农村社会组织参与社会治理推进策略研究

周晓改

(中共临泉县委党校 教务室，安徽 阜阳 236400)

农村社会组织孕育、活跃于农村，是农村社会群体基于一定需求自愿组织和成立的具有互助性、服务性、公益性和自治性的社会共同体，以保障农民权益和满足社会需求为目标，在农村经济社会发展中发挥重要的协同和促进作用。根据农村社会组织的功能可以将其划分为多个类型:以促进农村经济发展为代表的各类专业合作社、生产技术协会等经济类型组织；以促进农村文化繁荣的书法协会、红白理事会、广场舞协会等文化类型组织；以服务农村日常生活的民间纠纷调解组织、爱老敬老协会等服务类型组织。

农村社会组织作为专业服务队伍，是参与基层社会治理的重要力量。随着乡村振兴战略的推进，国家和社会逐步认识到农村社会组织参与基层社会治理，对于乡村全面振兴产生的深层次影响，并多次出台相关政策保障农村社会组织作用的发挥。2017年，党的十九大提出，要推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。[1]2018年，乡村振兴战略实施意见对于多元主体参与社会治理提出了要发挥农村社会组织在服务农民、树立新风等方面的积极作用。[2]农村社会组织在国家政策的不断支持和市场的逐步开放下发展空间增大。但是受制于城乡二元结构的影响，我国农村社会组织相比于城市社区社会组织起步晚、经验少、活跃性不强，在参与乡村治理中存在着数量不多、质量不高、定位不清、参与不足等问题。因此，根据城区社会组织实践经验，结合乡村振兴背景，分析农村社会组织参与社会治理面临困境，探究参与路径，对推进基层社会治理以及乡村振兴意义重大。

1 农村社会组织参与社会治理的功能分析

1.1 农村公共服务的提供者

农村社会组织成员内部多是自然成长起来的“土专家”“田秀才”等乡土能人、专业社工，具有一技之长，富有创造性思维和前瞻性眼光。他们能为农村公共服务提供高水平的技术指导和方向指引。农村社会组织一方面既是农村公共服务的参与者，另一方面农村社会组织也可以凭借自身力量号召同行团体机构向基层公共服务投资，完善农村公共服务。同时农村社会组织具有的公益性特征，也能保证其在提供公共服务过程中的公平性，因而能够充分发挥作用。

1.2 农村文明乡风的引领者

农村发展的不平衡不充分矛盾越来越多地体现为农村文化需求和生态环保方面的不充分。农村社会组织作为自发的队伍，一方面可通过广场舞协会、书法协会、歌唱爱好者队伍等，定期组织开展文艺活动，自发举办形式多样的节日晚会、联欢晚会，通过文艺活动和自编自拍的作品弘扬文明新风、传递社会主义核心价值观。“在用文化汇聚民心的同时也留住了乡愁，促进了文明乡风的形成。”[3]另一方面推进农村移风易俗和环境整治工作开展，可通过组建红白理事会、民间调节会、环保协会等来助力村集体破除不良习俗，推动农村矛盾解决，树立文明新风尚。

1.3 农村法治建设的参与者

农村社会组织不但具有许多鲜明特点，如自发性、公益性，而且在调解基层社会矛盾、推动农村法治建设方面作用突出。首先，能助力调解纠纷，保障农民合法权益。农村社会组织能够为农民表达利益诉求，畅通矛盾化解渠道，提升话语权，有效解决邻里矛盾、土地产权等问题。其次，农村社会组织也能够促进基层民主立法，提升农村法治素养，增强法治思维，养成法治意识。通过参与监督村级组织、监督党务政务村务等各项事项，有效预防基层微腐败的滋生，健全农村小微权力监督运行体制。

1.4 农村治理活动的承载者

打造共建共治共享的社会治理格局需要社会组织的全面参与，这是“善治”的要求，也是促进治理水平提升的需要。农村社会组织是为了满足基层民众的不同需求自发自愿组成的社会组织，因此能真正反映社情民意。农村社会组织从基层民众现实需求出发，可以打破村委会、村企业、村民以及村社会组织等农村社会治理主体之间的隔阂，积极引导各治理主体发挥各自优势，靶向精准地参与基层社会治理活动，提高基层社会治理的质量和效益。

2 临泉县农村社会组织参与社会治理存在问题及原因分析

2.1 临泉县农村社会组织发展概况

临泉县位于安徽省西北部，人口231万，辖28个乡镇(街道)、1个省级经济开发区、1个省级现代产业园，406个村(社区)。根据临泉县民政局2021年备案统计数据，农村社会组织数量348个，其中社会团体86个、民办非企业单位262个。其中以乡镇作为业务主管部门的农村社会组织有9个。从近几年的发展趋势看，农村社会组织数量逐年递增、规模逐年扩大。经过走访，临泉农村社会组织大致包含有:经济发展类如“兄弟果蔬协会”、公益服务类如“新时代文明实践支援服务队伍”和“军嫂调解委员会”、娱乐文化类如“乐和家园”和“钓鱼协会”等。从2018年以来，随着新时代文明实践工作的提出和倡导，新时代文明实践志愿者队伍逐渐扩大。2020年，又因疫情防控的需要，农村公益性组织慈善基金会逐渐成立和发展，农村志愿者服务队伍进一步扩大。

但是作为一个人口大县和农业大县，临泉是一个典型的县域城镇，具有城乡发展有差距、居民构成较复杂、群众诉求多元等特点，农村社会组织数量少、规模小、作用发挥不充分问题依然存在，基层社会治理也面临诸多挑战。近年来，临泉县以“构建基层社会治理新格局”为目标，发挥新时代文明实践站所、红白理事会、民间关爱妇女儿童发展协会等农村社会组织作用，扩充基层社会治理主体，推进基层社会治理有序开展。但整体上，临泉农村社会组织发展依然存在诸多问题并制约着基层社会治理有序推进。

2.2 临泉县农村社会组织参与社会治理存在问题

2.2.1 数量不多，承接基层公共服务不足

农村社会组织在为农民提供个性化、多样化的公共服务上发挥着重要作用。但是整体上来看，农村社会组织数量不多、规模不大，参与社会治理活动范围有限，承接服务不足，政府作用不到的真空地带依然存在。临泉农村社会治理亟需的一些领域社会组织数量也较少，如民间法律中介组织、金融协会、资金互助组织等类型的组织数量较少。除此之外，由于社会组织自身的专业性和区域性，所服务范围也有限。

2.2.2 质量不高，参与农村社会治理不优

我国农村社会组织经历了多个阶段的发展，其价值定位与治理机制得到了学界的普遍关注。但是我国社会组织发展起步较晚，改革开放前一些民间组织独立性、主体性不强。改革开放后，社会组织活跃发展了起来。但由于城乡二元结构的因素，农村社会组织发展依然缓慢，存在发育不良以及运作不规范等问题。如临泉现有基层社会组织仍然未被地方认可和接受，而且部分农村社会组织规模非常小，人员多是长期留守在家的妇女、老人，整体素质不高，影响其作用发挥。

2.2.3 定位不清，参与社会治理渠道不畅

基于传统管理体制模式的影响，很多农村社会组织参与基层治理往往依靠政府推动。一方面体现为农村社会组织对自身定位不清，“依附式”思想严重。作为乡村社会治理的重要主体之一，农村社会组织的领导却常由村干部担任。所以为了获得存在的合理性以及活动开展的有效性，多数农村社会组织选择依托政府来发展和推动。另一方面农村社会组织对政府提供的社会资源依赖性强，自身获得社会资源有限。资源的限制，进一步加剧了农村社会组织对政府的依赖性，独立性差。

2.2.4 参与不足，满足基层服务需求有限

国家一直在支持和推动多元化主体参与社会治理，但是政府主导的意识依然存在。农村社会组织参与基层治理有限，满足基层服务需求也有限。在民间组织参与农村供给服务以及社会治理的满意度上，11.6%的受访者选择了非常满意，35.3%的受访者选择了满意，22.3%的受访者选择了一般满意，30.8%的受访者选择了不满意[4]。农村社会组织提供的服务类型不多，主要集中在农产品销售和技术推广、农村水利设施建设等方面，在基础教育、养老服务、生态环保方面参与不足。农村社会组织参与社会治理经验不成熟，有可能会被别有用心的人或媒体利用，产生不良后果和影响。

2.3 农村社会组织参与社会治理存在问题原因分析

2.3.1 体制原因:受到现有体制过多干预

首先，受现有体制的限制。在“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的多元主体治理格局中，各主体之间享有平等地位。但是基层政府长期处于社会治理的核心，政府包揽一切的思想依然存在。甚至对于社会组织参与社会治理存有质疑，认为会削弱自身权威性，或者认为农村社会组织能力不足承担不起相应的责任。其次，受管理体制的限制。农村社会组织既要承接业务主管单位审查，又需要登记管理部门监督。由于沿用社会团体管理的相关要求，农村社会组织成立的门槛被抬高。因此为了生存，部分农村社会组织往往依赖于政府机构。第三，缺乏相应的竞争机制，在人才选拔上，尚未形成系统有效的选任制度，致使其参与社会治理积极性不高。

2.3.2 自身原因:组织体系发育不健全

首先是对自身定位不清晰。农村社会组织没有充分认识到自身在基层社会治理中的作用，没有厘清自身与政府之间平等合作、竞争互动的关系，而是只听从政府意见，寻求政府帮助，这就导致了治理主动性与积极性的缺失。其次，农村社会组织自身发育不全。配套资金不足、专业人员不够、办公场地限制等，都影响其良性发展。长此以往，很多组织可能无法正常开展工作，最终解散。第三，农村社会组织成员学历普遍不高，人才的短缺限制了农村社会组织发展[5]，专职管理人员缺乏，与其他治理主体的沟通合作不畅，参与治理的广度、深度、效度等不足。

2.3.3 社会原因:缺少社会信任和支持

受传统观念的影响，多数民众对于政府参与基层社会治理具有很强的依赖性，而对于农村社会组织参与存有疑虑。基层民众更愿意相信政府的治理能力，因此对于农村社会组织社会认同不够。加之部分社会组织本身能力有限、运行不规范可能会触及到基层民众利益，因此遭到民众反对。同时也缺乏畅通的社会参与渠道，农村社会组织在基层社会治理方面不能够充分参与，甚至不能真正代表农民诉求，从而也挫伤了其参与基层社会治理的积极性和主动性。此外，目前我国对社会组织采取的是分类管理、重点培育的政策——但这种扶持体系针对的只是特定的农村社会组织，缺少一般性普适性的考量[6]。因此持续扶持体系尚未形成、帮扶渠道缺失，影响了农村社会组织参与基层社会治理的作用的发挥。

2.3.4 政策原因:相关法律法规不健全

合法性是农村社会组织参与基层社会治理的基础和前提。但是当前除了宪法规定的结社自由权和国务院有关团体的3个条例外，我国的社会组织更多依据的是层级较低、适用面较窄的部门规章及地方性法规[7]。近年来修订通过的涉及农村社会组织的法律如《中华人民共和国慈善法》《中华人民共和国民法总则》《中华人民共和国民法典》等中虽然也有相关规定，但是仍然没有一部系统的关于社会组织的基本法，对农村基层社会组织社会治理更没有相应的规定。虽然当今部分地区和领域已对农村社会组织松绑，但依然消除不了对农村社会组织参与社会治理的刚性和惯性制约。农村社会组织无法确认系统性的分工，也无法明确自身的权利和义务，大多数还没有稳定的经济来源，因此合法性缺失是其参与基层社会治理身份他异化或不被认可重视的原因。

3 农村社会组织参与社会治理的推进策略研究

3.1 培育社会组织发展，规范内部治理结构

当前，我国农村社会组织正处于蓬勃生长的阶段，迫切需要政府和社会的共同认可和支持。首先，要转变观念，明确政府管理责任。政府要将对农村社会组织的培育和发展融入基层治理中，放宽农村社会组织的准入门槛，分类管理指导社会组织发展。其次，简政放权，减少干预，改革社会组织管理制度，克服职能越位、错位现象，扩大农村社会组织自治空间，落实好自身权责清单。大力推进乡村振兴，完善基层基础设施建设，提升农村人居环境，为农村社会组织参与社会治理提供良好环境。第三，破除机制体制限制，加强政策扶持。出台扶持政策，明文保障农村社会组织的发展，在资金、税收等发面给予支持。推进政府购买农村社会组织服务，支持其发展。设立农村社会组织孵化基地，将基层党校、职业学校及其他科技文化培训阵地列进农村社会组织培育平台，建设长期系统的扶持和培训基地。

3.2 强化自身能力建设，提升自治能力水平

专业度和人才资源是农村社会组织持续发展的保障。一要提升自身专业水平吸引人才，加大培育人才力度。首先，组织农村社会组织相关人员定期参加培训，参与专业技术培训和知识技能培养。尤其农村社会组织主要负责人要发挥“头雁效应”，积极参加相关培训，提高专业化水平。其次，在提升专业度、加强自身能力的同时，通过自身的服务理念、价值引领吸引专业人才参与农村社会组织，壮大农村社会组织队伍。二要多渠道拓宽筹措资金。资金短缺是制约农村社会组织发展壮大的重要原因之一，因此需要拓展资金渠道保障自身发展。加强与多元治理主体的合作，吸引投资或者购买服务；借用网络媒介，加强曝光率，吸引社会投资、捐赠。三要加强农村社会组织自治能力建设。通过规范的内部自治章程和有关规定，对组织的理念宗旨、任务目标、人员构成、加入方式以及退出机制等进行明确规定，提升自治水平的同时也树立起了组织威信，获得了口碑和荣誉，更易于吸引专业人士加入。

3.3 激发社会组织活力，增强外部服务功能

基层政府要积极引导农村社会组织参与基层社会治理，同时农村社会组织自身也要有所行动。首先，发挥基层党组织的引领作用，这是推进农村社会治理现代化的保障。以党委领导和政府负责为前提，农村社会组织要在基层党组织的引领之下进行活动，规范运转程序，才能发展运转得更好。其次，以村规民约的形式提升基层对农村社会组织的认可度。作为村级管理的方式和载体，村规民约对村民行为进行规范和约束，有利于从源头让村民意识到农村社会组织对于乡村治理的积极作用。同时相较于上级部门制定的文件规定，村民自己制定的村规民约更具可执行性，更能激发农村社会组织活力；第三，采取多元化的途径带动农村社会组织参与基层社会治理，为其提供参与平台。一方面在进行决策参与、监督监管方面给予一定空间和机会，激发参与社会治理的积极性和主动性。另一方面农村社会组织自身也要积极主动参与农村基层社会治理，不仅要紧密结合基层社会治理实际，也要与政府部门积极互动，共同推进基层社会治理现代化。

3.4 完善相关法律法规，保障组织发展权益

农村社会组织充分参与社会治理的有效支撑是相关法律法规的保障。首先，积极推进制定专门的农村社会组织法。深入贯彻关于“创新社会治理”的最新方针政策，立足社会实际，对农村社会组织的类型、性质、权责等，统一规范和细化，明确农村社会组织在基层社会治理中的合法身份，为其参与基层治理开拓渠道；其次，改变双重管理体制的限制，适度降低农村社会组织的成立登记门槛，规范农村社会组织的正常运行，将更多的农村社会组织推入到规范统一管理中。对农村社会组织的审批登记、权利义务、监管办法等做出具体规定。第三，推进地方性的农村社会组织法规建立。地方政府可以依据相关法律，针对当地发展状况，从微观层面制定促进农村社会组织发展的规章制度，加强对农村社会组织的监督管理和规范，使农村社会组织与本地社会发展状况更加契合，进而更有效地参与农村社会治理。第四，积极宣传和弘扬法治精神，推进普法教育。地方政府还可以成立专门的为农村社会组织服务的法律援助室，指导农村社会组织登记运转，将其纳入法治轨道中，为其参与基层社会治理提供法律思维和法律支撑。