坚持以制度性创新推进我国开发区人大工作
——以江苏省无锡经济开发区为例

□ 全国开发区人大研究会课题组

全过程人民民主是习近平总书记和党中央近年来对我国人民民主理念的最新概括，也是党的二十大报告强调中国式现代化的本质要求的重要内容。无锡市提出要打造全过程人民民主的示范城市，作为城市发展增长极、对外开放窗口的开发区，如何践行全过程人民民主？无锡经济开发区（以下简称“经开区”）以制度性创新为我们提供了开发区人民民主的成功范例。

2018年3月，无锡市委作出调整优化太湖新城管理体制机制的决定；2019 年1 月，经开区党工委、管委会成立，其为市委、市政府派出机关，并接受委托管理华庄街道、太湖街道和太湖新城集团，辖区面积56.6 平方公里，常住人口32.5 万，共有38 个社区。经开区地处长江三角洲腹地，是无锡市委、市政府所在地。2022年，经开区主要经济指标均完成全年目标任务，绝大部分经济指标增速领跑全市，地区生产总值、一般公共预算收入、规上工业增加值、固定资产投资等七个指标增幅全市第一。

一、无锡经开区践行全过程人民民主的探索

（一）开发区践行全过程人民民主从何着眼？

经开区遵循习近平新时代中国特色社会主义思想，积极探索开发区民主政治建设新路，在无锡市人大开发区委员会的直接指导下，探索发展全过程人民民主的主渠道人民代表大会制度在开发区的有效覆盖，大力进行开发区人大工作的制度性创新，有力地推进了人民代表大会制度在经开区的贯彻落实，使经开区人大工作走在了全市开发区人大工作的前列。

1.必须着眼于人大制度是践行全过程人民民主的主渠道。因为人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是发展全过程人民民主、保证中国人民当家作主的重要途径和最高实现形式。全过程人民民主可以从以下两个方面来理解和把握：第一，全过程人民民主是社会主义民主的本质特征。我国宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。其中，“一切”和“各种”两个词，表明了我国社会主义民主的“全过程”属性。第二，全过程人民民主在我国已经有着完整的制度体系和参与实践。人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，在国家治理的各方面各环节都享有充分的民主权利。

2.必须着眼于人大代表是践行全过程人民民主的主力军。由各阶层人民群众通过民主选举的方式选举出来的各级人大代表，代表了整个社会人民群众的利益和意志，这支极具代表性的反映民意的队伍，正是践行全过程人民民主的主力军。

3.必须着眼于人民群众是开发区当家作主的主人公。人民群众是开发区当家作主真正的主人公，坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民至上，这是我们开发区发展的主动力，也是我们实现高质量发展的根本动力。

（二）开发区贯彻人民代表大会制度从何着手？

经开区现有市、区代表共68名，其中区代表62名，市代表6 名；设有若干代表小组，并制订代表小组活动计划和活力内容。然而，按照现行法律，区里既不能成立人大常委会，也不能召开人代会，因而无法行使人大及其常委会的权力，全过程人民民主也无从抓起，基于此，开发区党工委决定首先从开发区人大工作的制度创新入手。

1.首创人大代表联席会议制度，弥补开发区人大制度的缺失。长期以来，我国开发区主要是省级和国家级开发区，没有建立人大及其常委会，无法行使人大权力，致使人大工作断线，民主滞后，监督虚位，同时又由于开发区人大代表在行政区参加人代会时权利与义务错位和越位同时存在，因而使人大代表在开发区管理事务中的知情权、管理权和监督权无从体现。2021年初，经开区在无锡市人大开发区委员会的精心策划和直接推动下、在滨湖区人大常委会作出关于委托经开区党工委负责区人代会闭会期间辖区内滨湖区人大代表活动安排和履职管理决定的基础上，于当年8月，经开区在无锡第一次召开全区开发区人大代表联席会议。开发区人大代表联席会议由经开区选民选举产生的县级人大代表和工作、生活在经开区的市级以上各级人大代表组成，在经开区党工委的领导下，组织本辖区内各级人大代表开展闭会期间代表活动，为代表依法履职提供有效保障。开发区人大代表联席会议的职责有：一是听取、讨论经开区管委会及有关部门关于经济社会发展、民主法治建设、民生实事办理等方面的工作报告；二是对经开区民生实事项目进行讨论、投票选定，并监督实施；三是围绕经开区经济社会发展和关系人民群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，组织代表视察和专题调研工作，形成专题调研成果；四是对代表提出的意见建议进行梳理汇总，并做好监督办理、代表回访等工作；五是对经开区列入市人大开发区委员会审议的有关议题进行调查研究，提出意见、建议；六是对经开区管委会有关部门，以及各街道办事处的有关工作进行监督，并根据需要开展工作评议；七是指导街道开展人大工作，推进基层民主法治建设；八是及时向市人大开发区委员会汇报联席会议制度实施情况，包括在实施过程中遇到的困难和问题，并提出意见、建议；九是承担市人大开发区委员会和经开区党工委交办的其他工作。

开发区人大代表联席会议制度的首创，一改过去开发区人大工作无制度性保障的状况，出现了生机蓬勃的崭新局面，其显著特点是：

一是代表联席会议联合辖区内各级人大代表参会，形成人大参政合力。经开区召开代表联席会议，以本区人大代表为主，同时邀请驻区的省、市各级人大代表参会，从而汇聚各个层次人大代表的智慧，形成代表行权的合力，提高了会议质量。2022年，经开区管委会做成了两件事，即在雪浪街道创建具有浓厚创新氛围和拥有江苏省唯一的“海归小镇”称号的国际化人才集聚地，以及实现辖区内“15 分钟医保服务圈”。这两件事就是在代表联席会议上听取了市区两级人大代表联合提出的高质量建议后逐步实施而实现的。

二是听取审议开发区开发建设等重大事项，加快开发区高质量发展。开发区的中心工作是开发建设。经开区每次召开代表联席会议，始终将听取审议开发区管委会国民经济和社会发展规划作为重要事项，包括有关全区开发建设重大项目、重大资金安排等，使开发建设的重大决策者能听到来自基层的声音，吸纳群众的智慧，努力实现决策民主化、科学化。

三是运用多种形式举办联席会议，增加代表履职行权的活力。经开区召开联席会议前专门就有关议题组织代表进行考察、调研和询问，会议期间不仅运用大会报告的形式，还运用直接对话、分组讨论、互动交流、视频播放等形式。2022年9月，经开区代表联席会议运用视频的方式向会议报告经开区年初确定的十个为民办实事项目的推进情况，从而使代表能更直观地了解经开区管委会为民办实事的详情，更便于发表评述，提出意见和建议，深受代表的欢迎，同时增强了代表联席会议的效果。

四是出具代表联席会议审议书，形成对会议的庄重感和对实际工作的推动力。2022年，经开区第二次联席会议结束前，专门综合各位代表对会议所作的报告和有关事项的审议意见与有关建议，形成《无锡经开区2022年代表联席会议审议书》，由工作人员在大会上宣读，并经大会表决通过，会后交由经开区管委会及各职能部门贯彻实施。这样做既有庄重感，又能有力地推动实际工作。

经开区这两年连续两次召开区人大代表联席会议，为全市开发区人大工作闯出了一条新路，同时也为无锡市委、市人大制定出台《关于在无锡市省级以上开发区建立人大代表联席会议制度的实施意见》提供了实践依据和创新范本。

2.开创街道议政会制度，填补乡镇改街道后的人大监督工作的空白。在工业化、城市化发展过程中，各地不少乡镇都改成了街道，因而使原来乡镇代表的职务终止。在这种情况下，一些开发区的街道出现人大代表数量骤减、人大资源匮乏、人大监督空白等现象。基于此，经开区根据上级要求，积极创设问政新载体即建立街道议政会制度。

（1）明确街道议政会职能定位。街道议政代表会议，是在街道党工委领导下，由街道人大工委负责召开，按照约定的议事规则开展工作和活动的一种议事性的制度设计和安排。街道议政会代表按照街道议政代表会议议事规则，讨论和商议街道办事处经济社会发展诸多事项，参与街道层面的民主管理和监督工作。

（2）严格推选议政代表。按照基层推荐、组织审查、群众监督、党委审定的推选方式产生。一是严把构成比例关，确保构成比例均衡。议政代表主要由本行政区域内各级人大代表、街道党工委和办事处有关领导、街道人大工委组成人员及街道所辖村、社区、机关、企事业单位人士构成，确保广泛性和代表性。二是严把推荐程序关。根据街道常住人口规模，按照基数为40名、每1500人增加1名议政代表、总数不超过80的标准，确保议政会代表足额。将名额分配至基层党组织，由基层党组织民主推荐，街道人大工委联合组织、纪检等部门审核，经街道党工委审定，通过公示无异议的由街道人大工委聘用，颁发证书。三是严把综合素质关。严格对议政代表的思想政治素质、群众基础、参政议政能力和示范带头作用等方面进行考核，确保素质过硬，为提高议政会议质量奠定基础。

（3）精心组织会议。街道人大工委在规范议政会议程序基础上，精心设置议政内容。除了听取街道办事处对本行政区域内的经济社会发展、财政收支、重点项目等安排及派驻机构的工作通报，还对街道民生实事项目进行会商、票选、监督和测评。此外，还组织开展调查研究，及时听取并反映人民群众对街道工作的意见建议，参与街道人大工委开展的视察、调研、检查、评议等监督活动。

2022年9月和10月，经开区太湖和华庄两街道先后召开首届议政代表会议，分别听取街道当年上半年度街道经济社会发展工作报告、2021年度财政执行情况和2023年度财政预算安排情况报告，并进行审议讨论，提出意见建议。两街道人大工委及时汇总提交街道办事处及有关职能部门处理。通过街道议政会，确保人民群众听政事、议大事、解难事，行使人民当家作主的权利。经开区创设街道议政会，在一定程度上恢复了原先乡镇人大主席团的职能，给街道人大工作增加了赋能赋权的载体。以华庄街道为例，以前仅30 名人大代表参政议政，且主要为职务代表，而这次议政会有80 名代表，除32 名人大代表外，其他一半以上是来自基层和社会各界的人士，本科以上学历占比为75%，在社会管理层面特意增加了物业管理负责人、小区业主、居民组长、楼栋长等方面的代表名额，他们真正代表了全街道各个阶层、各个方面的基层百姓，具有广泛性和代表性。在2022年该街道议政会上，为加强对街道国有资产和集体资产的监督，包括对“三重一大”的重大项目资金使用情况的监督，还专门设立了财政监督小组，从而填补了街道人大监督的空白。

3.力创“家站点”联系群众新局，弥补经开区基层群众诉求的断层。近年来，经开区花大气力在“家站点”上动足脑筋，做足文章，创造了人大代表和议政代表联系群众的新格局。经开区按照统一规范、合理布局、方便群众、讲究实效的原则方针，共设置1 个“无锡经开区人大代表履职工作实践基地”，两个街道“市、区人大代表之家”、16个“区人大代表工作站”和51个“人大代表与选民联络点”。这是经开区开展人大工作的基本阵地。自2022年10月底，经开区共完成区代表进“家站点”184 人次，市代表进“家站点”12人次，代表在家站点活动中形成的建议42条，推动解决问题92个。其中在人大代表和议政代表联系选民群众、征求群众意见的过程中，对经开区土地成片开发方案的完善、生态环境治理、太湖蓝藻控制和城市管理以及立标区改造等，大量地听取民意、集中民智，依靠群众智慧解决了实际问题。

具体做法是：

领导深入一线指导。经开区党工委副书记主持召开部署全区“家站点”建设工作会议。指导基层“家站点”的建设、改造、运行等工作，突出基层治理、矛盾调解、民生保障等方面内容，确保各街道“家站点”符合星级评定要求。

高位设定工作目标。经开区党工委下发《关于高质量推进人大代表“家站点”建设》的意见，强调要将“家站点”建设作为经开区全过程人民民主在基层的具体实践来抓。按照“功能配套和制度建设不失分，联系群众和作用发挥得高分，工作创新做法多加分”的要求全力开展“家站点”星级评定工作。两个街道按照人大代表“家站点”星级评分标准，对辖区内“家站点”建设情况进行比照打分，对扣分集中的内容进行整改提升，对分值较低的“家站点”改进提升情况进行全程跟踪和督促，确保“家站点”标准化、规范化、信息化建设，实现“家站点”工作的高质量。

落实责任主体。经开区明确街道人大工委主任负责“家站点”活动的组织、协调和服务。各人大街道工委工作人员负责街道“人大代表之家”的管理和维护，各人大代表联络站配备1名负责人和1名日常管理员，各人大代表联系点明确有关人大代表负责管理，进而形成层级明确、责任清晰、分工合理的“家站点”建设、提升、管理工作格局。各人大代表“家站点”注重建章立制，将市人大有关“家站点”建设的要求以制度形式加以明确，对照“家站点”星级评定标准，制订工作计划、细化工作分工、抓好阵地建设，并规范做好日常代表接待、联系选民、信息上报、台账记录等各环节工作，确保“家站点”发挥实际作用。

“家站点”的新格局，实现了人大代表和议政代表密切联系群众的新气象。

一是从空间上实现代表与群众接触的“零距离”。“家站点”在全区的合理布局，横向到边，竖向到顶，使辖区内的社区、机关、居民、学校、企业和新型商业综合体以至楼宇群的群众，都能按照确定的标识，找到确定的地点，访问到要找的代表，反映情况，表达诉求。

二是从时间上实现代表联系群众的“全天候”。经开区工业化、城市化程度比较高，一般人们上班时间都忙于在工作岗位上运转，而科学布局“家站点”之后，辖区内各界各行业的群众在下班之后、在节假日以及在其他闲暇时间，都能随时联系到人大代表和议政代表，与之交流，表达诉求。

三是在运作方式上立足解决民生“微项目”。经开区在组织“家站点”运营过程中不提大而无当的目标，不喊华而不实的口号，而是立足于听取和吸纳基层群众吃穿住行和工作、娱乐等生活中的困难、问题、要求、愿望、建议，从而将最基层群众的喜怒哀乐和各种诉求反映到领导层、管理层中来，努力解决一件件微项目，使群众获得一个个微幸福，从而实现了全过程人民民主的初衷。

四是在管理手段上用好考核代表履职的“指挥棒”。太湖街道按照星级评定标准进行考核的做法和华庄街道的代表履职百分考核制，都在充分发挥“家站点”作用上起到了实效。

4.建立开发区人大机构，锻造一支热心开发区人大工作的队伍。江苏省委指出要在有条件的省级及其以上开发区建立人大工作委员会。无锡市委文件规定：“加强开发区人大工作的力量配备和队伍建设，市和市（县）区人大常委会机关要明确具体机构、落实专职人员承担开发区委员会的日常工作。”根据省市委文件精神，2022年5月20日，经开区设立“无锡经开区人大代表联席会议办公室”，9月16日，设置“无锡经开区人大工作联络办公室”，同时在经开区党政办增设人大工作机构，增核岗位人数4 名。2022 年12 月31 日，无锡市人大常委会召开党组会议，批准设立“无锡市人大常委会经济开发区人大工作联络委员会”，审议通过无锡经开区党工委报批的联络委员会主任、副主任和委员人选，并明确了13项工作职责。这样，通过一系列的制度创新，使经开区人大工作有机构管事、有人员办事、有章法理事、有平台议事。华庄、太湖两街道人大工委都配有专职主任和专职工作人员。由于无锡市人大常委会的直接报道推动经开区党工委的高度重视，经开区区、街和社区三级形成了一支一定规模的适应开发区人大工作要求的队伍，他们在基层全过程人民民主建设中发挥了良好的作用。

二、无锡经开区践行全过程人民民主的完善思考

近年来，经开区积极探索人大制度在开发区的有效引进和覆盖，在制度性创新方面跨出了坚实的步伐，积累了丰富的经验，取得了不俗的成效，但也存在着一些短板和不足。为了不断加强和完善开发区人大工作制度，深入践行全过程人民民主，对此，课题组作了如下深入的思考。

（一）加强和改善党对开发区人大工作的领导

经开区人大工作始终把党的领导贯穿于人大工作的各方面和全过程。经开区的这条经验是非常重要的，也是必须继续坚持的。今后我们要一以贯之地切实加强党对全过程人民民主和人大工作的领导，这是毫无异议的。

然而，党的领导主要是总览全局协调各方，体现在执行党的路线方针政策上，如果党委对日常经济、政治、社会、文化和生态环境等具体事务大包大揽，对一些日常微观层面的琐事、小事也代劳、代替、代庖，实际上等于取消了基层民主协商，影响了基层人民群众当家作主的积极性。一些基层干部一讲加强和改善党的领导，脑子里只有“加强”二字，把“加强”又简单地等同于揽权，事无巨细都要管，似乎管得越多、管得越细，就越能加强党的领导。其实，加强党的领导不是大权独揽、包办一切。正如习近平同志曾指出的，“该放给市场和社会的权一定要放足、放到位，该政府管的事一定要管好、管到位”。要真正加强党的领导，首先必须改善党的领导。没有“改善”作为前提，可能是“加而不强”。

（二）发展全过程人民民主必须将基层群众民主自治放在突出位置上来抓

党的二十大报告强调指出：“积极发展基层民主，健全基层党组织领导的基层群众自治机制，完善基层直接民主制度体系和工作体系。”根据全国人大通过的《居民组织法》规定：居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。其任务是宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；办理本居住地区居民的公共事务和公益事业；调解民间纠纷；协助维护社会治安；协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、优抚救济、青少年教育等各项工作；向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议。《居民组织法》还规定：居民委员会应当开展便民利民的社区服务活动，可以兴办有关的服务事业，以更好地为全体居民服务。实践证明，工业化、城市化之后的居委会是基层党组织领导的有效的基层群众自治组织，希望经开区应当及时地将本区的居委会给予恢复和完善，使之正常化地开展工作。同时，由于经开区有大量的企事业单位，对凡是具备条件的企事业单位都应当有计划地建立健全企事业单位的职代会和工会组织。社会组织要充分发挥在开发区社会治理中的应有作用。要建立健全积极探索基层直接民主制度体系和工作体系，充分发挥这些基层自治组织在全过程人民民主过程中的基层民主作用。

（三）全过程人民民主必然体现在全过程人大制度的贯彻中

根据全过程人民民主的要求，开发区人大履职行权也必然体现在开发区经济、政治、社会、文化和生态环境建设的各方面，体现在国家宪法规定的人大行使的选举权、立法权、重大事项决定权和监督权的全过程。

经开区在全市首创人大代表联席会议制度，有人比喻这是开发区的“准人代会”性质的履职平台。按照代表联席会议制度的规定，一般每年只举办一次，按照全过程人民民主的要求，人民的权利不因选举结束而中断，开发区人大代表的民主权利也不因代表联席会议闭会而结束。我们不能仅仅盯住代表在人代会和代表联席会议期间的履职活动，更要关注代表在闭会期间的履职行为。在调研中我们发现，经开区在代表联席会议召开之前及召开期间，代表履职热情高，也确实认真地做了一些事，履行了一些义务，但当代表联席会议闭会后，代表的履职热情就松懈了下来。个别人甚至只当“挂名代表”“会议代表”，片面认为当代表就是参加人代会和联席会议，他们有代表之名，无代表之实，仅仅把它看成一种政治荣誉。为此，我们建议必须进一步研究发挥“代表之家”“代表工作站”和“代表联络点”的常态化作用。

（四）发展全过程人民民主应不拒细微，干在实处，不贴标签

党的二十大报告强调的全过程人民民主的重要理念，丰富和拓展了中国特色社会主义民主政治和人民代表大会制度的政治、理论和实践内涵，是对中国特色社会主义民主核心要义的最新揭示和概括，指明了新时代发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的方向。它是我们在新时代深入贯彻人民代表大会制度，进一步发展社会主义民主的远大目标和更高境界。然而在基层单位，在微观层面，我们要防止笼统地、抽象地讲“全过程人民民主”，反对搞形式主义，到处贴标签，挂招牌，名不副实。经开区既鲜明地将全过程人民民主作为努力的方向，又善于按照人民代表大会制度的本质要求进行制度性创新，从若干具体环节上一步步做起，大力实行微创新、微项目、微实事、微幸福的做法，值得倡导。

（五）必须重视提高开发区人大代表和议政代表的履职能力

在调研中我们发现，一些开发区人大代表和议政代表履职能力相对较弱，履职水平有待提高。具体表现在有些代表在听取和审议开发区事项过程中，往往提不出问题，即使提出了问题也缺少分析，更缺少解决问题的思路和方法。有些代表在联系选民过程中不能将党和政府的路线方针政策生动有效地宣传给群众、说服群众，而是对上级精神“生吞活剥”“照搬照转”，使群众无法接受，有时甚至事与愿违，造成群众反感。有些代表发言不得要领，写建议言不及义。显然，他们不能真正地为开发区选民代言，无法高质量地反映开发区民情民意，因此，必须切实加强开发区人大代表和议政代表履职能力建设。

一是要强化人大代表和议政代表忠实履职的意识。在开发区，无论是人大代表还是议政代表，都是人民群众推举出来的，是人民利益和意志的忠实代表，要增强他们的代表意识、责任意识和服务意识，切实提升代表履职的自觉性，充分发挥代表职能作用。二是完善代表的选举和推荐的程序。在代表选举过程中，由于代表与选民见面时间较短，选民对候选人了解不充分，存在候选人与选民之间“速配”的情况。对此可以考虑采用竞选方式和适当延长见面时间的途径使选民在竞选活动中，充分了解候选人的政治思想水平和实际工作能力，选出具有社会责任感、忠于代表事业和维护群众利益且能力突出、人民满意的人大代表。同样，对议政代表的产生，也必须在推荐、考察和公示等多个环节把好质量关。三是采取多种措施提升代表履职能力。总结工作经验，推进成功经验规范化；建立健全人大代表学习和培训机制;深入基层，加强问题的调研，增强调研能力。四是探索建立群众评议代表的工作机制。建立和完善代表监督、管理制度，包括建立代表履职档案制度；实行定期向选民或选举单位述职制度以及考核制度。

（六）积极探索将协商民主运用到开发区人大工作中去

党的十八大以来，党中央作出健全社会主义协商民主、推进协商民主广泛多层制度化发展的重大决策部署。协商民主是在党的领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定等重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协调，努力形成共识的重要民主形式，也是开发区践行全过程人民民主的有效形式。人大协商，不只是会议期间的酝酿协商，还包括会前的民主协商。要把握好时机，听证、论证、座谈等协商都应安排在会前举行。要规范流程，对外发布公告、会议组织、意见整理和反馈等，都应有一套切实可行的操作办法。要健全回应机制，完善对人民群众意见建议的搜集、研判、汇总、办理、反馈等制度，促进群众利益表达问题切实得到解决，提高社会公众的认同度。要完善人大协商的载体。通过听证会、网议互动、专家论证会、民主恳谈会、公民旁听、公民座谈会、问卷调查、民意测验等多种渠道和方式开展协商，形成依法有序的人大协商新格局。经开区在这方面要积极探索，尽早摸索出一套人大协商民主在开发区践行全过程人民民主的新路子。

（七）重视发挥开发区科技优势，以数字技术赋能全过程人民民主

数字技术作为一种技术要素，日益成为创新治理机制和推进民主建设的重要战略资源。数字技术赋能全过程人民民主建设正是在充分运用新兴数字技术优势的基础上展开探索，它是一种面向未来的民主实践路径。研究表明，大数据、区块链、人工智能等数字技术在人大及基层的应用，使公众参与、民意表达、政治互动、政治回应更加灵活精准、更加便捷高效。无锡经开区作为科技创新的示范区，应学习和借鉴成都智慧人大、佛山人大云、广州天河人大微信公众号等做法，充分发挥经开区智慧城、物联网、“雪浪云”等科技优势，让人大代表、议政代表通过“云平台”关注和助推经开区“一镇五园”的建设，尽早让数字技术赋能开发区全过程人民民主。