生态产品政府采购利益分配机制论析

朱文啸

摘   要：生态产品政府采购是指行政主体使用财政资金向各类法人、农村集体经济组织等其他组织或自然人采购生态产品的行为。良好的利益分配机制能够在有效鉴别采购对象的基础上采取合理方式对其进行精准给付，推动生态产品价值实现进程，确保国家给付原则的实现。但目前，采购方式选择不当、产品市场主体错位、采购金额计算标准不一等导致采购资金无法合理分配、生态产品提供者无法得到精准补偿等问题。完善生态产品政府采购制度，必须从优化采购平台、细分采购对象、完善采购法制三方面入手，为资金的合理分配与精准补偿提供法律和制度保障。

关键词：生态产品;政府采购;利益分配;价值实现

中图分类号：X22;D630        文献标识码：A        doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2023.02.008

文章编号：1009-6922（2023）02-65-07

生态产品价值实现作为“两山”理念的实践抓手与物质载体，是可持续发展的重要内在动力”[1]。2021年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》指出，要“加快完善政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径”[2]。生态产品政府采购是指本行政辖区内各级人民政府及其组成部门使用财政性资金，向各类法人、农村集体经济组织等其他组织或自然人采购生态产品的行为。作为生态产品价值实现的重要途径之一，生态产品政府采购使原本难以得到补偿的调节服务型生态产品提供者可以根据其提供的服务获得相应的补偿，较好地实现了“让保护者受益，让提供者获得”的原则。从另一角度而言，生态产品政府采购以政府购买的形式推进生态系统服务的价值转换，更好地维护了提供者的利益，增进民生福祉的同时也保障了生态环境领域的社会公平与分配正义，这正是给付行政范畴核心要素的体现[3]，表明生态产品政府采购正是国家给付原则在生态环境保护领域的体现。尽管生态产品政府采购制度的创制意义非凡，但其目前仍处于早期发展阶段，法律赋权与制度设计也尚未完善，实践中的采购模式单一、市场主体易位、采购标准分歧等问题亟待破解。在全国范围内，目前已有7个市县被列为生态产品价值实现机制试点城市。从已有实践来看，各地在生态产品的价值核算体系构建、交易市场运营、资本化运作模式设立和政策制度保障体系搭建等方面都取得了有效的进展，为全国其他地区加快建立生态产品价值实现机制提供了宝贵经验[4]。

一、生态产品政府采购利益分配的地方实践

浙江省丽水市作为试点城市之一，充分运用地区森林资源禀赋，创新运用生态产品政府采购作为生态产品价值实现的重要形式，创造了生态产品价值实现的“丽水模式”[5]。

（一）以分期支付和增长奖励为主要利益分配手段

根据《缙云县公共生态产品政府采购办法（试行）》第十条规定，生态调节服务的采购价款分两期支付，第一期按总价款的65%先行支付;第二期则按生态环境质量检测结果支付，生态环境符合相应指标即全额支付剩余价款[6]。经核算，若GEP在相邻两个年度增长5%以上，則可以适当奖励被采购对象[6]。该规定兼顾了生态调节服务的提供成本与考核激励措施，以总价款的65%先行支付，保证被采购人（单位）有足够的资金开展生态环境保育和维护工作，而剩余价款的支付则与其履约情况挂钩。此外，若被采购人超额完成指标，则能获得相应的奖励。该措施鼓励生态服务提供者供给更为高质量的生态调节服务产品。

（二）以生态强村公司和“两山”公司作为采购对象

《云和县生态产品政府采购试点暂行办法》规定，县政府授权县发改局下属的事业单位，向生态产品所在乡镇人代会授权的生态强村公司采购生态产品[7]。《缙云县公共生态产品政府采购办法（试行）》则在生态强村公司的基础上增加了“两山”公司[6]。缙云县的生态强村公司以集体所有制或混合所有制的形式将建制村股份经济合作社纳为股东，把村民等单独的生态产品提供者集合起来专门从事乡村生态资源资产保护、修复和经营。无论是生态强村公司还是“两山”公司都充分借鉴了“两山”银行模式，收储、整合镇域碎片化、零星化的生态资源。生态产品政府采购将生态强村公司和“两山”公司作为采购对象，一方面可以在推进生态环境保护的同时促进乡村发展、助力乡村振兴，另一方面又兼顾了采购效率。

（三）以政府采购与市场交易共促生态产品价值实现

《丽水市（森林）生态产品政府采购和市场交易管理办法（试行）》共分为丽水市（森林）生态产品政府采购管理、丽水市（森林）生态产品一级交易市场、丽水市（森林）生态产品二级交易市场三部分[5]。其中一级交易市场，即政府间交易市场，旨在明确政府供给生态产品的责任，提升不同地方政府供给生态产品的效率;二级交易市场，即各类主体间的交易市场，旨在激励市场主体主动参与优质生态产品供给，并按照“保护者获益、使用者付费”的原则获得收益。一级交易市场和二级交易市场相互补充、联动实施，构成了调节服务类生态产品的市场交易制度体系。二级交易市场将社会资本引入生态产品提供与采购，充分利用资本的流动性和灵活性，在生态产品政府采购的基础上进行了更为全面的补充。除此之外，二级交易市场还可以充分发挥市场的定价作用，为生态产品政府采购提供价格参考，在一定程度上使利益给付与分配更为精准。

二、生态产品政府采购利益分配的困境表征

生态产品政府采购作为一项制度创新在推动生态产品价值实现方面将发挥应有的作用，但实践中源于调节服务类生态产品本身无法有效参与市场经济循环及政府在采购方式选择、采购金额计算标准以及资金给付等方面的不足，目前的生态产品政府采购在利益分配方面面临困境，以下是其在实践中的具体表现：

（一）采购方式选择不合理

采购方式的选择无疑会对最终的利益分配造成决定性的影响。《中华人民共和国政府采购法》规定，采购方式分为公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价等，并应以公开招标为主。但《云和县生态产品政府采购试点暂行办法》规定，生态产品的政府采购方式为“经专家论证，采用单一来源采购”[7]。这与《中华人民共和国政府采购法》所规定的以公开招标为主相背离。单一来源采购方式程序简便、采购成本低，但其竞争性与透明度缺乏，仅限于项目特殊、供应主体单一或在紧急情形下的采购，因此《中华人民共和国政府采购法》对该种采购方式的应用进行了严格的限制[8]。生态产品政府采购的供应主体包括各类法人、农村集体经济组织等其他组织或自然人，显然不满足适用于单一来源采购的情形。此外，以云和县为例，生态产品政府采购主体为县政府授权的发改局下属事业单位，其与县政府是行政隶属的上下级关系，无法有效避免非独立、非竞争性购买的出现，这可能会对采购公平以及生态产品价值实现公平造成影响。

（二）生态产品市场主体错位

农村作为生态产品的主要提供区域，现如今面临着青壮年劳动力流失的严重问题，加上许多地区的农村集体经济发展薄弱，为数不多的农、林业企业囿于其有限的规模和较低的加工层次，无法在生态产品提供过程中发挥更大的作用，这导致生态产品政府采购在落实到村镇一级时必须依靠基层干部带头;而不同村镇干部的能力水平参差不齐，无法有效保证生态产品政府采购与其他生态产品价值实现机制的统筹展开和水平推进。此外，生态强村公司的资金来源大多采用政府注资与合作社入股相结合的模式，其控股权由当地政府拥有，这就导致个别地方政府存在干预公司重大经营决策、管理人员人事任免和业绩考核的情况。同时，由于村民在生态产品政府采购过程中相较于镇村干部的弱势地位，其在生态强村公司设立之初获取的股份较少，在最后的利润分配过程中可能会出现不公平的现象。

（三）采购金额计算标准不统一

以缙云县为例，《缙云县公共生态产品政府采购办法（试行）》将公共生态产品分为生态调节服务、生态治理与修复、生态整治与维护三个部分，分别采用不同的采购金额计算标准。其中，调节服务的采购需基于生态产品总值（GEP）核算报告，其总量部分按0.1%～0.25%采购，增量部分按5%～12%采购;生态修复采购按照总投资加酬金方式，酬金一般为8%～15%;生态整治与维护的采购按照服务要求与考核进行[6]。相较于生态治理与修复、生态整治与维护采购金额的易于确定和计算且不局限于时间，生态调节服务的采购依托于GEP核算的期限，并且目前GEP核算在村一级并未普及，其核算标准有待推广，技术人员仍待培养。这就导致实践中针对生态治理与修复类、生态整治与维护类的生态产品政府采购更为容易开展，其成效快且肉眼可见，地方政府也更愿意对该二类生态产品进行采购，而调节服务类生态产品提供者的利益则无法得到合理补偿，从而使其积极性受挫，不利于生态产品价值实现工作的长期、全面开展。

三、生态产品政府采购利益分配困境的成因剖析

生态产品政府采购的“丽水模式”为生态产品价值实现工作积累了宝贵的经验，可为其他地区提供参考和借鉴，其在利益分配过程中所面临的困境究其本质而言是政府与市场界限模糊所导致的。相较于传统的农产品、工业产品和服务产品而言，生态产品的公共物品和外部性的特征决定了其在没有政府干预的情况下，仅仅依靠市场无法达到帕累托最优效率。但是在政府主导生态产品价值实现的情形下，势必要权衡社会公平与经济效率的利弊，因此厘清政府和市场二者所发挥作用的边界是建立健全生态产品政府采购及其利益分配机制的关键。基于这一观点，本部分将对生态产品政府采购利益分配实践中所遇的困境进行法律分析。

（一）因采购实质差异与集中程度不足导致采购方式选择失当

在当前的实践中，生态产品政府采购选择单一来源采购方式而非《中华人民共和国政府采购法》所规定的“以公开招标为主”，其原因主要有二：

1.生态产品政府采购与传统的政府采购具有差异。生态产品政府采购的本质是政府购买生态产品，与《中华人民共和国政府采购法》所规定的政府采购行为存在实质上的区别。首先，采购对象的使用者身份不同。在传统的政府采购行为中，政府采购对象的直接使用者是政府本身。而生态产品政府采购的对象为生态产品，使用者为社会公众。因此，采购方式的选择并不会影响采购人的效用，如果缺乏外界的相关督促，政府作为采购人自然而然地会选择最为便捷的单一来源采購作为采购方式。其次，二者主体间关系不同。传统政府采购行为中的采购对象是商品，其供应商和政府是生产者与消费者的关系，而生态产品政府采购则是对自身职能的购买[9]。最后，生态产品与其他公共服务相较而言具有特殊性。生态系统及其服务功能仅在特定的时空中才能将其主导作用和效果充分表达[10]，这使得地域上不同分布的村落所提供的生态产品各具特色。也就是说在以村集体为采购对象时，其所提供的“商品”确具特殊性，符合《中华人民共和国政府采购法》中对适用单一来源采购所要求的“只能从唯一供应商处采购”。但事实上，如果想要让生态产品的提供者得到更为精准的补偿和利益分配，仅以村集体为采购对象进行单一来源采购显然是难以实现的。

2.生态产品政府采购集中程度不足。生态产品政府采购方式选择不合理不仅是因为单一来源采购方式不适合生态产品的政府购买，也源于我国政府采购集中性不足。生态产品具有集中度高、专业性强、规模效应突出等特点，实行集中采购更为合适。此外，由于集中采购具有的专业化、规模化以及“监、管、采”分离的优势，国内外常将其作为政府采购的首选方式，并进一步赋予其法律效力。以美国为例，除了完备的政府采购法律体系、先进的技术手段和专业的采购合同官制度为集中采购提供支持外，其政府采购管理框架的设置尤其体现了集中性。概括而言，美国政府采购的管理机构、采购执行、预算管理、配置标准都具有高度集中的特点。相较之下，丽水市现阶段市一级生态产品政府采购交易平台设置在丽水市农村产权交易中心，其下属的各县（市、区）级交易平台则设置在各县（市、区）“两山”银行等类似平台，这些平台显然是无法满足生态产品政府采购的集中性需要的。因此，要想将政府采购更好地应用于生态产品，一个更为集中化的生态产品采购平台是目前亟需构建的。

（二）因采购定位不当与环节设置繁复导致采购市场主体错位

尽管生态产品市场主体错位在一定程度上是农村经济发展问题导致的，但不可否认的是，生态产品政府采购制度在与村集体、村民的采购-给付对接过程中存在瑕疵也是重要原因之一。

1.生态强村公司、“两山”公司在生态产品政府采购中的定位不适当。作为生态补偿的重要形式之一，生态产品政府采购旨在更“精准”地选择最为符合政策要求的补偿目标对象，以求补偿政策效率和效果上的增进[11]。将生态强村公司、“两山”公司作为采购的直接对象，而相关的生态产品提供者则需要通过公司一级的间接分配、分红才能获得相应的补偿，该过程中可能面临资金混淆、资金安排不当的风险。除此之外，采购资金流入生态强村公司后不可避免地会产生公司运营及日常开支，最终使得生态产品提供者无法得到精准的补偿。

2.信息不对称、委托—代理链条环节过多。因为生态产品政府采购与传统的政府采购存在一定的差异，而作为生态产品提供主体的农户获取信息的渠道和能力有限，其对GEP核算等技术性工作缺乏相应的了解，这使得农户在生态产品政府采购过程中处于弱势地位，不得不依靠于村干部与生态强村公司。由于信息不对称和政府自上而下推行的政策导致委托—代理链条环节过多，生态建设资金往往在多环节、多层级的委托代理链条传递过程中因层层分配而被剥蚀，政府的投资最后到了农户的手上往往大打折扣，可能严重影响基层生态建设的积极性[12]。

（三）因对象界定不清与跨区补偿缺乏导致采购金额标准不统一

正如上文中所述，地方政府对不同类别生态产品的采购金额标准不统一，这在一定程度上反映了地方政府对不同类别生态产品的采购意愿有区别。究其原因是地方政府用于生态产品政府采购的资金不足而不得不选择见效更快、收益更高的生态治理与修复和生态整治与维护类项目。这也表明目前我国的生态产品政府采购制度存在一些缺陷。

1.地方政府规范性文件对所采购生态产品的具体设置不清。《丽水市（森林）生态产品政府采购和市场交易管理办法（试行）》对森林生态产品的定义是：“森林生态系统为人类提供的调节服务类生态产品”[5]，而《缙云县公共生态产品政府采购办法（试行）》中的生态产品采购目录却把国土绿化、美丽乡村建设的文化服务功能也纳入其中。上级政府对生态产品所作的定义太过抽象，使得下级政府“趁机”增设生态产品采购品目，名为“采购”，实为“投资”，最终可能导致调节服务类生态产品的提供者无法得到应有的补偿。

2.生态产品政府采购本身不宜“分而治之”。一般来说，生态产品服务的发源区域与其受益者的政治影响区域并非一致，市、县在地图上往往都有准确的分界线，而生态系统却没有像政治辖区一样清晰的边界[13]。此外，由于调节服务类产品具有非竞争性的特点，其提供者因无法跨越辖区获得相应的补偿而无法避免周边辖区免费获取这些生态产品，政府间又缺乏横向的补偿制度，该部分补偿只能由本地政府承担，最终导致财政紧张，不得不将部分资金用于其他项目的投资。

四、完善生态产品政府采购制度的路径选择

生态产品政府采购作为一项新兴制度将会极大地推进我国生态产品价值实现的进程，成为深化生态文明建设的重要工具，因此必须将其置于法治框架下进行规制。面对其现存的不足，笔者在借鉴欧盟以及美国生态补偿经验的基础上，提出了几点对策建议：

（一）在细分采购对象的基础上签订行政合同

生态产品政府采购的开展应始于政府与提供生态产品的农户签订行政合同。实践中以生态强村公司和“两山”公司为直接采购对象的方式尽管可以极大地提升采购效率，但无法使农户得到精准的补偿和合理的利益分配，进而不足以形成有效激励，不利于生态产品价值实现。改变这一现状应当从细分采购对象、优化合同设计两方面入手。

1.细分采购对象。以美国的土地休耕保护计划（以下简称为CRP）为例，在CRP中有参与意愿的土地所有人通过上报休耕面积与其预期接受的租金费用，由政府选择符合要求的对象参与休耕计划并与之直接签订合同。该方式有效地明确了政府和农户双方的权益关系，将大规模的集体行动化整为零，以大量小集体的形式进行组织，并且每个小集体在政府的选择性激励手段下可以有效地将自身收益与整体目标二者权衡并统一起来。因此，我國开展生态产品政府采购也应当以农民或其他生态产品提供者为直接的采购对象。从效率角度出发，可以在实践中将生态强村公司和“两山”公司作为采购中介，为农户提供生态产品采购的相关信息与服务以提高采购效率。

2.优化合同设计。在与生态产品提供者签订行政合同的过程中，应当注重合同中的评估标准体系设计，主要包括购买金额、服务项目、过失（意外）事件的责任及处理、合同失效等条款，设立完善的正面激励和负面惩罚内容，充分发挥引导约束作用以保证合同的履行。具体而言，我国不妨借鉴欧盟的交叉遵守机制，在生态产品采购合同中设立明确的双重标准补贴。例如，相较于上一年度维持采购范围内生态产品总值（GEP）不变或者在一定微小范围内变动的提供者，即能获得基础性补贴;而使GEP增长5%以上的，则能获得更高额的补贴。除此之外，我国也应当借鉴欧盟的交叉遵守机制建立相应的检查控制制度，对于未遵守强制性标准的被采购人，在查明是过失行为还是故意所为的基础上相应地依法削减其补贴或采取其他惩罚措施，从正面引导和负面约束两个方面促使被采购人提供更为优质的生态产品服务。

（二）建立以公开招标为主的集中化采购平台

生态产品集中采购平台的建立应当以构架较为完备的信息搜集与发布功能为基础。完善生态产品政府采购制度，应当建立生态产品集中采购平台并以公开招标作为主要采购方式，发挥集中化平台的信息搜集发布功能，从而使政府更好地履行其基于购买行为所形成的法律关系及其应当承担的合同责任、监管责任与担保责任[14]。通过将政府相关部门所获取的公众生态需求信息进行汇总整理，并通过媒体、网络、报纸等渠道集中发布，为公开招标奠定基础。

此外，集中采购平台应当有效发挥其公共代理、准行政非营利、中介服务等功能。在保证生态产品政府采购的竞争性方面，不妨借鉴欧盟生态购买程序的成功经验，通过竞标机制将符合资质的社会组织、企业或个人择定为生态服务承接主体。首先，政府通过向社会公开发布生态购买计划来表达生态购买需求，有参与意愿的社会组织、企业或个人则主动报名并根据其经营状况反馈参与计划的土地面积和意愿价格。其次，政府会邀请专家对参与计划土地所提供的生态服务价值进行评估和打分。最后，递交竞标结果，供求双方反复磋商谈判直至确定购买价格[15]。基于此，我国在设立集中采购平台的基础上也应以公开招标的形式采购生态产品并通过反复磋商确定采购价格，保证采购过程的竞争性和公平性，促进生态产品提供者供给更为优质的产品。

（三）完善配套法律法规与利益协调机制

生态产品政府采购与其他公共服务的政府购买存在差异，丽水市现有的以《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国合同法》为核心，并以《浙江省财政厅关于进一步规范政府购买服务采购管理的通知》《浙江省政府采购合同暂行办法》《浙江（丽水）生态产品价值实现机制试点方案》等其他政策法规和地方规章为配套的立法模式，无法有效解决生态产品政府采购实践中存在的法律模糊性问题。因此，为健全我国生态产品政府采购法律制度，必须在生态产品价值实现层面修订完善《中华人民共和国政府采购法》的有关内容并配备以各级行政法规为补充，明确生态产品政府采购的法律地位及其边界;同时要确定生态产品采购目录，具体包括生态产品采购的种类、性质等内容。

在此基础上，各地区政府还应建立生态产品采购利益协调机制，为今后的制度实施打下基础。具体包含以下三个方面：一是实现区域各政府生态产品信息共享。应充分保障各利益主体的项目磋商、招标、订约、调动、评估等一系列过程的数据与环节透明，以此为合作营造一个公平的信息环境[16]53。区域政府间可以建立生态联席会议制度，就生态产品政府采购以及其他生态建设问题及时进行沟通协商[16]53。三是建立区域政府生态产品采购合作的长效实现机制。政府在进行生态产品采购合作过程中可以成立由各方代表组成的协调委员会，协商确定利益分配比例和形式，确保各方利益不受损害并实现各自正当利益[16]53。

五、结语

“建立健全生态产品价值实现法律保障机制，是贯彻落实习近平生态文明思想的重要法治举措，是践行‘绿水青山就是金山银山理念的关键法制路径，是从源头上推动国家生态环境治理体系和治理能力现代化的必然要求，对推动经济社会发展全面绿色转型具有重要意义。”[17]丽水市探索试点的生态产品政府采购制度作為生态产品价值实现的创新模式，构建了“政府主导+市场主体+公众参与”协同合作的法律机制组织结构，以GEP增量为根据确定政府付费标准，更好地调动生态保护和绿色发展积极性[18]。

作为生态产品价值实现机制的重要路径之一，生态产品政府采购有其自洽的合理逻辑，而法律机制则有其追求的价值目标，当二者在实践中进行统一时就会有难以避免的问题出现。目前，生态产品政府采购实践中存在采购模式单一、采购对象设置不当、采购金额计算标准异化等问题。鉴于此，我们应当从优化采购平台设置、细化采购目标对接、完善采购法制机制三方面入手，推动生态产品政府采购在公开化、精细化、法治化的制度框架内发展。除此之外，目前生态产品政府采购制度处于起步阶段，对于生态产品权属界定、生态产品价值核算标准性及生态产品提供者的救济等方面的问题无法获取详尽、有效的资料，但随着实践的不断深入发展，这是仍需进一步探研的重点议题。

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[2]中共中央办公厅   国务院办公厅印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》[EB/OL].（2021-04-26）[2023-01-16].http：//www.gov.cn/zhengce/2021-04/26/content_5602763.htm.

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[6]缙云县人民政府办公室.关于印发《缙云县公共生态产品政府采购办法（试行）》的通知[EB/OL].（2020-10-09）[2023-01-16].http：//www.jinyun.gov.cn/art/2020/10/9/art_1229425356_1880372.html.

[7]云和县人民政府办公室.关于印发云和县生态产品政府采购试点暂行办法的通知[EB/OL].（2020-04-28）[2023-01-16].http：//www.yunhe.gov.cn/art/2020/4/28/art_1229426526_1935087.html.

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责任编辑：康   璇