以建设单位为主体的环境管理模式实践与探索

李振 张季 刘伟 王慎 尹炜

摘 要：生产建设项目的建设，特别是大型水电类项目，会对生态环境产生不可逆影响，有必要建立以建设单位为主体责任的环境管理模式，自主开展环境管理工作，严格落实环境保护“三同时”制度。乌东德水电站建设过程中，工程建设部成立了乌东德工程环保中心，环保中心建立了环境管理体系，强化了环境保护“事中”管理。以建设单位为主体的环境管理模式有效落实了各项环境保护措施，可为工程建设单位强化环境管理工作提供参考。

关键词：生产建设项目；环境管理；主体责任；乌东德水电站

中图分类号：X32                                                 文献标志码：A

0 引 言

我国的环境管理体制经历了起步与探索阶段、发展阶段、深化阶段[1]，其实施主体多为生态环境主管部门、水行政主管部门[2-4]，以建设单位为主体的环境管理模式处于探索和发展阶段。党的二十大报告指出，“要推进美丽中国建设，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，统筹产业结构调整、污染治理、生态保护、应对气候变化，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展”。生态环境主管部门监管力度不断加强，“绿水青山就是金山银山”生态理念不断深入人心，对建设单位的环境保护工作提出了新的更高要求，建设单位有必要开展和加强以自身为主体的环境管理工作[5]。

乌东德水电站位于云南省昆明市禄劝县和四川省凉山州会东县界河的金沙江干流上，区域植被覆盖率较低，生态环境脆弱。工程的建设将使区域水环境、水生生态、陆生生态等生态系统发生重大改变，产生不可逆影响。落实环境影响报告书及批复提出的各项生态保护及污染防治措施，能够有效减轻不利环境影响。目前对于以建设单位为主体的环境管理工作，国内尚无成熟的模式可供借鉴。本文以乌东德水电站为例，总结其环境管理模式，提出开展环境管理的探索建议，以期为建设单位开展环境管理工作提供参考。

1 环境管理体系建立

为确保《金沙江乌东德水电站环境影响报告书》及批复的各项生态保护及污染防治措施有效落实，做好项目环境保护工作，乌东德工程建设部成立了环保中心，环保中心建立了“乌东德工程建设部—环保中心—设计、监理—施工、运行、监测”四位一体的环境管理体系（见图1）。

2 环境管理主要工作实践

2.1 制定环境管理制度

为做到有规可依，推动环境保护工作，乌东德工程建设部成立乌东德工程环保中心（以下简称“环保中心”），制定并印发了《金沙江乌东德水电站工程环境保护和水土保持管理办法》《金沙江乌东德水电站合同项目完工环境保护和水土保持验收管理办法》《金沙江乌东德水电站工程环境保护和水土保持考核管理办法》等制度文件，并开展了项目区环境保护责任区划分工作。

2.2 环境保护工作主要职责划分

结合环境管理制度，明确了乌东德工程建设部、环保中心、环境保护设计单位、环境监理单位、工程监理单位、环境监测单位、主体工程承包商、专项环境保护工程承包商、环境保护设施运行单位等相关单位环境保护职责。环保中心作为环境管理的核心，其主要工作职责如下。

（1）负责环境保护的归口管理工作，落实国家及地方相关政策、规定及要求，督促落实环境影响报告及批复所提出的各项生态保护及污染防治措施。

（2）负责制定环境保护相关管理办法、制度及组织开展环境保护宣传、培训、考核等工作。

（3）参与工程项目招标设计、招标文件、施工组织设计及其他专项设计审查，并就环境保护相关内容、条款提出审查意见。

（4）负责监督检查环境保护措施的建设、运行等工作。

（5）负责工程监理、环境监理、环境保护设计等的指导、管理及协调工作。

（6）负责施工区环境保护各项信息数据收集、统计和分析整理，编制环境保护相关报告。

（7）负责接受和配合生态环境部、生态环境部长江流域生态环境监督管理局、生态环境部西南督察局、川滇两省等各级生态环境主管部门及其他相关单位开展的监督检查、调研等工作。

（8）总体协调突发环境事件及环境保护投诉的调查与处理。

（9）负责相关合同项目完工环境保护验收；组织或参加工程各阶段环境保护验收工作等。

2.3 开展环境保护培训及宣传

为提高参建人员环境保护法律意识和专业素养、技能，环保中心每年举办至少两次环境保护相关培训及宣传活动。

自工程开工以来，环保中心先后举办了《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《中国长江三峡集团有限公司环境保护相关管理制度》以及“金沙江乌东德水电站环境影响报告技术交底培训”等法律法规、规范标准和设计文件的相关培训工作。

每年结合植树节、世界环境日、全国节能宣传周和全国低碳日等开展多种形式的环境保护宣传活动。相应的宣传主题有“世界环境日，绿水青山就是金山银山”“践行绿色发展，奉献清洁能源，促进生态文明”“美丽中国，我是践行者”等；树立的宣传牌主题有“习近平总书记生态文明思想選摘”“中国共产党第十九次全国代表大会报告生态文明思想”“坚定不移推进环境保护落实，努力打造乌东德水电站绿色工程”等。

2.4 落实环境保护考核和奖惩

环保中心分别于每年的年中、年终组织环境监理单位、工程监理单位对主体工程承包商、专项环境保护承包商、环境保护设施运行单位和环境监测单位开展环境保护考核。考核内容包括环境保护管理体系建设及运行，水环境、环境空气、声环境保护措施落实和设施运行，以及固体废物处置等。考核满分为100分，80分（含）以上为优秀，60分（含）～80分为及格，60分以下为不及格。对于发生重大环境事件或被生态环境主管部门惩处的相关单位，其年度考核不及格；对考核结果为优秀的单位，进行通报表扬，并颁发荣誉证书；对考核结果为不及格的单位，进行通报批评，并签发整改通知书；对年度环境保护工作突出的个人，进行通报表扬，并颁发荣誉证书。

环保中心不定期对施工区进行巡查。对巡查中发现的环境保护违规事件，若环境危害较大，则签发整改通知，由工程监理单位督促相关单位整改落实，并依据《金沙江乌东德水电站工程环境保护和水土保持奖惩管理办法》对相关单位进行扣款惩处。

2.5 开展无合同约束的独立型环境监理

由第三方开展无合同约束的独立型环境监理。工程监理单位对施工合同进行质量、投资、进度控制等合同管理，环境监理单位负责协助、指导工程监理单位的监理工作，以及对现场开展巡查。

环境监理单位成立了监理机构，实行总监理工程师负责制，采用直线型管理模式，确定了环境监理工作程序和方法（见图2），制定了环境监理工作制度[6]。

2.6 推动环境保护优化设计

叠梁门分层取水设施、大坝过鱼设施作为极为重要的水生生态保护措施，在施工图阶段进行专项优化设计，以期取得长期、有效的生态效果。

2.6.1 叠梁门分层取水设计

叠梁门分层取水优化设计是在满足发电机组运行安全的基础上，进一步抬高叠梁门的高度，尽可能多地取用上层库表水，减缓低温水对下游河段水温的影响。

为做好叠梁门分层取水优化设计，环保中心组织环境影响报告书编制单位全过程参与乌东德水电站引水发电系统设计工作。根据电站特征水位和装机容量、水库运行方式等，结合叠梁门分层取水水工模型试验结果，最终确定了叠梁门分层取水优化设计成果[7]（见表1）。

2.6.2 国内首创尾水集鱼平台

为做好过鱼设施设计工作，环保中心和设计单位对工程金沙江区域河段进行了鱼类资源及生态习性调查和分析，确定过鱼种类、过鱼季节，并对4种集鱼方案进行了分析，各方案集鱼设施组成见表2。

建立技术经济综合赋分比选体系，从运行安全性、集鱼有效性、工程可行性、投资经济性及维护便利性等5个维度进行方案比选，确定尾水集鱼方案[8]。

基于对坝下鱼类分布特征及鱼类上溯路径的研判，尽可能地扩大发电尾水的集鱼效果，在右岸4#尾水洞出口布置了尾水集鱼站（右岸固定集鱼站）[8-9]，在左岸/右岸各尾水洞出口布置了尾水集鱼箱（左岸/右岸尾水集鱼系统）。发电尾水集鱼方案布置见图3。

经过两年的运行，尾水集鱼方案在乌东德水电站取得重大成功（见表3）。目前，尾水集鱼方案已在白鹤滩水电站、旭龙水电站得到推广，为解决高坝集鱼、过鱼等水生生态鱼类保护提供了经验。

2.7 突发环境事件应急管理

为提高乌东德工程建设部及参建单位应对突发环境事件的能力，最大限度地预防和减少环境事件的发生及其危害，环保中心编制了《中国三峡建工（集团）有限公司金沙江乌东德水电站工程突发环境事件应急预案》，并要求各相关单位建立突发环境事件应急体系。根据应急预案，各参建单位加强应急管理，每年开展两次突发环境事件应急演练。

2.8 合同项目完工环境保护验收

依据《金沙江乌东德水电站合同项目完工环境保护和水土保持验收管理办法》，合同项目进行完工验收前，必须通过由环保中心组织，设计、监理等单位参加的合同项目完工环境保护验收。

首先，环保中心对承包单位提交的合同项目完工环境保护验收申请文件进行形式和内容审查；其次，组织相关单位对合同项目进行现场检查；最后，组织召开合同项目完工环境保护验收会。会上各相关单位根据合同文件、验收申请文件，以及现场检查情况，明确合同项目是否具备通过环境保护验收条件。若不具备通过验收的条件，则出具合同项目环境保护验收整改意见。在合同项目具备环境保护验收条件后，环保中心签发《合同项目完工环境保护验收意见书》，各参会单位会签。

自乌东德水电站主体工程核准后，环保中心共组织开展60余项合同项目完工环境保护验收，有力地确保了环境保护措施的落实和功能发挥。

2.9 开展环境保护阶段验收

依据环境保护相关法律法规、规范和行业标准，以及环境影响报告书批复文件，第三方环境保护验收调查单位于2019年开展了乌东德水电站蓄水阶段环境保护验收，对已实施环境保护工作进行了评估，对后续环境保护工作落实提出了建议，为乌东德水电站竣工环境保护验收打下了基础。

2.10 接受环境保护监督检查

乌东德水电站开工以来，先后接受生态环境部、生态环境部长江流域生态环境监督管理局、生态环境部西南督察局、川滇两省等生态环境主管部门，以及国务院国有资产监督管理委员会等20余次环境保护监督检查、调研。

环保中心组织设计、监理、监测等单位，积极配合历次监督检查、调研。事前，与监督检查（调研）单位请示、沟通，制定“监督检查（调研）工作指南”；事中，配合监督检查（调研）单位的现场工作，并汇报环境保护工作开展情况；事后，根据监督检查（调研）单位现场工作意见，组织相关单位整改落实，并将整改落实工作进行总结，报告监督检查（调研）单位。

3 实践经验与探索

3.1 建设项目开展环境管理非常必要

环保中心承担乌东德水电站环境管理工作，在工程招標、环境保护措施设计和落实、环境监理及阶段验收等方面，充分发挥建设单位的环境管理工作职能，对环境保护“三同时”制度的落实起到了重要作用。

大中型水电工程、水利工程、公路工程、铁路工程等具有建设周期长、环境保护目标多的特点。随着生态环境主管部门监管力度的不断加强和“绿水青山就是金山银山”的生态理念不断深入人心，建设单位应强化主体责任，加强以自身为主体的环境管理。

3.2 环境管理体系和制度建设是开展环境管理的基础

乌东德水电站建设过程中，建立了环境管理体系，制定了一系列环境保护制度文件。依据环境管理体系，明确了参建各方环境保护职责；依据环境管理制度文件，开展了环境保护宣传、培训、考核、奖惩、合同验收、阶段验收等。环境管理体系和制度建设确保了乌东德水电站环境管理工作的正常开展。

3.3 加大环境保护培训和宣传力度

乌东德水电站于2011年开始筹建，2015年12月通过国家核准，2020年1月开始蓄水，2021年6月全部机组投产发电，目前处于完建期。乌东德水电站建设工期长，涉及开工、截流、蓄水、试运行等不同阶段，期间环境保护法律法规、规范标准多有修订并印发实施。开展环境保护培训和宣传，极大提高了参建人员的环境保护法律意识和工作技能，有利于环境保护“三同时”的落实和措施效益的发挥。

4 结束语

乌东德水电站的建设过程中，环保中心建立以建设单位为主体的环境管理体系，制定了环境管理制度，明确了设计、监理、监测、施工及运行单位的环境保护职责，通过开展环境保护宣传、培训、考核等行之有效的环境管理工作，使环境保护“三同时”落到实处。以乌东德水电站为例，总结了建设单位为主体的环境管理模式实践经验，提出了建设项目开展环境管理的建议，以期为其他项目开展环境管理工作提供参考。

参考文献：

[1]曹洪军，王俊淇.我国环境管理体制变迁及其经济特征分析[J].湖南社会科学，2022（3）：58-66.

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[4]王清军.我国流域生态环境管理体制：变革与发展[J]. 华中师范大学学报（人文社会科学版），2019，58（6）：75-86.

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[6]张昕川，徐霞.水电工程环境监理实践：以金沙江乌东德水电站工程为例[J].长江技术经济，2022，6（4）：66-70.

[7]李军，曾蔚，孟刚.金沙江乌东德水电站分层取水进水口设计[J].水利水电快报，2018，39（3）：26-29.

[8]吴俊东，王翔，翁永红，等.乌东德水电站集运鱼系统方案设计[J].人民长江，2022，53（2）：88-94.

[9]翁永红，王翔，吴俊东，等.利用水电站尾水进行集鱼的升鱼机装置：中国，CN209873695U[P].2019-12-31.

Practice and Exploration of Environmental Management Mode with Production and Construction Units as the Main Body：A Case Study on Wudongde Hydropower Station

LI Zhen，ZHANG Ji，LIU Wei，WANG Shen，YIN Wei

（Changjiang Water Resources Protection Institute，Wuhan 430051，China）

Abstract：The construction of production and construction projects，especially large-scale hydropower projects，has irreversible impacts on ecological environment. It is crucial to establish an environmental management model that places the construction unit as the main responsible party. This enables independent environmental management and strict implementation of the "three simultaneous" system of environmental protection. During the construction of Wudongde Hydropower Station，the Engineering Construction Department set up  the Environmental Protection Center and developed an environmental management system. The system focuses on managing environmental protection "during the event"，ensuring the implementation of various environmental protection measures. The experiences could serve a reference for other construction units to strengthen their environmental management.

Key words：production and construction project；environmental management；primary responsibility；Wudongde Hydropower Station

收稿日期：2023-03–20

作者簡介：李 振，男，工程师，硕士，主要从事环境保护及水土保持工作。E-mail：1402506795@qq.com