新时代城市管理综合执法问题及法律规制探究

李小峰, 张 磊, 柳 溪, 雷韶南

(1,2.南阳师范学院 法学院,河南 南阳 473061;3.南阳市数字化城市管理监督指挥中心,河南 南阳 473061;4.新野县人民检察院,河南 新野 473500)

习近平在党的二十大报告中深刻阐述了法治中国建设及推进依法行政的重要任务,为我国城市管理综合执法体制改革与发展指明了方向。随着2022年我国的城镇化率攀升至64.72%,特别是京津冀、长三角、大湾区和成渝圈等城市群的蓬勃发展,作为国家治理现代化的重要方面,城市管理综合执法的规范化、科学化和现代化已然刻不容缓。在我国起初的城市管理体制上,遵循提高行政执法效率优先的原则,一直采取“分兵把守,各管一摊”的执法格局,当然,这也可谓“效率优先,兼顾公平”理念在城管执法层面的体现。这种执法体制根据不同职能部门的职能划分,遵循垂直或者属地管理的原则,为提升城市管理执法的专业化和精细化,把管理区域或管理内容条块式分割,从而形成所谓的条块管理模式。在20年城市管理执法实践中,条块管理模式起初的确适应了当时的城市化水平,但是随着城市的日益膨胀,管理事务的指数级增长,其缺陷也日渐暴露,例如诸多部门间的联动有限且不主动,执法力量本就单薄而又过于分散,执法不力,甚至容易出现多头执法、交叉执法等乱象。现代化的城市管理往往并非某一单个职能部门所能为之,当某一事项涉及多个部门时,责任主体和执法主体的不一致往往会出现“九龙治水”局面,这不仅难以履行“治水”之责,而且没法确定责任承担者。在城市管理实践中,如果某一事项有权过问者众,有权执法者多,也就意味着都成了听之任之高高挂起的甩手掌柜。此时,如果碰到难点或顽疾,由于在城市管理方面相关执法行为背后法律支撑的缺失,进而导致法律层面上的管理到位难以实现,从而带来恶劣的社会效果,甚至舆情鼎沸。直面正视我国当前城市管理综合执法中的诸多问题,尤其是纵向层级人为繁杂、执法资源过于分散、执法部门各自为政等不良现象,实证分析上述一系列乱象弊端背后的原因,在百年未有之大变局下又好又快地推进城市管理综合执法改革与发展,使之步入良性循环之路,以适应新时代市域社会治理之需。

一、城市管理及其综合执法概述

“城市管理综合执法”一词在我国只有20年的历史,但是,城市管理自古有之。考察世界上大多数城市的起源,皆为“因市而城”,人的聚集和商业的汇集形成了城市。有城市,必施以相应的管理;随城市的发展,必有相关城市管理理论的研究。

(一)城市管理基础理论的发展变迁

肇始于19世纪末的城市管理理论,观其百年发展,可分四个发展阶段。在萌芽阶段,尼泽·霍华德针对当时城市环境质量下降以及生态环境被破坏等现象,提出了朴素的“田园城市理论”,该理论的最主要观点是亦城亦乡[1]25,当然,这与当前的城乡一体化是两种完全不同的理念和路径。田园式城市理论的提出虽然为随后的城市规划提供了借鉴,然而这种城市布局过于理想化,不够实用,在当时的生产力下完全是一种乌托邦。西班牙工程师苏里亚·依·马泰提出了“带形城市理论”,城市发展呈带状延伸,并在马德里等周边城市付诸实践,为此后的城市分散理论提供了思路[2]。芝加哥学派提出了“城市结构理论”,根据城市社区和区位结构提出同心圆城市理论和扇形城市理论[3]。20世纪30年代提出的“城市生态理论”对城市的生态环境规划和建设给予了极大关注,20世纪50年代的“城市更新理论”是基于城市旧城区改造而提出的,这一时期在形体规划思想的熏陶下,统一构建了一批城镇和中心城市[1]28,此为初步形成阶段。随后发展到第三阶段——理论确定阶段,主要在20世纪50年代到80年代。这一时期的梅奥的霍桑实验由于加入了人文主义的色彩,标志着城市新发展的开始,梅奥的霍桑实验通过综合运用包括社会学、心理学、经济学等多种分析方式对城市居民的行为及其原因进行研究,得出城市管理者要从城市人群的感性需求出发去考虑城市管理问题,这一人本主义思想将城市管理理论提升了一个新的高度。20世纪80年代,随着城市的不断发展,产生了知识经济理论,并对城市发展起着越来越重要、乃至决定性的作用[1]30。20世纪80年代至今,伴随着世界各国特别是发达国家的高城市化率,及经济社会的不断发展,催生城市的发展也日新月异,从而又促使城市管理的理论研究也日益走向深入,学说众多,流派纷呈,涌现出各种新的城市管理理论,比如大都市圈理论、多中心结构理论、城市郊区理论、生态城市理论等等。此阶段被理论界称为城市管理理论的新发展阶段。

(二)我国城市管理及其综合执法的演进

我国的城市管理历史悠久,秦代就有“弃灰于道者刑”的严苛城市管理规定;唐朝长安就已实行严厉的坊市制度;宋朝的城市管理之发达与规范,由《清明上河图》可见一斑;明清时期已逐渐把市容市貌、公共设施、交通行车、道路清洁等纳入城市管理。现在,随着我国城市化及城乡一体化的发展,我国城市管理理论也随之更新,先后出现了城市规划与建设理论、城乡一体化理论、城市群理论、城市可持续发展理论等等。在上述理论的指导下,城市管理执法不断进行变革和演进,最终形成了异于世界各国的具有中国特色的城市管理综合执法。

有学者认为,城市管理综合执法是行政处罚权相对集中的产物,主要是通过在组织内组建临时性或协调性的综合执法机构或者通过委托授权的方式,将分散在若干行政机关内有关城市管理方面的行政职权部分或全部集中起来,以统一执法主体的名义对外进行执法,从而解决执法权分散、执法机构不统一的难题[4]。毋庸置疑,我国城市管理综合执法最主要的法律依据是《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)。在1997年,即《行政处罚法》通过的第二年,随着北京市宣武区向国务院递交《关于开展城市管理综合执法试点工作的请示》并获批,我国成立了划时代的第一个城市管理监察大队,并依据国务院指示和《行政处罚法》行使行政处罚权。随之,《国务院关于全面推进依法行政的决定》明确规定,“积极推进相对集中行政处罚权的试点”。鉴于北京市宣武区城市管理监察大队成功的经验,1999年,国务院决定扩大试点范围,2002年《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》充分肯定了1997年以来的试点工作,并提倡将开展相对集中行政处罚权工作与深化行政管理体制改革有机结合。在法理层面上,作为一种法定制裁方式的行政处罚,缺少相应的依据,故而,2011年全国人大常委会通过的《中华人民共和国行政强制法》(以下简称《行政强制法》)规定了调查取证和行政强制措施,可谓行政处罚的必不可少的补充(1)《行政强制法》第17条第2款规定:“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关,可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。”。2015年8月修订的《中华人民共和国各级地方人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第64条明确授权地方各级人民政府可根据工作需要和精干的原则设立必要的工作部门,从而为综合执法改革中的机构设立、合并调整提供了依据。至此,城市管理综合执法的合法性在法律、行政法规、地方规范性文件等多层面得到确认。随后,党的十八届三中全会进一步明确了综合执法改革的重点并提出了新的建设目标,综合执法改革进入全面深化阶段,先后颁布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(2013年)《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(2014年)《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》(2015年)等文件,对其执法主体、执法权限、执法领域、执法程序、执法能力等提出新的要求。

(三)城市管理综合执法的概念

城市管理综合执法是指,在城市管理中将城市管理领域相近的行政职能从某一行政管理机关转给另一行政管理机关行使的执法体制,从而避免交叉重复行使城市管理职能,造成执法资源的浪费,使有限的行政资源用在刀刃上,有效解决城市管理方面的问题。有学者将城市管理综合执法界定为城市管理领域的跨部门集中执法[5]。要全面认识城市管理综合执法的概念,就要对综合执法有较为深入的了解。关于综合执法的概念和定位,有学者认为综合执法中的行政权能是包括完整的系列行政管理行为[6];有学者认为综合执法是包括行政处罚权、强制权、建议权等在内的所有行政行为[7];还有学者对综合执法的理解与上述不同,所包含的行政权能范围更窄,其认为综合执法仅包含行政处罚权和行政强制权的行使[8]。实际上,从我国设立城市管理综合执法的初衷考虑,综合执法的过程实质上是综合运用行政手段和法律手段对城市的居住和工作环境、市政市容市貌以及城市的生态等进行动态性、持续性和完整性的集中规范管理。因此,就其囊括的范围而言,行政处罚权和行政强制权自不待言,还应包括行政建议、行政合同、行政奖励等属于行政管理概念范畴的有限的非强制性行政行为。

社会的发展致使愈来愈多的事务或主动或被动地纳入城市管理综合执法的执法范围,而政府行政体制及其职能的条块分割又必然带来跨部门的行政处罚权的集中行使。历史地看,城市管理综合执法是一种类似惯例的称谓,流行于执法实践之中,口耳相传于百姓中,而相对集中行政处罚权更多是一种法理层面上的学术称谓。其实,我国城管诞生之初,在制度层面的文义表述上并没有刻意区分城市管理综合执法与相对集中行政处罚权,两种概念和表述几乎等同适用(2)如在《关于在宣武区开展城市管理综合执法试点工作的通知》(京政办〔1997〕77号)文件中北京市在全国范围内首提“城市管理综合执法”的概念,但是国务院法制局在复函(国法函〔1997〕12号)中并未予以纠正,并且在此后国务院和国务院法制局的有关文件中混用。。虽然2000年7月国务院在试点座谈会上明确规定了“相对集中行政处罚权”概念,并且正式停止使用“城市管理综合执法”概念。但是,在随后全国各地纷纷设立城管机关之时,大多数省市的正式官方文件中还是以“城市管理综合执法”表述占据主流,即便有北京市的“城市管理相对集中行政处罚权”(3)如2007年11月13日通过的《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》。之创新表述。随着前一称谓逐渐官方化和正式化,特别是其执法对象和执法范围的日益明晰,其与相对集中行政处罚权在概念上也不再等同。

二、我国城市管理综合执法的现状考察

人是客观世界中最复杂的一个系统,而城市作为无数人的聚合体更为复杂,所以,现代化城市的管理是一项超级复杂而又环环相扣的巨系统工程,就行政执法而言,涉及公安局、工商局、交通局、环保局、规划局、城建局、土地局、市政公司等诸多城市职能部门,往往你中有我,我中有你,可谓牵一发而动全身。2003年1月,全国首家——北京市城市管理综合行政执法局挂牌设立,随后,全国各地纷纷设立城管局,条块管理模式逐渐在实践中成熟,并被各地纷纷效法,有关城市管理综合执法的规范性文件也纷纷出台。

(一)立法现状

在北大法宝输入“城市管理综合执法”关键词检索相关法律文件,截至2023年9月14日有效法律文件共计605个。通过对这些文件数据进行分析,可以得出以下结论。其一,从文件的效力位阶上看,城市管理综合执法相关规范性法律文件的效力级别较低。在605个文件中,地方性法规15个,地方政府规章14个,地方规范性文件135个,地方工作文件441个。即便有前述《行政处罚法》《行政强制法》等效力级别较高的法律,但这些规定并非直接规定,而是原则性规定,较为抽象笼统,高度概括,对实践操作的指导作用有限。其二,从文件的发布年份上看,检索到的最早发布的城市管理综合执法相关的文件是1998年,在1998年至2013年每年都有新的文件发布,但每年发布数量都在10个以下,2014年至2023年发布的文件数量明显增多,2014年22个,2015年22个,2016年13个,2017年14个,2018年34个,2019年66个,2020年104个,2021年116个,2022年70个,2023年17个。这表明,近年来我国在立法层面进一步提高了对城市管理综合执法的重视程度,着力于构建生态文明的现代化城市。

(二)实践现状

进入新时代,城管队伍曾经发生的暴力执法、多头执法、职责交叉和扰民执法等不规范现象已逐渐淡出,但仍有零星存在,时有耳闻,削弱了城市管理综合执法的公信力,成为城市管理综合执法发展的障碍。同时,关于城市管理的执法合法性与合理性的争议也时而见诸学界,虽然使得城市管理综合执法略显尴尬,但是也促使着城管综合执法步入科学规范的良性发展之路。

1.执法力量薄弱

城市管理综合执法权可以说源于1996年生效的《行政处罚法》第16条之规定,集中行使行政处罚权即由此而来,然而该条内容既未明确集中行使行政处罚权的主体,也未限定具体行使行政处罚权的范围,更未设置违反本条规定应承担的不利后果,这导致城市管理执法队伍在行使行政职能时难以获得准确定位,和其他相关机关的关系也暧昧不明。虽然《行政处罚法》已于2021年进行了修订完善,但上述情况仍然存在,且关于城市管理综合执法未有全国性的立法来指导,各地规定不一,尚待进一步完善来指引实践。执法力量的强弱除了与立法文件的明确规定有关,还与执法人员息息相连。许多城市的城管执法队伍是按照城市户籍人口总数的一定比例来确立编制,但是,随着近年来城区面积和人口数量节节攀升,特别是某些城市外来人口的激增,执法队伍编制与城市实际常驻人口数量的矛盾进一步扩大。在这种情况下,由于编制有限,不得不引入素质良莠不齐的协管员等非行政执法人员,这些都严重削弱了本就单薄的执法力量。特别是许多城市的城市管理执法力量下沉到街道,工作任务成倍增加,而实际上大部分城管的精力都用在了非城市管理方面,甚至有的街道办事处以自己的名义就下达了行政处罚决定书。

2.职能范围不确定

从全国各地的城市管理综合执法实践来看,城市管理综合执法部门的工作内容体系庞大,涉及众多不同的领域。根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》,城市管理综合执法的范围主要包括市容环境卫生管理、城市规划管理等七个方面的部分行政处罚权,以及省级人民政府决定的城市管理领域的其他行政处罚权,通常俗称为“7+X”。虽然各地城市管理综合执法部门的职责大致相同,但具体到地方性法规或者规范性文件所规定的“X”上又各不相同,甚至某些地方的执法范围,就是“市长说了算”。同时,城市管理综合执法部门的职能范围较为广泛,容易使不同部门的部分职能重合,比如《大气污染防治法》在地方政府将城市环境污染纳入城市管理综合执法部门职能范围后仍然对此作了保留,这就使得城市管理综合执法部门在履行此项职权时仍需要与其他单位进行协商,以免造成多头执法、重复执法等现象。

3.统筹协调有缺陷

这主要表现在领导体制不顺畅和缺乏具有协调力的全国性执法依据。其一,领导体制不顺畅。我国长期以来形成了自上而下的行政机构管理体制,但城市管理执法却并没有遵循这一规律,在城市管理领域,区级政府由于掌管着经费和人事调度而对城市管理综合执法部门更具话语权,上级执法机构往往并不实际参与执法,而处于指导和监督的地位,难以整合执法队伍力量。其二,缺乏具有协调力的全国性执法依据。根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》,城市管理局作为集中行使行政处罚权的行政机关,应当接受本级政府的直接领导,依法独立行使执法权,并依法独立承担相应的法律责任。当前,全国大部分地级市及其区县均建立了独立的城市管理局,现代化城市容纳的事项愈来愈繁杂,随之带来的就是城管局的执法范围也相应扩张,而一旦碰到交叉执法或重叠执法等情形,市级的城管局在协调此类事务方面就于法无据。

三、我国城市管理综合执法的现实困境

诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨说过,21世纪有两件大事将深刻影响人类社会的发展,其一就是中国的城市化。改革开放以来,我国经历了人类历史上规模最大、速度最快的城镇化进程,城市发展波澜壮阔,取得了举世瞩目的成就[9]。进入新时代,在实现第二个百年奋斗目标的征程中,在以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的道路上,作为现代化建设的重要引擎,城市发展与城市管理及其综合执法同气连枝。二十多年的城市管理执法实践,理应有底气正视困境,查摆问题,以更好更快地推进我国城市的现代化进程。

(一)立法体系有待健全

依法行政是全面依法治国的基本内容,是现代公共行政的基本要求,也是一切执法机关存续和运行的法理基础。从1996年实施《行政处罚法》到2002年《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》的颁布,地方政府行使相对集中行政处罚权日渐明朗,将7个行政机关和其他相关职能部门的职权集中到城市管理综合执法部门行使,从而在城市管理领域初步建立起相对统一的执法体制。这一执法体制不仅在国内史无前例,而且也很难借鉴发达国家的经验,所以,虽然历经二十多年的发展,我国城市管理综合执法的立法体系当前仍不够健全。如前所述,我国迄今尚未出台国家层面的统一的城市管理综合执法立法,在关于城市管理综合执法的605个文件中,即便效力位阶较高的地方性法规和地方政府规章,所占比例也仅为4.8%,地方规范性文件和地方工作文件成了主要的具体执法依据。作为涉及“7+X”个部门领域的复杂巨系统工程,城市管理综合执法虽名曰“综合执法”,但实施行政处罚权的依据仍然是众多部门各自的法律法规,如此一来,过于庞杂甚至相互冲突的法律文件必然给执法人员带来学习上的困难和适用上的困扰,有损行政执法的权威性。而且,不同地区城市管理执法部门的称谓不尽相同,属性也有所不同,有的属于行政机关,有的属于事业单位,有的下沉到街道后还受街道办的节制,还有的不属于二者。不同法律文件之间的差异间接赋予了执法人员较大的自由裁量权,必然导致缺乏统一明确的标准。

(二)执法机制亟待成熟

自从我国的城管队伍开始走上街头执法以来,由于与小商贩们直接接触,冲突事件不断发生,甚至与小商贩的暴力冲突也时有耳闻。一方面显示了某些地方的城市管理方面的混乱;另一方面也突显了城管队伍执法时面临的困窘。随着社会经济的发展和城市规模的扩展,对城管执法队伍人员的数量和素质的要求也愈来愈高,但是受困于地方政府编制,城管执法队伍中只有一小部分是公务员编制,而大部分是不具有执法权的其他人员,甚至是协管员等。另外,所谓综合执法,肯定不是单一的执法事项,城市管理综合执法的职能范围涉及较广,曾被戏称为“上管天下管地中间管空气”。城市管理综合执法的职能细分之下总共有三百余项,执法过程中的一个问题往往涉及多个部门,需要其他职能部门的配合与协同,但这些执法层面的协同与配合没有以法律或法规的形式固定下来,而不明晰的执法权限必然造成随意性过大而法定性不足,会出现一些争权夺利或者相互推诿、互相扯皮等情况,例如曾经出现过的因有利可图导致城市管理综合执法部门与交管部门争相贴违规停车罚单的现象,从而导致一部分人民群众对城管的执法权限提出质疑,甚至阻挠执法乃至暴力抗法的局面。

(三)配套措施尚需完善

《行政处罚法》和一些地方性法规等文件虽然直接或间接地赋予了城市管理综合执法部门实施行政处罚权等权力,然而相应的责任追究机制和监督机制并未随之配套设立,仅有一些较为原则、笼统的零星规定。城市管理综合执法人员在违法违规执法过程中缺少必要的监督举措,事后鲜少承担责任,大多在舆情发酵后才匆匆追究其责任。总的来说,责任追究机制存在如下问题:其一,缺乏细化规定,实践中可操作性较差;其二,规定范围不全面,追责范围有限。由于目前缺乏全国性的统一立法来规制城市管理综合执法,因此关于城市管理综合执法的监督职能主要依靠地方性法规和地方政府规章来规制。然而,不同地区的地方性法规和地方政府规章规定各不相同,地方性法规或者地方政府规章的内容中对执法监督的规定也不够全面,这就导致城市管理综合执法的监督存在困境,既缺乏强有力的行政系统内部监督,司法或社会等外部监督也有所欠缺。

四、我国城市管理综合执法的法律规制路径

城市是我国五千多年悠久文明的一个主要载体,更是当前现代化的重要载体。新时代,随着我国城市发展进入新的发展时期,市域社会治理现代化在中国式现代化这盘大棋中愈来愈重,是国家治理的“主战区”。党的二十大报告明确提出:“加快推进市域社会治理现代化,提高市域社会治理能力。”城市管理综合执法与市域社会治理及其发展休戚与共,良善的治理可为城市发展夯实基础,进而带动社会的可持续发展。

(一)健全立法,充实执法依据

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出:“法律是治国之重器,良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系,必须坚持立法先行,发挥立法的引领和推动作用,抓住提高立法质量这个关键。”我国城市管理综合执法的立法相对而言较为滞后,可操作性不强,与全面依法治国和规范执法实践的需求还有差距。完善城市管理综合执法的立法机制,要坚持立改废释并举,有针对性地及时完善立法,特别是统一的《中华人民共和国城市管理法》必将为城市管理综合执法提供强有力的法治保障,并以此来规制城市管理综合执法。建议将《中华人民共和国城市管理法》纳入全国人大常委会立法计划,加快立法进程,以解决国家层面城市管理综合执法“无法可依”的问题,并为地方相关立法提供基本遵循[10]。由于我国的城市管理综合执法迥异于世界其他国家的城市管理执法模式,所以,此项立法必须牢牢扎根于我国城市基本国情,同时充分考虑地区差异,从而兼具权威性与科学性。只有解决了国家层面城市管理综合执法中“无法可依”的问题,才能因地制宜,进而形成全国城市管理综合执法体系,更科学地指导地方相关立法和实践,保障国家和地方关于城市管理综合执法的立法质量。全国性的统一立法还有助于城市管理综合执法实现从条块治理到综合性治理的转变,理顺城市管理综合执法不同部门之间的执法依据,解决长期以来困扰地方的执法缝隙和执法重叠问题,消除法律文件之间的冲突,缓解政府部门之间的执法困局,提高城市管理综合执法的实践操作性。在全国性的统一立法中还应该对城市管理综合执法人员的构成进行规定,进一步明确执法主体的性质。有了全国性立法为地方立法提供基本遵循之后,就要健全相关地方立法来规制城市管理综合执法,在城市管理综合执法方面,地方立法应在全国统一立法的基础上,对城市管理综合执法的相关执法程序和工作内容等作出更为细化的规定,可以更有针对性地解决不同地区的实践问题,故而更具举足轻重的作用。

(二)规范执法,落实依法行政

“徒法不足以自行”,良法需要得以有效遵循才能实现法治,这要求规范并建立自上而下的城市管理综合执法体制。在纵向上,按照传统的四级行政机关体制建立城市管理综合执法体制,由中央对地方实施领导和监督,并适时对政策作出适应时代发展的新的调整。在地方上,建立不同部门之间的配合机制,使城市管理综合执法各部门之间形成相互协作的联动配合,从而有效解决执法难题,共同实现城市管理的目标。在协同模式下界定各执法主体的执法权限时,除了遵守相关法律法规关于职权划分的规定,还应将功能主义理论中的分工和协调原则作为协同模式中执法主体权限划分的指引,遵循效能导向,即不仅应基于行政任务客观的专业分化,还需要考虑到特定任务的效果或后果的预测性考量,确保执法的有效性[11]。据此,应依法结合不同部门的具体情况,在行政系统内部给予各部门合理定位,并明确其职责范围。提倡执法为民的服务理念,执法过程中要体现人文关怀,适当转变执法方式,严格执法与柔性执法相辅相成,推广数字化城管技术,加强智慧城市管理新模式建设,提高城市管理水平,尽可能兼顾执法效果和保障相对人合法权益。同时完善城市管理综合执法队伍建设,提高城市管理综合执法队伍人员的选拔标准,合理确定执法队伍中的公务员、事业编制人员和协管员的比例,适当削减协管员的比例,尽可能减少协管员的参与,如果不得不引入协管员进行辅助执法,要提高协管员的准入门槛,明确其在综合执法中的地位,并对协管员进行定期培训,提高协管员的专业素养和职业素养,提升城市管理综合执法队伍的整体素质。在适当的时机,可以考虑出台全国统一的城市管理综合执法人员资格考试制度,通过统一考试制度把好入口关之后,注重城市管理综合执法人员的分级分类培训,定期组织专业知识和文明执法培训,把好培训关,不断提升执法人员的综合素质和解决问题的能力,以规范城市管理综合执法行为,促进社会矛盾的高效化解。

(三)配套完善,形成长效机制

“要防止滥用权力,就必须以权力约束权力”,权力一旦缺乏有效的监督就容易滋生腐败。有力的监督可促使城市管理综合行政执法部门依法执法、安全执法、理性执法,进而提高工作效能,并使其在人民群众心中具有良好的形象[12]。城市管理综合执法总的来说属于行政执法,以当前正在进行的服务型政府建设为契机,健全行政系统内部监督、司法监督、社会监督等多种监督渠道,完善城市管理综合执法监督和救济体系,努力形成执法长效机制。就行政系统内部监督角度而言,对城市管理综合执法的全过程进行监督,可以适时推出国家行政执法监督管理信息平台,借助于“互联网+”强化夯实行政内部监督。司法监督自从行政诉讼开启之后,就一直行之有效,主要是通过行政诉讼对城市管理综合执法的合法性审查得以实现。在社会监督层面,借助并完善各地的执法信息公开制度,让社会全体成员都可以对城市管理综合执法的全过程进行监督,实时检查动态跟踪,进一步促进文明执法。中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2021—2025)》中明确指出,“全面实行政府权责清单制度,推动各级政府高效履职尽责”。权责清单包括权力清单和责任清单,权力清单通过权力公开以实现权力监督和控制,责任清单通过明晰责任以防范懒政、怠政等行政不作为[13]。一段时间以来,全国各地城市管理执法部门纷纷出台权责清单,厘清权力和责任明细,注明行政处罚、行政许可、行政检查、公共服务等事项的名称、类型、设定依据、实施主体和责任主体,从而有力地强化了社会监督。《法治政府建设实施纲要(2021—2025年) 》提出要建立健全法治政府建设指标体系,强化指标引领,而开展法治考核能够解决法治建设的动力问题[14]。完善城市管理综合执法的配套措施,目的是促进依法行政,为此可以引入法治考核模式,以行政执法案卷评查和专项督查为抓手,规范执法办案流程,狠抓执法办案质量,开展执法下沉过程中街道赋权事项实施情况专项评估,形成专题报告,经基层政府批准后报上一级依法治市办公室,精细化落实行政执法“三项制度”具体规定,指导街道建立《重大行政执法决定案件审理委员会工作规程》等配套制度,进一步推进建章立制工作。在配套举措完善中,有效监督是基础,责任到位是保障。根据《国家赔偿法》《公务员法》等法律规定,在城市管理综合执法过程中,因违法执法而对行政相对人造成损害的,可扩大赔偿范围,追究执法者行政责任,促使依法行政,助益于法治建设。

五、结语

随着城市管理各项政策的出台,大国大城战略已经初露端倪。党的二十大报告指出,要“深化行政执法体制改革,全面推进严格规范公正文明执法,加大关系群众切身利益的重点领域执法力度,完善行政执法程序,健全行政裁量基准。 强化行政执法监督机制和能力建设,严格落实行政执法责任制和责任追究制度。完善基层综合执法体制机制”。大国大城叠加百年未有之大变局,在新时代,各地更要尊重城市发展规律,深化城管执法体制改革。以此为契机,更新行政执法观念,扎实推进依法行政,促进中国特色新型城镇化持续健康发展。