速公路建设资金和运营管理问题，推动我国高速公路建设高质量发展，对经济社会健康发展做出重要贡献。

一、高速公路投资市场分析

1.优质高速公路凤毛麟角

截至2021年底，国家高速公路已建成12.4 万公里、在建1 万公里、待建2.8 万公里，“71118”国家高速公路网布局基本贯通。地方高速公路方面，省会城市放射线、城市群联系通道，以及竞争性功能强的高速公路日趋完善，未建设实施的优质高速公路凤毛麟角。目前，地方政府重点加强高速公路加密线和联络线建设，以助力中西部地区脱贫攻坚并实现县县通高速的目标，但这类项目交通功能性差、运营期交通量小，自身收益不足以平衡工程造价和投资收益要求。

2.投资区域重心转移

从高速公路路网建设情况可以看出，我国东部地区高速公路建设起步时间早，通车运营里程和路网密度大，各省份高速公路网布局基本成型，新增高速公路对区域经济发展带动作用减弱，需紧迫实施的高速公路相对少，投资市场空间不断缩小。然而，中西部地区经济社会发展较差，交通基础设施建设薄弱，仍有大规模的高速公路项目急需建设，高速公路通车运营后对当地经济带动效果明显，同时国家也发布多个战略支撑中西部地区高质量发展，我国高速公路投资区域重心逐步从东部转移至中西部地区。

3.平台公司快速崛起

地方政府平台公司起始于20 世纪90年代末，主要作用是帮助政府解决融资贷款问题，用以筹集政府投资建设项目所需资金，是加快城市基础设施建设的重要依托，是促进区域经济快速发展的重要抓手。近些年，平台公司代替政府大规模举债用以基础设施项目建设，也造成了严重的政府隐性负债问题。为有效防范政府隐性债务风险，地方政府平台公司也从最初的承担政府投资项目融资企业，逐步向具有社会公益属性的市场化企业转变。地方政府基于做大做强平台公司的意愿，扶持引导属地国企平台公司进入市场，其在高速公路投资领域快速崛起。

二、高速公路传统投融资模式

1.政府投资模式

政府直接投资模式（政府还贷公路）是最早的高速公路投资建设方式，一般是由交通主管部门作为实施机构，建设资金主要来源于地方政府财政预算资金、中央车辆购置税补助资金和专项债券融资资金。在政府投资模式下，项目合法合规性较好，财政资金融资成本低，且便于政府对项目进行全生命周期管理。

由于高速公路具有投资规模大、建设周期短的特点，地方政府财政预算压力大，同时发行债券是目前地方政府唯一合法举借债务的方式，项目资本金和融资资金筹措困难也导致政府直接投资的高速公路项目越来越少。

2.企业投资模式

企业投资（特许经营）模式是指政府通过公开方式选择社会投资人，并授予其一定的高速公路特许经营权向社会提供运营服务，以市场化经营性收入收回投资成本和合理利润。通常情况下，仅依靠使用者付费收入难以满足企业投资人投资收益要求，需政府在建设期或运营期给予一定的财政补贴，一般为“BOT+EPC+可行性缺口补贴”模式。

企业投资模式既能缓解过度依赖政府财政进行基础设施建设的现状，又能帮助政府解决资本金出资和融资贷款难题。但按照市场化运作模式，社会投资人需通过使用者付费和政府补贴获取合理利润，因此企业投资模式对高速公路的通道功能和交通量要求较高。

3.政企合作模式

政企合作模式（PPP模式）是指政府为增强公共服务领域服务能力，与社会投资人建立利益共享、风险分担的长期合作关系。在PPP 模式下，一般是政府出资代表与社会资本共同组建项目公司，由项目公司负责投资、融资、建设、运营及移交工作。这种投资模式既能解决政府方资本金出资和融资贷款问题，又能发挥社会投资人资金优势，同时也受政府部门监管，保障高速公路建设和运营服务质量，实现多方资源的合理配置。

一般情况下，纳入国家公路网规划的高速公路采用PPP 模式建设，以交通运输部提供的车辆购置税补助资金作为政府方资本金，为企业提供部分财政补贴及解决部分融资需求。

三、高速公路投融资模式困境

1.工程投资造价高，建设资金压力大

近些年，我国高速公路工程规模不断增大，单公里工程造价持续高涨，政府财政支出压力较大，高速公路建设速度也随之放缓。经研究，高速公路工程造价高的主要原因有：砂石、沥青和钢筋等建筑材料价格全面上调；人工、机械工定额单价标准不断提高；土地征收及拆迁补偿费成本日益增加；高速公路设计标准和沿线附属设施规模要求更加严格，等等。另外，我国高速公路投资重心由东部转移至中西部区域，因处于山高谷深、地形崎岖的自然环境下，新建高速公路桥隧比普遍在70%以上，建设投资和工程造价较大。

2.收费标准定价低，运营收费收入少

2019年5月，国务院发布《深化收费公路制度改革取消高速公路省界收费站实施方案的通知》文件中指出，调整高速公路货车收费方式，在不增加货车通行费总体负担情况下统一按车型计费。部分省份实施不同高速公路路段货车差异性收费政策，要求在不高于实际批复收费标准条件下调整货车收费标准，均衡高速交通量分布。目前，吉林省高速公路一类客车收费标准仅为0.45 元/车公里，与同时期高速公路工程造价与收费标准相比较，现状高速公路收费标准过低，进而造成高速公路投资效益下降，难以满足社会投资人合理收益要求。

3.政府财政预算紧，资金缺口补贴难

经过近些年基础设施建设的大力发展，政府发行债券负债以及通过地方政府平台公司融资举债的规模居高不下，国家各部门持续发布相关政策防范和化解政府隐性债务，以及地方政府债务集中到期，减税降费下的财政收入放缓，共同造成政府财政压力大。在未来高速公路建设过程中，地方政府给予社会投资人现金补贴的可能性越来越小，只能通过政府提供投资优惠政策，以及土地、矿产、旅游等自然资源补偿，以降低高速公路社会资本投资可行性的缺口。

四、高速公路新兴投融资模式

1.交通+资源模式

在高速公路投资规模大、自身收益不足且政府财政压力大的中西部地区，可考虑充分利用项目沿线自然资源优势，研究创新“交通+资源“模式，探索高速公路与沿线土地资源、矿产资源、旅游资源、光伏与风电资源的融合开发，利用自然资源补偿高速公路。广东省惠州湾高速公路项目，采用“高速公路+矿产”模式将惠州湾高速的投资建设与沿线惠阳新圩矿区和惠城飞云顶矿区采矿权联合招标，利用矿产资源超额利润反哺高速公路建设缺口；甘肃省G1816 乌海至玛沁高速合作至赛尔龙段项目，采用“高速公路+旅游”模式推动路域资源开发，利用沿线旅游资源经营收益补偿高速公路投资收益。

2.延长收费期模式

2018年12月，交通运输部发布《收费公路管理条例（修订草案）》征求意见通知，指出对于工程造价高、投资规模大、自身收益差、回报周期长的经营性高速公路，特许经营期可以超出30年。安徽省G3 京台高速公路复线宿州至固镇段工程项目采用特许经营模式，在招标文件中设置特许经营期最高报价456 个月，实际中标单位报价为432 个月（36年）；河南省沿大别山高速公路明港至鸡公山段工程PPP 项目，社会投资人中标收费期限为480 个月（40年），均超出原收费公路管理条例中收费期限不超过30年的规定。因此，可以利用经营性收费公路收费期限延长的政策，提高使用者付费收入和项目投资收益情况。

3.投资+现汇模式

在政府财政补偿、自然资源补偿受限的情况下，可以考虑采用“投资+现汇”模式，将高速公路投资项目A与国省干线项目B 打包实施，依法通过公开招标选择社会资本，确保社会资本同时中标投资项目A 和现汇项目B，由中标社会资本负责项目A 的投资、融资、建设、运营与移交工作，同时参与项目B 的施工份额，利用国省干线现汇项目的施工利润反哺高速公路投资建设缺口。

4.新建+改扩建模式

新建高速公路多数为高速加密线和联络线，运营期交通量较小，自身收益难以达到投资人合理收益。而早期建成的国家高速公路骨架网、省会城市放射线以及城市群联系通道逐步出现交通拥堵现象，公路服务水平和出行满意度下降明显，急需开展通道扩容和改扩建研究。基于此，可借助效益较好的高速公路改扩建契机，捆绑实施效益较差的新建高速公路加密线，采用肥瘦搭配方式推动区域高速公路建设。湖南省零陵至道县高速公路、桂阳至新田高速公路与G4 京港澳高速耒阳大市至宜章（湘粤界）段扩容工程采用“新建+改扩建”模式捆绑实施，既解决了新建高速建设资金缺口问题，又缓解了改扩建高速交通拥堵压力，促进区域经济发展。

5.基金+EPC 模式

在地方政府平台公司缺乏投资项目建设资本金，同时有意愿控股高速公路以做大自身资产规模时，可以采用基金+EPC 模式实施。在此模式下，平台公司通过组建私募股权基金公开招标社会投资人，社会投资人则通过认购基金方式获取高速公路施工份额，并在运营期初依据基金分红或基金转让协议实现退出。广西壮族自治区天峨-北海公路平果至南宁段项目，由广西交通投资集团投资建设采用基金+EPC 模式投资建设，发起广西交投5 期交通建设投资基金筹集19.34亿元社会资金，解决项目资本金出资问题。

五、结语

高速公路作为交通运输业的基础，对促进区域经济发展和推动社会进步起到重要作用，但随着我国基础设施建设力度和规模持续增大，地方政府负债率和财政预算支出负担过重，高速公路发展遇到瓶颈。在新时代背景下，相关部门需要充分挖掘社会投资人资金潜力和创新高速公路投融资模式，通过沿线矿产、旅游等自然资源开发收益，实施国家收费公路经营期延长政策，现汇高速公路施工利润反哺，以及改扩建项目老路资产移交补偿等方式，解决高速公路投资建设资金短缺问题，进一步完善我国高速公路网络布局，推动区域经济与社会高质量发展。