政府服务能力提升视角下营商环境评估的创新方法与实践路径
——基于第三方营商环境评估的参与式实践

郑祖玄，余 萍

（河南大学 经济学院，河南 开封 475004）

一、问题的提出

打造一流营商环境，是顺应经济全球化新形势、国内改革发展新要求的必然选择。2018年4月，习近平主席在博鳌亚洲论坛上发表主旨演讲时指出，“投资环境就像空气，空气清新才能吸引更多外资”，形象地说明了营商环境的重要性。紧随其后，我国政府以企业市场主体为中心开展了新一轮优化营商环境改革。在中央政府的推动下，各级政府全面推动了营商环境的优化工作，带来了我国营商环境的极大改善。根据世界银行发布的《全球营商环境报告2020》，我国营商环境便利度在全球190个经济体中大幅提升，从2017年的第78位，升至2018年的第46位，又升至2019年的第31位，连续两年被世界银行评选为全球营商环境改善幅度最大的10个经济体之一[1]。

随着国内对营商环境认识的加深，众多智库和研究机构包括樊纲团队、中国社会科学院倪鹏飞团队、中国人民大学国家发展与战略研究院等纷纷参与营商环境评估工作，并先后出台和发布了多个营商环境的评价体系。在这一过程中，越来越多的地方政府为了更好地优化营商环境，开始委托第三方机构对所在地区营商环境进行评估，但很多评估机构采用的指标体系、评价方法等与世界银行通行的评估存在较大差异。这种受地方政府委托开展的第三方营商环境评估与世界银行开展的营商环境评估差别在哪里？到底应该以什么样的视角来进行营商环境评估？不同模式、不同目的下营商环境的评价对象是否应保持一致？如何根据不同的评价目的，建立科学的营商环境评价体系和方法？如何有效利用营商环境的评价结论改进地区营商环境？上述种种成为了当前营商环境评估必须认真思考并有待解决的问题。

二、文献回顾

营商环境一词来源于2001 年世界银行“Doing Business”的项目调查。依据世界银行的观点，营商环境是影响不同行业和企业经营效率的地理环境、基础设施、政策、机构等要素的总和。世界银行从2003年发布第一份营商环境报告至今，经过近20年的探索和积累，从企业开办、经营、破产等企业全生命周期的各个环节，设立了包括“开办企业、办理施工许可证、获得电力、产权登记、获得信贷、保护少数投资者、纳税、跨境贸易、合同执行、破产办理”10 个方面的1 级指标和42 个二级指标[2]，形成了一套较为完善的营商环境评估指标体系，它成为国际上普遍认可的衡量标准。此外，国际上较为知名的还有经济学人智库（EIU）每五年发布一次的全球各个国家或地区的营商环境排名。

近年，我国也有越来越多的机构发布了区域或城市营商环境评价体系。如樊纲团队的中国分省企业经营环境指数[3]、中国社会科学院倪鹏飞团队的城市竞争力报告[4]、中山大学的城市政府公共服务能力评价[5]、中国社会科学院的中国城市基本公共服务力评价[6]、中国人民大学国家发展与战略研究院的《中国城市政商关系排行榜（2018）》[7]等，这些评价集中在省级和城市政府提供的各类公共服务质量上。除此之外，普华永道发布的《中国城市营商环境报告2018》[8]研究视角和所用方法与众不同，其构建的营商环境指标来自微观企业的行为本身，考察企业在城市间注册与迁移情况，通过评价企业迁移前后运营效率的差别来衡量营商环境，是一种以结果倒推原因的评估。

除机构外，一些学者也通过构建营商环境评估指标进行地区营商环境评估。杨涛从市场发展、政策政务和科技创新3个方面构建了营商环境评估的一级指标和18个二级指标，并通过对企业家群体的调查对鲁苏浙粤4省的营商环境进行了市场实证研究[9]。张三保等构建了省份营商环境的评价指标体系，并对各省份营商环境进行了评价分析[10]。这些学者从不同层面、不同角度展开了对营商环境评估的研究，但上述研究评估的目的基本上都是服务于企业，特别是私营企业的投资决策，并没有站在政府主体的角度讨论营商环境评估。彭向刚、马冉从建立服务型政府的视角，借鉴国外营商环境评价方法，按照政务营商环境优化的目标要求，从需求识别、服务职能、服务能力、服务供给等四个方面三级递阶层次确立政务营商环境评价体系[11]。许珂、周明从内部和外部两个角度分析了地方政府优化营商环境的动机，提出要以优化营商环境为契机推动政府理念和政府职能的转变[12]。在营商环境评估与营商环境建设的研究上，李志军等提出营商环境评价的原则、指标及方法，在对全国200多个城市营商环境评价的基础上，提出要深化“放管服”改革，提升政府服务效率等优化营商环境的建议[13]。程金华反思了世界银行的营商环境评估体系在中国实践的扭曲和异化，提出要探索营商环境建设与评估的“中国道路”，并给出了相关建议[14]。但上述学者均是从一般意义上探讨营商环境评估与营商环境建设，由于研究视角和研究侧重点的差异，没有就国内目前广泛存在的地方政府委托第三方机构进行营商环境评估，通过“以评促建”加强营商环境建设的实践展开深入研究和探讨。实际上，自2018年国家发改委对全国多个城市开展营商环境评估后，各地方政府就纷纷委托第三方机构开展地区营商环境评估，力图实现“以评促建”。但目前学界对地方政府开展的第三方营商环境评估研究较少，尤其是对政府委托主导的基于地区内部的营商环境评估研究相对薄弱，而这又将是我国未来一段时间营商环境评估的重点。因此，有必要从政府主导提升政府服务能力的角度总结和探讨某一城市或地区在营商环境评估过程中的实践经验，探索营商环境建设与评估的“中国道路”。

三、营商环境评估的差异化

2018年以后，我国开始在国家层面进行城市营商环境评估。国家发改委借鉴世界银行的有关做法，按照国际可比、对标世行、中国特色原则，构造了3个维度23个符合中国国情的评价指标体系，在2018 年对全国22 个城市实施营商环境试评价，2019 年又将评估城市扩大到包括直辖市、计划单列市、部分省会城市和地县级市等40 余个城市。其后，多个省份参照这一评价指标体系，结合经济社会发展实际，开展了对省域内各地市或县（市、区）的营商环境评价工作。为了能够获得较好的评估结果，越来越多的省级以下政府开始借助于第三方机构开展地区营商环境评估，期望通过评估发现问题，缩小差距，从而达到“以评促建”的效果。这种由中央政府逐层递推到下级政府的营商环境评估，尽管参照了世界银行的评估，但显然两者之间存在着明显的差异。中国官方开展营商环境评估是为了“以评促建”，通过评估创造良好的营商环境。随着营商环境评估自上而下层层推进，不同层级的政府主体主导的营商环境评估呈现出不同的实践特点。笔者以连续几年参与地方政府委托的营商环境评估亲历为例，站在地级政府层面对比分析以世行为代表的营商环境评估和我国二级地方行政区主导开展的营商环境评估的差异，对不同层级政府实施营商环境评估所体现出的实践特点给出解释。

（一）评估目的：从企业的投资决策参考到政府治理能力的提升

回顾世界银行的《营商环境报告》可以发现，其营商环境评估的一级指标是依据企业的生命周期而设，指标体系涉及企业投融资、企业运营、合同执行及解决破产的诸多环节。这些指标关注的是涉及企业投资运营的微观环境，评估的二级指标也围绕着企业的具体需要而展开。这种以市场主体为视角的评估是目前各类营商环境评估的主流做法。尽管不同的学者、机构或组织对世界银行的《营商环境报告》持有不同的观点，但评估以市场主体的视角来开展，服务于企业的投资决策和运营则被广泛地接受。

反观目前国内地方政府委托第三方开展的营商环境评估，尽管是为了企业创造好的商务环境，但是其出发点却是政府基于内审视角为提高政府服务水平和服务能力、强化政府治理能力而采取的一种管理方法和手段。这种政府委托第三方开展的营商环境评估实际上表明政府作为责任主体，愿意为促进地方发展建立自我约束框架，形成良好的政府治理能力以推动地区经济与社会的健康发展。它在一定程度上转变成为以管理为核心，秉承绩效评价的公共行政管理评估，其目的更多是为了提高政府的公共行政管理水平。这样的评估目的使得评估结果不仅可以供企业的投资决策和运营参考，也可以被用于政府对下辖各职能部门的业绩评价。从这个意义上说，地方政府委托第三方实施的营商环境评估更侧重于政府主管部门作为督促政府治理能力和行政效率提升的手段和工具。地方政府通过营商环境评估，更好地激励政府下辖的各个行政分支甚至公用事业公司发挥主动性，以创建更好的营商环境。因此，现阶段我国多级地方政府委托第三方开展的营商环境评估，实际上更多的是经济发展背景下地方政府以管理功能为核心，强化政府治理能力的有益探索。它是“由国家机关主导，秉持绩效评价的行政管理理论话语，采取一种形式性、执行性和确定性的内部视角”的管理型评估[15]。地方政府主导下的营商环境评估契合了国家提出的提升政府治理能力的方向和要求，也为各级地方政府提升行政管理能力提供了借鉴。

（二）评估对象：从同一级别的经济体到不同职能的行政分支

现有营商环境评估的对象通常是某一些特定范畴的经济体，如国家、城市或者地区。该类型评估的典型代表是世界银行对全球经济体的营商环境评价。由于评估对象是处于同一层级的经济体或者经济区域，选取相同的指标进行评比易于实现。这种可比性的存在，又使得评估得分更多地体现出序数性而非基数性——评估结果的排名远远重于评估得分本身。世界银行发布的《营商环境报告》即为明证。与之类似，对同一级别经济体的营商环境评估，同样也发生在上级政府主导实施的评估活动或机构、团体基于不同侧重点对同一层级经济体之间的比较评价，如国家发改委对各省份营商环境的评估，中国社会科学院组织开展的中国城市基本公共服务力评价。但是，这种同一层级经济体的营商环境评估，递次推进到二级行政区甚至三级、四级行政区，显然很难再加以复刻。原因在于地级行政区下辖的三级行政区数量有限，但是各级行政区所具有的职能部门却为数众多，如果要实现“以评促建”的管理结果，二级、三级行政区地方政府更好的决策选择是针对下辖的各级职能部门进行考核，通过细化各职能部门涉及营商环境事项发生的环节来寻找具体改进的工作落脚点。

基于上述逻辑可以发现，当前我国二级及以下行政区地方政府委托第三方实施的营商环境评估，其评估对象已经从世界银行对国家层面或中央政府对省级层面这种同一级别的经济体转向地方政府下属的职能各不相同的行政分支、地方公用事业公司和下一级政府。评估对象从宏观、中观经济体到微观组织机构的转变，意味着营商环境评估不再是对某一层次单元整体的水平评价，不再是对一个地区营商环境结果进行反映。评估对象的差异化决定了以地级政府为代表的二、三级行政区的营商环境评估不能再简单地针对评估对象采取同样的评价内容和评价标准，而是要针对性地对地区内部各职能部门优化营商环境的措施和过程进行评价，从而在评估内容上完成转变。

（三）评估内容：从状态评价到行为评价

在营商环境指标体系中，世界银行的《营商环境报告》最为成熟。与其他颇具盛名的营商环境评估指标体系相比，世行的营商指标体系被认为“已经相对成熟、稳定”[16]。这一指标体系也在全球范围内被广泛实践，在学术界有广泛的影响力[17]。现有的营商环境评估大多参照世界银行的体系来进行，评价对象是一组可比的经济体，评估工作用来衡量各经济体之间整体营商环境的优劣。这种评估是反映政务服务、基础设施等软硬件营商环境实际水平的状态评价。但是，以市场主体的经济活动事项发生的结果作为评估依据虽然能够直观看出一个区域或城市营商环境水平的好坏，但是却无法细化到事项发生涉及的环节和具体影响因素。评估的结果虽然可以作为企业投资经营决策的参考，却难以给政府治理提供具体的帮助。

世界银行对经济体营商环境的这种状态评价，如果复制到二级行政区地方政府的营商环境评估活动中，就会导致政府在落实优化营商环境工作时不易找到有效的措施。由于地方政府进行营商环境优化的一个重要外部动因是压力型体制下的上级政府纵向势能传导[12]，为了在国家赋予的优化营商环境高级别的政策位阶考核中达成理想的结果，地方政府需要完成任务下压，通过监督、激励各级职能部门的行为以达成优化营商环境的结果。在这样的背景下，仅通过对各职能部门的状态评价很难有效评判评估对象的行为。这也就决定了营商环境评估在内容设计上必须立足于各职能部门的业务特性、职责范围，要着眼于各职能部门优化营商环境工作应该“做什么”以及“如何做”。基于这样的诉求，评估指标就必须从对同一经济体的状态评价转变为对政府职能部门的行为评价。由于各职能部门的职责范围各有不同，地方政府要想实现管理性评估的目的，这种行为评价就需要根据各职能部门工作职责涉及营商环境的相关具体业务设计不同的指标，反映评估对象履行具体职能的关键节点，在满足数据的可获得性的同时对职能部门的服务质量、服务效率等情况做出评估，从而实现从状态评价到行为评价的转变。

（四）评估方式：从独立第三方评估到对委托人负责的第三方评估

在已有文献中，大多数学者支持以独立第三方的方式进行营商环境评估。第三方评估避免了评估者既当“运动员”又当“裁判员”所带来的评估主体单一、评估过程不透明等诸多弊端，其优势毋庸置疑。世界银行组织实施的营商环境评估，正是严格实施独立第三方评估的操作典范。但是，世行这种完全独立的第三方评估在我国当前尤其是二级行政区地方政府实施的营商环境评估的实践体系下却很难实现。究其原因在于地方政府委托第三方实施的秉持绩效评价的管理型评估，执行评估的第三方机构并非基于自身主观目的而实施行为，而是接受委托人委托而承担工作。这种委托与被委托的关系，决定了第三方评估机构不可能保持完全的独立性，必须考虑并反映委托人的诉求。此外，为了实现地方政府作为委托人监督、激励各级职能部门行为的管理目标，接受委托的第三方评估机构在工作实施中还需要借助于委托人的权威，以方便获取数据并得到被评估对象的支持和配合。从这个意义上来说，当前我国二级行政区及次级行政区地方政府为了在国家营商环境评估考核中达成理想的结果委托第三方机构开展的营商环境评估，第三方机构的独立性显著区别于世界银行开展的第三方评估，其独立性差异的关键在于当前我国各级地方政府普遍实施的第三方评估，本质上是对委托人负责的第三方评估。

当然，这种对委托人负责的第三方营商环境评估，其非完全独立的属性并不意味着评估结果的不公正和不透明。在地方政府委托第三方机构开展营商环境评估的过程中，虽然第三方机构不独立于委托人，但其仍独立于被评估对象。为了保证对被评估对象的独立性，第三方评估机构要接受并执行委托方提出的保持独立于被评估对象的工作纪律。而基于保持机构自身口碑和未来与地方政府继续合作的动机，接受委托的第三方机构也会注意保持自主性，应主动避免与被评估对象私下接触。

四、政府服务能力提升视角下营商环境评估的创新方法

营商环境优化是国家治理体系的一个环节和一项非常具体的工作。要更好地完成这项具体工作，达成令人满意的结果意味着需要采取有效的管理方法。二级行政区及次级行政区政府主导的营商环境评估在评估目的、评估对象、评估内容和评估方式上与世界银行发起的营商环境评估存在着巨大的差异。这种差异意味着地方政府在实施基于提升政府服务能力的管理型评估时，必须采取创新性方法和技术，以区别于世界银行、中央及其他机构对同一层级经济体进行的营商环境评估。结合连续几年开展营商环境评估的实践，评估团队使用了创新的评估技术和评估方法，这些技术和方法包括：构建同指标和异指标综合的多级评价指标体系，数据质量控制，评价得分的标准化方法。

（一）评估指标构建：同指标和异指标综合的多级评价指标体系

笔者参与的营商环境评估同样是围绕营商环境的便利化、国际化、法治化、市场化而展开的，但是与世界银行的评估指标存在很大的差异。以世行为代表的评估是同指标评价，多个被评估对象均采用相同的评价指标体系，如世界银行指标体系中“获得电力”指标中存在一项“每年系统停电小时数”，这一评价指标应用于城市营商环境评价时对任一城市均适用。而我国二级及次级行政区地方政府在营商环境评估中，由于需要通过“以评促建”达成监督激励下属各职能部门的目的，因此，在评估过程中除了需要构建状态评价指标，还需要制定一系列行为评价指标。此外，考虑到政府服务的共性和各职能部门的业务异质性，制定营商环境评价指标时既要有适用于各个被评估对象的同指标体系，也需要根据不同职能部门的业务特性、工作职责针对性构建差异化指标体系，以区别于世界银行或其他机构基于同一层级经济体的同质评价。基于达成管理型评估的构想，在反复调研讨论和多轮评估之后，评估团队构建了包含5个一级指标、26个二级指标、55个三级指标及为数众多的四级指标的综合评估指标体系。

依据地方政府委托进行营商环境评估构建的评估指标体系中，包含了数量指标、效率指标、非现场办理能力指标、服务态度指标以及投诉与反馈状况指标等5个一级指标。这些一级指标都是对政府职能部门行为的评价，适用于各个被评估对象。其中，数量指标主要通过当期职能部门提供的公共服务数量与历史数据的对比关系来衡量被评估对象的工作量；效率指标主要考察被评估对象是否可以履行其承诺的服务时限；非现场办理能力指标主要考察职能部门是否可以通过线上服务的方式办理全部或者部分业务；服务态度指标则考察提供公共服务时工作人员带给服务对象的感受；投诉与反馈状况指标则反映被评估对象的公共服务不被认可时的救济渠道。

在构建一级指标的基础上，考虑到各职能部门职责范围的不同，评估团队根据各职能部门的工作职责设定了具有差异性的次级指标。在设计二级和三级指标时，评估团队遵循以下原则：二级指标应当反映被评估对象涉及营商环境建设的主要职能；三级指标必须反映被评估对象履行具体职能的关键节点，且满足数据的可获得性。最终，评估团队在广泛听取市场主体和群众意见，并在与委托人多次沟通、体现委托人管理诉求的基础上，构建了二级行政区兼顾适用性与针对性的同指标和异指标相融合的多级评价指标。作为示例，“政务公开透明度”一级指标所涵盖的二级和三级指标见表1。

表1 营商环境评估一、二、三级指标示例

（二）评估数据质量控制：内外业团队分工核验与八维数据质量控制体系

在参与的营商环境评估指标构建中，同指标异指标综合的多级评价指标体系客观上带来了数据质量控制的难题。由于被评估对象的职能不同，底层评估指标呈现出极大的多样性。而二级行政区营商环境管理型评估的属性决定了在评估过程中不仅要评估现状，还要评估一段时间以来的工作成效，这又带来了存量数据与流量数据的处理问题。此外，管理型评估的数据不仅包含客观数据，还包含反映职能部门服务态度等方面的主观数据。这些千差万别的数据类型以及总数高达4000 多的庞大数据指标为评估团队数据质量控制带来了巨大的挑战。

为了确保数据质量的可靠性，评估团队将人员分为外业调查团队和内业核查与分析团队。外业团队由研究区域经济与社会发展的博士和硕士研究生构成。外业团队在开始数据采集前，由老师给予严格培训。在数据采集过程中，外业团队分小组由博士生带队，依据评价指标体系通过组织企业家座谈会、走访企业、随机采访办事群众、查阅资料、观察及实地体验职能部门工作等方式多渠道地采集第一手数据。

在评估实践中，为了解决数据质量控制问题，评估团队设计了数据质量控制体系以保证数据的可靠性。在数据质量控制过程中，评估团队要求每一个数据均应包含8个方面的数据描述：数据类型、数据的单位、数据的指标方向、数据的理论极值、数据的参考值、流量数据或存量数据、主观数据或客观数据、数据的来源。其中，数据的参考值往往源自职能部门对社会公众的承诺，如办理某项公共服务业务的最长时间；又如流量数据与存量数据，在收集流量数据时，考察评估周期内所有时长的流量指标，而非某一时间节点处的存量指标。在收集企业或者公众对某项公共服务的主观评分等主观数据时，为了控制主观数据的人为偏差，数据收集时评估团队往往通过随机抽样以保证数据的可信度。

完成数据收集后，负责数据分析和处理的内业团队还会通过多方来源数据比对以核验数据的真实性与准确性。在一轮核验后，内业团队还会再通过小组数据互换进行交叉校验，最终完成评估数据的质量控制。在整个数据质量控制过程中，评估团队始终配备有统计学的专业教师全程跟踪和参与。对于整个营商环境评估的数据，评估团队通过专业化的团队配置、严格的数据收集标准和控制流程、数据校验方法保证了数据的可信度与效度。在确保数据质量的情况下，内业团队最后才依据评估办法对数据进行统计检验、无量纲化的标准处理、分层加权加总及数据可视化，并最终撰写评估报告，给出评价结果。

（三）评分方法：标准距离法

营商环境评估作为融合了同指标和异指标的综合评估，职能部门由于岗位职责的差异导致其行为评价指标并不具备可比性。为了解决各项评价得分在不同评价对象之间无法直接比较的问题，评估团队设计了跨职能部门的标准分评价方法，即“标准距离法”。

“标准距离法”的评分办法，首先是以指标的参考值（通常是职能部门承诺值或者此项指标在其他多个地级市同类职能部门的平均值）定义基础分值，然后计算被评估对象的实际调查值与参考值之间有多少个标准差，以标准差为单位来衡量随机变量偏离参考值的距离，最后根据偏离的距离得出最终评分。相比世界银行2015年以来开始使用的“前沿距离法”“标准距离法”的评分办法避免了在营商环境评估过程中默认被评估对象的某项指标是服从均匀分布的随机变量假定。尽管“标准距离法”无法保证被评估对象的得分一定位于0—100 分之间，但是这一方法以标准差为单位来检验偏离距离的方法更能反映社会经济指标度量的一般规律。此外，“标准距离法”的评分方式能很好地体现委托人对评估对象的管理要求。它以政府的管理标准作为参考值，通过评分充分体现各职能部门工作的偏差，有利于管理部门依据标准实施奖罚。总体来看，评估团队结合地方政府的评估诉求和评估实践，综合平衡选择了有利于达成管理目标的评估方法。这种评分方法的变化，更契合地方政府主导下营商环境的管理型评估。

五、政务能力提升视角下营商环境评估的实践路径

近年，随着国家层面对营商环境工作的重视和推进，各级地方政府也积极推进营商环境评估工作。对于二级行政区及次级行政区地方政府来说，营商环境评估是为了达成“以评促建”的目的，最终实现区域内营商环境优化。作为亲历者，笔者认为，要真正通过营商环境评估实现政务服务能力提升，达到“以评促建”的目标，必须注意以下几点：

（一）地方政府必须高度重视营商环境评估工作

要保证“以评促建”能够取得良好的效果，一个关键因素就是地方政府的高度重视。在评估团队接受委托后，地方政府就下发了政府工作文件，将优化营商环境建设作为市政府重点工作。为了保证评估工作的顺利进行，市政府召开了营商环境建设大会明确要求全市各职能部门、地方公用事业公司、下一级政府等配合第三方评估机构的评估工作。除了在营商环境开始时期的宣传及政策下达，市政府对营商环境评估工作的重视还体现在日常工作中。评估团队要求每隔两个月开展一次评估，每期评估结束后，市政府会召开优化营商环境双月通报点评会，通报各职能部门和下级行政区的评估得分。市领导依据每次的评估结果和评估报告，对营商环境建设中出现的负面典型、问题清单解决情况进行点评，并提出工作要求。评估团队则跟踪收集市政府及下属职能部门对每次评估反馈的意见，修正和调整评估实施过程中存在的问题与不足。正是地方政府对营商环境评估工作的高度重视，才有力推动了营商环境评估工作的顺利开展，也才能够达成良好的政府服务能力提升的管理效果。

（二）第三方评估机构在对委托方负责的基础上要保持高度的独立性

近年，随着各地对营商环境的愈加重视，越来越多的评价机构接受委托参与地方营商环境评估工作。在这一过程中，出现了不少乱象。有些机构在接受委托开展营商环境评估时，或因为人情或因为压力，或因为评估对象的“糖衣炮弹”，致使评估结果失去公正性。在笔者参与的营商环境评估中，营商环境评估团队在保持评估独立性方面做到了自觉、自律。一方面，评估团队制定了严格的纪律，要求团队成员除了在评估工作中与被评估对象进行沟通交流，在其他时间、场所需要保持与被评估对象的隔绝，保证评估工作不受被评估对象的影响。另一方面，评估团队还从制度流程上保证评估工作的独立性。在调查数据收集阶段，评估团队组织的外业小组在调查时通过电脑抽签随机派工，通过评估小组的随机分配杜绝与被评估对象建立固定关系而产生的关联，抵消人情关系对评估工作的影响。此外，在数据核验与评估打分阶段，核验团队与打分团队均作为内业成员，不和评估对象发生直接接触，通过规范的流程设计保证工作的独立性。

（三）评估团队要具备专业性

在开展营商环境评估过程中，评估团队的专业性也是达成营商环境评估效果的一个重要因素。

在笔者参与的营商环境评估中，评估团队由教授、研究员、副教授、讲师、博士研究生、硕士研究生40 多人构成。其中既具有对地区经济发展具有深刻认识的专家，又有在市场调查、统计等专业知识方面精通的师资队伍和学生团队。评估团队多层次、多专业的人员搭配和小组式的分工与组织，给予了委托方充分的信心。在具体的评估实施工作中，评估团队更是充分发挥专业所长，围绕着帮助委托人实现管理目的这一宗旨，与委托人反复沟通讨论，在理解委托人诉求的基础上，通过明确评估目的和作用、评估范围和对象、评估要求等，在评估指标设计、数据收集、数据分析、报告撰写等方面高质量完成工作。

（四）营商环境评估要具有连续性

要求地方政府坚持不懈地推进营商环境评估，在下属的各职能部门、事业单位和下级行政区形成行动惯性。持续不断的评估可以使得各职能部门、机构和下级行政区逐渐养成负责的工作态度和良好的服务意识。连续性的另一方面则要求地方市政府与第三方评估机构持续合作。持续性合作降低了评估机构与评估委托方的沟通成本，便于评估机构很好地理解和把握委托方的诉求，并随时根据委托方的管理要求进行工作修正。此外，持续性合作可以让第三方评估机构不断总结评估实践，完善和修正营商环境评估工作。这种连续性合作通过所获数据和资料的持续对比，更容易让地方政府和评估机构意识到工作中的进步和问题，并通过后期的修正不断优化。

六、结论与启示

本文依据营商环境第三方评估的实践，探讨了二级行政区地方政府实施的营商环境评估与当前国内外通行的营商环境评估之间的差异，总结了地方政府营商环境第三方评估的创新方法和实践路径。主要的研究结论与启示如下：

营商环境评估不仅可以为企业投资决策提供参考，也可以服务于提升政府公共服务能力。我们不仅需要有反映一个经济体营商环境现状的评估，还需要有体现政府履行公共服务职能的管理型营商环境评估，后者在我国各级政府大力推行营商环境建设的背景下显得更为迫切。

政府主导的管理型营商环境评估是提升政府行政效率的有效手段和途径。管理型营商环境评估的最终目的在于“以评促建”，通过第三方评估促进各职能部门改善工作态度，提升政务服务水平和工作绩效，实现政府公共服务能力和治理能力的不断提升，最终推动营商环境的整体优化和改善。

管理型营商环境评估要求评估方独立于被评估对象，但应反映作为委托人的上级政府的管理目标。对于管理型评估来说，评估指标体系应当反映提供公共服务的职能部门是否完成其社会承诺。一套科学的指标体系需要有恰当的数据质量控制体系，需要有反映社会经济事务发生发展规律的评分方法。

营商环境建设是制度化的长期过程，需要具体可实施的量化指标和相应的制度保障。在优化营商环境建设中，行为评价比状态评价更为重要。通过行为评价，可以对行为主体的行为进行及时监督和纠错，更利于实现优化的结果。