基层政策执行中的话语冲突与调适策略
——基于Y区M村的案例研究

杨 露，周建国

（南京大学 政府管理学院，江苏 南京 210023）

一、问题的提出

基层治理是国家治理体系和治理能力建设的有机组成部分，也是当前学术研究和政策实践的关注热点。2019 年3 月召开的全国“两会”，频繁提及“为基层减负”“破解基层治理难”以及“破除基层形式主义”等政策话语，这表明基层治理业已密集纳入顶层设计议程并引发广泛关注。党的十九届五中全会明确将提升基层治理水平作为“十四五”期间的重要任务。2021年4月，中共中央、国务院发布《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，明确指出基层治理之于国家治理体系与治理能力现代化的重要意义。然而，基层治理的有效性往往受阻于以政策执行偏差为主要表征的治理问题[1]，基层政策的有效执行已然成为提升基层治理效能的关键路径和助推国家治理现代化的重要环节[2]。

作为国家贫困治理的关键举措，精准扶贫、精准脱贫与乡村振兴一脉相承。精准脱贫政策的整幅图景已呈现于眼前，政策过程中政府与民众的互动行为与逻辑渐趋明晰化，这为我们提供了观测精准脱贫政策的宏观场景与微观行为的绝佳机会。所谓宏观场景意指政策文本到政策话语的逐级建构，所谓微观行为意指政策话语到政策实践的互动过程。本文基于政策话语分析视角，解析基层政府与政策受众在“政策文本—政策话语—政策实践”链条中的互动行为，探析基层政策执行中的执行主体与目标群体的话语指向是什么，双方话语是一致还是冲突。若一致，对政策执行成效有何影响？若冲突，冲突点源自哪些话语叙述，并异化为何种话语表达？如何从话语冲突走向成功对话？通过基层政策执行的话语分析，以期在理论上为基层政府与基层社会之间的互动行为提供一个崭新的分析视角，在实践上为巩固脱贫攻坚政策效果、实现乡村振兴战略以及促进脱贫攻坚与乡村振兴的政策衔接提供一个补充的解题思路。

二、文献述评与研究方法

（一）文献述评

基层政府作为基层政策执行的关键行动者，通过体系内互动与体系内外联动以促进政策的有效执行。其一，正式与非正式机制影响下的不同层级政府之间的互动行为。互动行为有赖于运行体制、机制对不同层级政府的组织和联结。首先，较为典型的解释当属权威体制下的基层政策执行。例如，各级政府在压力驱使下自上而下地执行政治任务与行政命令的压力型体制[3]，通过政治动员贯彻落实上级政策意图与维护中央权威体制的“运动式治理”[4]，以及单中心的治理权力与多元化的治理主体相结合的新型治理结构[5]。其次，非正式机制介入层级关系以影响基层政策执行。非正式机制的发出主体和参与范围有所差别，基层政府运用“搁置与模糊执行”[6]与主动“加码”[7]的非正式策略执行政策，上级政府通过“下派干部”[8]介入基层政策执行，以及上下级政府间的“共识式变通”[9]与“共谋行为”[10]。再次，正式与非正式机制共同作用于基层政策执行过程。作为正式机制的压力型体制与其衍生的非正式容纳机制共同应对政策压力[11]，以及权力支配与“讲政治”的正式机制作用于政策执行“前台”，利益置换和“讲情面”的非正式机制作用于政策执行“后台”[12]等研究，阐释了两种机制交互影响之下的基层政策执行。

其二，基层政府与基层社会之间的交互影响。公共政策沿自上而下的执行链条最终落入城乡基层社会。然而，权威体制主导下的政策过程与基层社会的有效治理之间存在张力[4]。这也决定了基层政府与基层社会互动的重要性与必然性。基层政策的有效执行绝非基层政府单方面输出公共政策，目标群体被动接受其政策，而是政策执行主体和政策目标群体相互作用的过程[13]，也是将政策执行主体的行政控制与执行客体的多元参与相结合的过程[2]。多元主体的行为互动有助于实现基层政府与基层社会两个圈层的有机连接，延伸并丰富基层政策的执行场域。例如，在我国贫困治理中，党政机构、社会组织、私人组织与个人聚合而成的多元主体共同迎战贫困[5]。另外，基层官员的政策执行主体与潜在目标群体的双重身份也有助于实现基层政府与基层社会的联结[14]。

综上可知，学界基于两个层面对基层政策执行的互动机制进行了较为全面的研究：一是行政体系内影响基层政策执行的正式与非正式机制；二是基层政府与基层社会的互动。以往研究尚存不足：第一层面的部分研究将执行主体与执行客体割裂开来的研究范式未能综合考察政策执行主体与目标群体的行为互动及其对政策效果的影响。第二个层面的研究未能通过恰适视角捕捉政策过程的微观互动行为。另外，有些研究聚焦于基层政策执行的偏差、失效以及困境等，其中有些话语表述难掩对基层政府与基层官员的苛责意蕴。不同于既往研究，本文主张将政策执行主体与政策执行客体纳入统一的分析框架，以政策话语为“媒介”同时联结政策主体与政策客体、政策文本与政策实践。透过政策话语分析视角，阐释政策行动者在“政策文本—政策话语—政策实践”链条中的互动行为及其内在机理。这一动态过程既阐明公共政策在执行场域的形态转换，又展现以基层政府为基准点联结上级政府与基层社会的互动行为。此外，注重考察基层政策执行的现实场景与真实逻辑，不对基层工作人员预设“标签”，避免对其过分苛责与污名化[15]。

图1 作为媒介的政策话语

（二）研究方法

本文综合采用案例研究、文本分析与实地调查等质性研究方法。首先，以Y 区精准脱贫政策执行为案例，选取该区2015—2022年《政府工作报告》为政策文本来源，利用文本分析软件NVivo 进行词汇挖掘和主题探索，通过分类、汇总相关节点的编码参考点数显示Y 区精准脱贫政策的话语指向；然后根据Y 区脱贫政策的主导话语对乡镇政府干部、M村干部以及部分脱贫户和非脱贫户等政策行动者进行非结构化访谈，测量Y 区政策话语重构与民众自我阐释的一致性或冲突性；最后尝试解答前文提出的研究问题。研究数据的主要来源为政策文本、非结构化访谈与参与式观察，补充来源为新闻报道，符合案例研究的三角互证原则。

三、政策话语分析视角探微与分析框架

（一）政策话语分析视角

1.话语分析阐释政策过程的恰适性

话语是一面多棱镜，在政策过程中反射出多种多样的色彩。话语分析是政策科学研究由实证主义转向后实证主义的一种具体范式。政策话语分析为厘清公共政策的话语指向[16]，阐释基层政府政策执行的真正意图，提供一个有力的分析视角。一方面，话语分析适用政策过程的理论依据内蕴于政策话语分析的定义、功能与适用范围。政策话语分析是以建构主义、现象学、诠释学为基础，通过对与政策相关的文本、口头表达、历史事件、论辩等一系列语言和非语言材料的研究，展现和批判人们对政策问题的意义建构过程[17]。政策话语分析持有诠释、批判等不同取向，适用于各种语言或非语言材料的研究形式。英国语言学家费尔克拉夫提出话语分析应在文本、话语实践以及社会实践三个向度开展[17]。另一方面，话语分析用于政策过程的现实基础，一是公共政策作为政治产品的模糊属性[18]，便于研究者从不同维度诠释政策意涵；二是公共政策以政策文本为重要载体，政策话语借助政策文本进行意义宣称；三是政策执行是实现政策文本转化为政策实践的一种活动。基于政策属性、政策载体与政策执行的多维考量，话语分析既可作为明晰、解读与重译上级政策意图的工具，也可用于观测政策过程中的互动行为。

2.话语分析解读官民互动的契合性

政策话语是政策文本到政策实践的一种转化工具，基层政府对上级政策进行话语建构与重构，民众对经基层政府加工处理的政策文本与政策实践做出自我阐释。由于基层政府与民众所处立场、阐释依据以及政策理解的差异使然，政策文本、政策话语到政策实践的链条容易出现冲突点或断裂带。一方面，自上而下的政策话语独白导致民众听不懂、不理解。政策文本到政策实践的转化遭受官方话语危机[19]，表现为形式主义、官僚主义话语盛行，政府公信力丧失。另一方面，民众对政策话语“反应不大”或“反应过激”。前者指政策受众对执行过程和结果漠不关心与被动接受；后者指利益相关者通过不恰当途径表达意愿与争取对话资格的行为，如表征政府与民众零和博弈逻辑的“闹大”[20]现象。基于话语分析视角重新审视基层政府与民众的互动行为，有助于厘清双方的话语指向、消弭话语冲突。

（二）政策话语分析框架

既有研究基于不同的理论面向探索政策执行过程的互动行为及其内在逻辑。例如，美国学者麦克拉夫林于1976年提出的政策执行互动调适模型，用于阐释教育政策执行过程的动态互动与互相调适[21]。互动调适模型的关键构成要素包括政策本身、政策执行主体与政策目标群体，强调政策执行主客体之间的互相调适。国内学者也提出了可以借鉴的理论概念或模型，如“适应性执行”[22]和“调适性联结”[23]等。不同于既往研究对基层政策执行的解释路径和研究视角，本文将话语视作基层政策执行过程中政策主体与政策客体的互动媒介、政策文本与政策实践的转换机制，侧重于考察文本到实践的转换过程、主体与客体的互动行为所展现的一致或冲突话语，以及如何调适政策执行场域的话语冲突。

图2 分析框架

四、基于Y区M村精准脱贫政策过程的案例分析

（一）Y区政策文本到政策话语的一致性建构

1.Y区情况概述

Y区①位于A省东北部，全区辖12个街道、24个乡镇，常住人口约180万，总面积2868平方千米，支柱产业以农业和低端制造业为主。因病致贫、因病返贫是Y区深度致贫的“重灾区”。“住上一次院，三年活白干，多年努力奔小康，一场大病全泡汤”是Y区贫困根源的真实写照。2017 年，Y 区因病致贫33692 人、16205 户，其中重度残疾26202 人，占深度贫困人口的65%以上。2018年，Y区政府网站显示，建档立卡贫困户由12.3万人下降至4万人。2020年12月，Y区所在市扶贫开发局宣布全市60余万贫困人口全部脱贫。精准脱贫政策效果的逻辑延续被具化为巩固脱贫攻坚成果与实施乡村振兴战略。现阶段正处于政策衔接和官民互动的关键时期，这为我们观察与研究基层政府与民众之间的话语互动提供了绝佳的现实情境。

2.政策文本选取

选取政策文本的依据主要基于以下两点考虑：一是彰显基层政府的主导性政策话语。《政府工作报告》作为中央与地方政府最为权威的公文形式，报告内容无疑可以最大程度体现政策话语指向。二是政策文本的发布时间与政策关键阶段相契合。精准脱贫政策于2014年前后提出，继而进入国家议程。通过对各级政府官方网站发布的政策文件进行初步分析，发现2015—2016年精准脱贫政策发文数量较少，内容大多关乎贫困人口的识别、认定与管理等。2017年至今为密集发文期，精准脱贫政策在健康脱贫、教育脱贫、产业脱贫、就业脱贫等领域全面布局。2020 年是打赢脱贫攻坚战的收官之年，2021—2022 年则处于后脱贫时期。综上，选取Y区2015—2022年政府工作报告，可以展现精准脱贫政策的话语指向。

3.政策话语分析

利用NVivo 软件对选定政策文本进行主题探索、关键词抽取、统计编码点，明晰Y区精准脱贫政策的话语指向。首先，对政策文本进行自由编码、按照段落探索文本主题，大致了解Y 区精准脱贫政策的全貌。主题分析结果显示，建设、发展、项目、产业、改革等与经济发展相关的政策话语占据主导地位，城乡、扶贫、农村、教育等利好脱贫的政策话语占据较大比重。其次，归纳统计“扶贫”子节点类别及其编码参考点数。通过汇总、分析“扶贫”话语指向的二级节点，明确扶贫工厂、扶贫工作、村扶贫项目、健康扶贫、教育扶贫、智力扶贫等政策话语，有助于进一步了解Y 区政府的政策领域与话语指向。再次，通过对扶贫子节点的分类归纳与抽取关键项，将其编码为保障性扶贫政策与开发式扶贫政策作为一级节点。其中，保障性扶贫政策包括公共文化服务、基本生活保障（吃穿住）、基础设施建设、教育扶贫、健康扶贫五个二级节点，开发式扶贫政策涵盖产业扶贫、就业扶贫、金融扶贫、电商扶贫以及美丽乡村建设五个二级节点。（见表1）

依据表1，Y区政府精准脱贫政策的话语指向体现为两个层面。

一是Y 区精准脱贫政策的话语建构与话语指向。在话语建构方面，Y 区政策话语与中央政府的一致性。Y区政府工作报告中涉及“精准脱贫”的起始时间为2015年，与精准脱贫政策进入顶层设计的时间大致相符。Y区政府对脱贫攻坚的重视程度与中央政府的政策倡导力度保持一致。Y 区2015—2016 年《政府工作报告》涉及脱贫政策的内容不多。随着2017 年党的十九大召开，国家将“打赢脱贫攻坚战”置于突出位置。Y 区政府脱贫工作相关的发文数量呈明显增长态势，之后的《政府工作报告》关于脱贫工作的着墨分量亦随之剧增。这充分说明，基层政府在建构政策过程上与上级政策话语的一致性。在话语指向方面，Y 区精准脱贫政策广泛部署于基本生活保障、基础设施建设、公共文化服务、健康、教育、产业、就业、金融、电商以及美丽乡村建设等领域。编码参考点举例（见表1）简要说明各个政策领域的具体举措。依据编码参考点数量，产业脱贫、美丽乡村建设、基本生活保障等领域是精准脱贫政策的重点方向，其他领域的政策部署同样受到重视。此外，保障性扶贫政策与开发式扶贫政策齐头并进，体现Y 区精准扶贫政策布局的均衡性。

表1 Y区精准扶贫政策编码统计表

二是Y 区精准脱贫政策在各个领域的主导话语。首先，关于保障性脱贫政策话语。公共文化服务在于提供活动场地、建设活动设施等有形产品，以及提供电影、戏曲、信息服务等无形产品。基本生活保障则是满足脱贫户的吃、住、用等基本需求。基础设施建设强调完善农业基础设施、修缮农村道路等硬件设施。健康脱贫旨在为脱贫户中的孤寡老人、存有身体或智力缺陷等无劳动能力或弱劳动能力人群提供全面的医疗保障。教育脱贫是阻断贫困代际传递的重要手段，主要举措为资助贫困学生、优化办学条件，脱贫与扶智、扶志相结合。其次，关于开发式脱贫政策话语。产业脱贫是Y 区政府最为关注的领域，提倡发展农村特色种养业，因地制宜开发文旅、光伏等产业。电商脱贫作为一种新兴脱贫方式，为脱贫户开网店、办物流提供便利条件。金融脱贫主要是面向脱贫户发放小额信贷，供其集资创办农业合作社以获取分红收益。就业脱贫的具体举措是开展免费就业技能培训，开发公益性就业岗位。美丽乡村建设主要关注乡村环境治理。保障性脱贫政策在于实现“两不愁三保障”，即吃、穿不愁，教育、住房、医疗有保障。开发式脱贫政策旨在促进农户创业增收，实现乡村振兴。

通过对Y 区政府的政策话语分析，发现基层政府循着中央政府的政策话语进行一致性建构。Y区政府的脱贫攻坚政策体系布局较为完整，广泛分布于保障性脱贫政策与开发式脱贫政策的诸多领域。虽说文本形态的公共政策在层层传递的过程中容易出现目标置换、信息扭曲或其他差错[24]，但政策文本分析结果显示，各级政府依据上一级政策指示进行话语宣称或建构，主导性政策话语偏差现象并不多见。可见，Y 区脱贫攻坚政策的主导话语在很大程度上还原了顶层设计的初始愿景。也就是说，地方政府与中央政府的政策主导话语鲜有明显的背离和歪曲，这也验证了政策文本到政策话语的自上而下逐级建构的一致性。

（二）M村政策话语到政策实践的冲突性场域

1.M村情况概述与选取依据

M 村位于Y 区东北23 公里，全村辖19 个自然庄，共950 户5180 人，耕地8000 余亩。M 村自精准脱贫政策实施以来，评定脱贫户200 户左右。选择M 村作为调查对象的部分原因在于，根据笔者参与某国家级贫困县脱贫评估工作的直观体验，脱贫户历经国家、自检、上级以及第三方的多轮检查，加之村干部“游说”、配合“迎检”等外力作用，他们的话语表达较为雷同。有些村民对检查事项轻车熟路，评估人员问题还没说完，村民就抢先作答。相较于典型的贫困村，M村受外界“关注”相对较少，更有利于探寻民众的真实话语。

2.政策话语重构与阐释的运作逻辑

乡镇政府与村级组织是基层政策执行的实然主体。通过非结构化访谈考察乡镇政府与村组干部的话语重构及其依据、民众的自我阐释及其依据以及双方在政策执行场域的互动行为，访谈对象包括负责M村脱贫工作的镇政府干部及其工作人员、村组干部、脱贫户以及非脱贫户，访谈旨在透过相关行动者的话语、行为及其互动展现M村精准脱贫政策的执行逻辑。

首先，关于镇政府的话语重构及其依据。在多数情况下，镇政府直接转发区政府精准脱贫相关的政策文件，比较注重领会上级政府的文件精神和主导话语，而较少有权限、有能力制定新的政策文件。在与村级组织的互动中，乡镇政府依据上级政策与文件精神，通过召开会议、下发文件、组织学习与村级组织进行对接、交流，传达上级政策和任务，通常以召开会议、口头宣讲等方式作为政策信息的传播渠道，一般不形成正式的政策文件。此外，镇政府依据本地实际制定非正式政策的情形较为普遍，他们为有效落实脱贫政策付出诸多努力。不过，对于脱贫户是否充分理解、乐意接受与深度享用政策等问题仍欠缺考虑。其次，关于村级组织的话语重构及其依据。乡镇驻村工作队、村级组织及其工作人员直接面向民众，按照乡镇指示与他们进行互动。村级组织通过镇政府下发的正式与非正式文件、参与会议等渠道获取政策信息。村级组织一般无权制定新文件，而以上级文件“精神”作为行事准则。继而通过类似方式将政策传达至村委班子、扶贫专干、扶贫小组长。包干扶贫负责人、扶贫小组长与脱贫户进行直接互动，其中扶贫小组长与脱贫户接触最为密切。M 村有6 名小组长，每个小组长分管2—3个自然村的扶贫事务。再次，关于脱贫户的自我阐释及其依据。脱贫户主要通过扶贫小组长的政策宣传获取政策信息，继而根据自身理解进行政策话语的自我阐释。多数脱贫户无须掌握政策“全貌”，通过扶贫小组长的话语传递即可了解与自身相关的政策内容。需注意的是，扶贫工作人员的不完整话语表述还有可能充斥一些模糊、片面的话语，从而形成脱贫户与基层工作人员互动的障碍因素。

可见，政策文本到政策话语的转换大多彰显上下级政府间政策的同构性，政策话语到政策实践的运作过程则体现冲突性。话语目标的多重性、话语理解的差异性以及话语传递的不对称性，都有可能引致基层政策执行场域的互动冲突。由于处在自上而下政策话语传递末梢，基层政府与作为其行政延伸的村级组织是官方话语的最后一级“持有者”和“转译者”。同时由于处在国家与社会的交叠地带，基层行动者具有多元化解读官方话语并依此与民众展开互动的天然优势。假使基层政策行动者仅仅充当机械的“传声筒”角色，尽说些民众难以理解的政策话语，自上而下的政策话语与民众话语的自我阐释之间则会出现断裂点。相反，基层行动者的重构话语与民众的自我阐释话语之间的有效互动，则有助于弥合政策执行过程的裂缝。

3.政策执行场域话语冲突的现实表征

通过现实观察发现，话语动机、话语表达与话语地位的冲突横亘于政策执行主体与客体之间。

一是话语动机冲突表现为民众话语追求局部利益、短期利益与官方话语追求整体利益、长远利益。根据保障性与开发式脱贫的政策特征，可以将其分别视为实现局部利益、短期利益与整体利益、长远利益的政策集合。一方面，保障性政策旨在实现“两不愁三保障”，普及范围较广、实施力度较大，切合脱贫户的利益诉求，同时使用吃、穿、住、看病等通俗易懂的话语表达。官方话语与民众话语往往体现出较高程度的一致性。另一方面，开发式脱贫政策的受众面相对较窄，对脱贫户的准入要求相对较高，前期需要投入一定资源且不符合短期利益。同时，伴随着脱贫户不理解的话语表述，容易形成冲突性话语。按照顶层设计的政策愿景，保障性政策与开发式政策理应同步推行，抑或不同阶段侧重点略有不同，两者绝非冲突和互斥关系。然而，政策执行主体与目标群体对政策的错误解读和理解偏差，致使两类脱贫政策时有利益冲突假象。

二是话语表达冲突体现为政策术语与通俗用语的冲突。政策术语是指政策主体建构政策的专门用语，通俗用语指的是政策目标群体惯用的表达方式。政策术语的使用有利于在党政系统内部形成一致的政策认同，降低政策执行过程产生的交易成本，如Y区精准脱贫政策频繁使用的“互联网+脱贫”“三大革命”“三清四拆”“垃圾分类处理”“农村金融服务”等专门术语。在基层政策执行场域，政策术语与通俗用语的表达方式存在差异，容易导致政策受众自我阐释的以偏概全“错误解读”现象。例如，访谈时询问脱贫户如何进行“垃圾分类处理”，他们的普遍话语为“农村哪里会搞什么垃圾分类处理，能卖废品的垃圾自己就收集起来了，其余垃圾往门前的化粪池一倒就行了”②。官方话语的“垃圾分类处理”基于改善农村人居环境和促进可持续发展的考量，而民众话语建构于实用主义之上，尚以“有用”或“无用”诠释与践行政策内容。帮扶人员与脱贫户的认知、能力和资源有限，难以全面、精准地重构和阐释政策术语，致使政策术语与通俗用语难以形成交汇点。正如访谈过程中一位扶贫小组长所透露的：“有些政策我们自己也不太懂，上面怎么说我们就怎么做。跟村民说了他也不懂，干脆就不说了。”

三是话语地位冲突体现在以基层政府为基准点的上下互动过程。一方面，基层政府与上级政府之间的权威差异。基层政策执行依托的政策文本和政策话语来源于上级政府，加之上级政府享有对基层政府的控制权和约束力。基层政府明知有些政策不合实际或执行方式有待改善，但迫于上级权威和压力又不得不执行，以致刚性执行与消极执行的现象交替出现。如“厕所革命”“垃圾分类处理”等美丽乡村建设的主导话语，与村民目前的生活习惯和行为方式存在冲突，有些基层工作人员不加以引导而采取硬性执行方式。再如消极执行，M 村脱贫户大多因病致贫，村中多处张贴“新农合”政策的宣传彩页，但调研发现有些扶贫专干并未充分宣传“家庭签约医生”等相关政策。另一方面，基层政府与基层社会（民众）的权威冲突。由于基层政府与政策受众之间不均衡的话语权力和地位使然，官方话语与民众话语时有背离[25]。作为国家权威的代理人，基层政府及其基层行动者通常处于占据话语权的优势位置。民众话语由于传输渠道狭窄、力度弱、声音小等限制因素，则常常处于弱势地位。诸如“怎么方便怎么实施”“（脱贫户）不需要不宣传”等异化的政策话语过于关注执行效率，而漠视脱贫户的真实诉求。再如，官方话语将推行“厕所革命”视作“农村环境治理的重要举措”，而民众话语则将其阐释为“不方便”“不实用”，双方话语背离的结果体现为“必须拆掉”和“偷偷盖”。

（三）话语冲突的内在成因与调适策略

1.话语冲突的内在成因

一是话语动机层面的利益冲突缘于民众“实质性参与”不足。精准脱贫政策的目标群体主要是相对弱势群体，他们基本没有多余心力关注自身是否充分参与政策过程。加之脱贫专干和工作人员传达的政策话语，有时夹杂着脱贫户听不懂或不关心的政策内容。访谈中多位脱贫户提及“国家政策好啊，现在日子越过越好了”，表示他们对精准脱贫政策效果的充分肯定。但问及具体享受哪些政策时，“不知道享受哪些政策”“脱贫手册上都写着呢”等话语也体现他们不大关心政策的具体内容。可见，脱贫户的参与意识不强，加之话语表达能力有限、话语力量薄弱以及话语渠道狭窄。此外，脱贫户接收政策内容的渠道较为单一，通常采用广播、电视与口口相传等方式。当然，乡村社会不乏积极主动参与政策过程的“能人”，他们往往更能理解和接受官方话语。例如，针对脱贫户的金融脱贫举措“脱贫户五年内免息使用小额信贷创办农村合作社”，脱贫户中的“能人”可以精准把握此项帮扶政策的真正意图，带头创办农村合作社。

二是话语表达层面的用语冲突缘于官方话语与民众话语的不兼容。基层政府与政策受众处于两个迥然不同的话语系统，各自有其惯用的表达方式和阐释逻辑。当赋有不同能力和知识的主体使用某一种话语时，这些各不相同的形态可归结为不同的身份、位置、主体能占据或接受的立场[26]。“任何一个有效运转的组织都需要自上而下与自下而上的良好沟通”[27]，更何况两个系统之间的沟通与互动。一方面，基层政府与村级组织作为官方话语在基层的传达者和践行者，受诸多因素限制难以形成全面、准确的政策理解，加之传播过程中夹杂着“噪声”，仅能将有限的话语资料转述给政策对象。另一方面，民众话语源于基层工作人员有限的话语叙述。民众对官方话语进行自我阐释之后，继而形成与官方对话的话语资本。基层政府与政策受众开展话语互动有赖于前者为后者提供充足的、易理解的政策话语，后者依此进行自我阐释，从而实现双方的话语互动。但在现实情境中，基层政府往往倾向于将主导性政策话语操作化为可测量、易实施的指标和任务，这可能导致政策话语的真实性、完整性与全面性，难以实现官方话语与民众话语的有效互动。

三是话语地位层面的权威冲突缘于以基层政府为基准点的上下互动不充分。政府与社会的互动一直是公共政策和公共行政的核心。作为行政体系与基层社会的“连接点”，基层政府旨在消解漫长行政链条中国家治理体系与基层治理体系之间的张力，弥合国家政策的统一性与地方实际的差异性之间的矛盾[28]。基层政府的独特位置决定了它与上级政府、基层社会的互相依赖关系。就基层政府与社会之间的关系来说，基层政府与基层社会的距离最为接近，也更接近能够参与政策过程的民众[29]。基层政府和公职人员应以服务人群为主要关注对象，理解人们各自不同的独特性以及他们所身处的情境，针对每个不同的个案，提出不同的行动方案[30]。然而，基层政府通常依靠自身理解判断公众偏好，政府与社会之间的互动是浅层次的[31]。占据话语主导权位置的基层政府倾向于以统一标准、固定模式与例行惯例回应个性化的民众，丧失对基层社会诉求的回应能力以及与基层社会民众的互动能力[32]。

2.话语冲突的调适策略

官方话语与民众话语的冲突现象虽然为增进双方相互了解提供契机，但也弱化了政策效果，降低脱贫户对精准脱贫政策的认同感和满意度。鉴此，提出以下调适策略以消弭话语冲突。

一是提升公民意识，推进实质性民主参与。公民参与是公共政策的合法性基础。作为公民参与的一种特殊实践，话语有着发声便捷、意图明晰的显著优势。话语表达作为民众直接参与政策过程的重要形式，有利于塑造“参与型政治文化”[33]，从而促成全过程人民民主落地于政策实践过程。激发公民意识对于实现政策执行主体与客体之间的成功对话尤为关键。公民意识是“作为国家的公民对自身权利、在国家社会中的地位以及公民对国家和社会应担负的一种责任和义务的觉醒和认识”[34]，同时也是对自身公民身份的认同。不同的身份和角色意味着拥有相应的权力或权利，利用自身的知识和能力通过一定的渠道（话语）运用这些资源才是身份的最好体现。精准脱贫政策涉及多个领域，脱贫户除了关心与自身短期利益密切相关的保障性脱贫政策之外，更应关注实现自身与村集体长远利益的开发式脱贫政策，积极参与政策过程，争取话语空间，促使自身利益诉求被代表、被理解的局面转向实质性参与。

二是促进话语耦合，消弭系统性话语偏差。官方话语和民众话语分别属于自上而下与自下而上的话语模式，话语模式耦合有助于矫正话语系统的偏差状态。自上而下的话语模式为政策行动者提供广泛认同的政策目标和相对完整的话语体系，保证地方政策话语与中央的一致性。同时还可以彰显政府话语的权威性和统领性，保障政策执行效率。然而，自上而下逐级传递的官方话语具有较强的专业性，这可能会降低政策的传播效果和可理解性[35]。此外，未有效纳入民众话语的自上而下的话语独白可能引致双方话语冲突。自上而下与自下而上的话语模式耦合有助于官方话语和民众话语产生交集、达成共识与协调行动，从而促使“话语偏差”转向“成功对话”。一言以蔽之，自上而下的官方话语在行政体系内部沿着政策执行链条逐级建构，当政策落到基层执行场域时，自下而上的民众话语有助于获得目标群体的认同和参与。消弭系统性话语偏差的关键不在于自上而下抑或自下而上话语模式的二元选择，而在于探索官方话语与民众话语的联结机制，促进不同话语系统的深度耦合。

三是融入民众话语，实现全过程成功对话。官方话语与民众话语的有效互动是缓解双方话语权力不均衡状态的关键路径。因此，有必要基于话语分析视角重新审视政策过程，探寻民众话语融入政策过程的内在机制。虽然话语冲突较多地显现于政策执行阶段，但政策过程是一种具有系统性、连贯性与复杂性的活动，话语互动范围不可囿于执行场域而需拓展至政策全过程。首先，在政策制定阶段嵌入协商制度[36]，搭建话语互动平台。话语互动不仅需要借用制度性话语宣称，也要通过公共场所的充分讨论，将规则和理念渗透到双方的话语表达之中。通过协商和互动，将民众话语中的诉求与意愿纳入政策制定。其次，在政策执行阶段理顺官方话语和民众话语的转换机制。作为政策文本、政策话语到政策实践的中转站，乡镇政府与村级组织对双方话语的有效衔接起着关键作用。基层组织应将上级政府的抽象话语转译为具体话语，进而通过政策实践将话语传达至村级组织和政策受众。同时，村级组织也要积极向乡镇政府传递民众话语。基层政府对上级政策的转译、传递与民众的自我阐释是一个循环往复的过程，多次重复互动之后才有可能形成一致话语。再次，在政策评估阶段综合考量多方话语。尤其是民众的话语表达，借由他们对政策执行的直观感受、切身体验与话语表述评估政策效果。

五、结论与讨论

通过文本分析、深度访谈与参与式观察，本文聚焦基层政策执行场域的话语冲突，依次探讨Y 区政府的政策话语指向、乡镇政府的话语重构策略、村组干部与脱贫户的话语互动以及脱贫户对政策的自我阐释，完整呈现基层政策执行过程从政策文本、政策话语到政策实践的转换逻辑以及政策执行主客体之间的动态互动。此外，本文构建的分析框架为基层政策执行过程的互动行为提供一个新的研究视角。不管是遵循多元主体参与基层治理的发展取向，还是实现乡村振兴战略的现实路径，政策话语分析都是一个值得借鉴的研究进路。不足之处在于：受个案诸多限制因素影响，本文不试图得出一个普适结论，而是基于基层政府与政策受众话语一致或冲突的发生场景，厘清双方话语互动的真实逻辑，为基层政策有效执行提供一个新的解释路径。

（一）明晰官方话语与民众话语的一致与冲突

从政策过程来看，话语的一致性内蕴于政策文本到政策话语的转化过程，自上而下逐级建构的政策话语具有较高的同质性。话语的冲突性生成于政策话语到政策实践的转换过程，尤其是基层政策执行场域主客体的话语互动冲突。从政策内容来看，精准脱贫政策的保障性政策与开发性政策分别形成一致性话语与冲突性话语。一方面，保障性脱贫的政策话语大多与脱贫户的切身利益和需求密切相关，同时也属于脱贫攻坚政策反复提及的重点话语，如“两不愁三保障”、基础设施建设等。保障性脱贫政策的一致话语有助于增强脱贫户对国家政策的认同感，巩固脱贫攻坚的政策效果。另一方面，开发式脱贫政策涉及产业体系、人居环境、公共服务、城乡融合等宏大愿景，这些话语表述可能会阻碍普通民众对开发式脱贫政策的认知、理解和接受。然而，开发式脱贫政策的冲突性话语正是实现下一阶段政策目标的有力推手。脱贫攻坚战的胜利号角已然吹响，强化保障性脱贫政策的一致话语，消弭开发式脱贫政策的冲突话语，有助于实现精准脱贫与乡村振兴的有效衔接。

（二）激活基层自主治理与拓宽民众话语空间

基层政府作为政策话语与民众话语的“交汇点”与“中转站”，其角色功能体现为对下传达与解读政策话语的“话中音”与“言中意”，对上聚合民众意愿与话语诉求。但调研发现，一方面，相较于依据民众诉求与意愿进行话语重构与传递，一些基层人员似乎更乐意奉上级文件与精神为圭臬，“完成任务”“应对检查”等高频话语不断挤压民众话语的生存空间。另一方面，由于普通民众对基层工作的不充分了解与不完全认可，加之双方沟通障碍和互动匮乏，有些民众容易对基层官员产生“误解”与“责怪”。鉴此，基层政府应跳脱上级任务与自身冗余事务的裹挟，创设充足的自主治理空间。政策受众在充分理解政策、广泛参与政策的过程中，积极主动向政策执行主体输送自身话语。政策受众的直接感受、切身体验与意愿表达所形塑的民众话语，倒逼基层政府将更多注意力资源转向与民众的话语互动。因此，激活基层自主治理与拓宽民众话语空间，有助于缓解基层政府的治理困境，同时为基层治理增添更多生机与活力。

（三）衔接脱贫攻坚政策体系与乡村振兴战略

脱贫攻坚战役取得全面胜利，但这并不意味着精准脱贫政策的“过时”。“摘帽不摘政策”“脱贫不脱政策”“5 年过渡期”“稳定过渡”“杜绝返贫风险”“后脱贫评估”等政策话语与政策实践均显示脱贫攻坚政策体系的生命力和延续性。2020年之后，步入由消除绝对贫困到消除相对贫困的崭新阶段，新征程下的贫困治理仍需顺延脱贫攻坚的政策逻辑，并将其与乡村振兴战略有机衔接[37]。脱贫攻坚政策体系中的保障性脱贫政策为实施乡村振兴战略奠定丰厚基础，开发式脱贫政策则为其增添动力活力。脱贫攻坚政策与乡村振兴在目标设置、政策内容与治理主体上存在较大的重叠空间，但实现二者的有效联结并非易事[38]。基于话语分析视角，巩固保障性脱贫政策在贫困治理实践中积淀的话语基础，厘清开发式脱贫政策与民众互动中的话语盲点，探寻保障性脱贫政策、开发式脱贫政策与乡村振兴战略的话语重合点，进而在政策文本、政策话语到政策实践的现实转向中，实现脱贫攻坚政策与乡村振兴战略的整体衔接。

注释：

①遵循学术研究既有规范，本文对调查中涉及的省、市、区、乡镇、村以及村民等地点和人物名称均进行匿名处理。

②文中涉及相关政策话语与民众话语皆来源于对脱贫干部、脱贫工作人员、脱贫户以及非贫困户的访谈。