推进乡村振兴政策跟踪审计的思考

李歆 罗远萍

【摘 要】 乡村振兴政策跟踪审计是乡村振兴的重要保障。当前我国乡村振兴政策跟踪审计存在理论体系不完备、审计资源不充足、审计效率难以满足全覆盖要求、审计质量与乡村高质量发展要求有差距等问题。建议结合不同政策执行主体构建多层次的乡村振兴政策跟踪审计目标体系，分类别考虑审计项目和审计范围，分阶段考虑审计重点，上下协同推进审计工作，结合政策跟踪审计的特点，分别从政策线和资金线来规范审计内容体系与执行标准，建立乡村振兴政策法规库、案例数据库等政策跟踪审计信息平台，充分运用大数据技术进行数据采集、政策文本挖掘和疑点筛查，充分运用人工智能技术，提高审计效率，进一步发挥乡村振兴政策跟踪审计的作用，助推乡村振兴战略的实现。

【关键词】 乡村振兴； 政策跟踪审计； 全覆盖

【中图分类号】 F239.61  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2023）12-0121-08

一、引言

党的十九大报告提出要实施乡村振兴战略。为落实党的十九大报告的要求，中共中央、国务院连续印发了《关于实施乡村振兴战略的意见》《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二O三五年远景目标的建议》《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》《乡村建设行动实施方案》等一系列文件，对全面推进乡村振兴做出总体部署。党的二十大报告指出，要以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴，全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村，为此，需要加快建设农业强国，扎实推动乡村产业、生态、人才、文化、组织振兴。

随着乡村振兴战略的有序推进，各级政府陆续出台与乡村振兴相关的政策措施。受诸多因素的影响，乡村振兴政策措施在落实与执行过程中可能存在偏差，导致预期的政策目标无法实现[1]。首先，有关乡村振兴政策的总体目标和战略意图由中央政府确定，再由中央各部门对其进行细化、分解，形成相关政策措施，各级地方政府执行政策要求，并根据本地区的状况出台配套政策措施。政策从制定到执行经历了中央各部委、省、市、县、乡镇，信息传递的链条长，传递环节多，受上下级政府间信息不对称、配套政策制定者专业水平和地方差异等因素影响，政策信息传递过程中发生偏差的可能性较大[2]。其次，乡村振兴政策目标是一个多重的系统，实现农业农村现代化是乡村振兴战略的总目标，但这一目标需要分阶段来实现。不同阶段、同一阶段的不同地区，乡村振兴的政策目标以及政策实施目标群体要求都存在差异，从而导致政策措施呈现出多样性，多重目标任务错综复杂地交织在一起，政策目标信息高度抽象，不利于下级政府或执行部门正确把握政策要领，只能通过自身理解揣测政策，导致政策执行偏差。再次，个别地方政府党政领导干部出于地方或部门保护的目的，或出于个人利益对政策执行采取消极态度，个别党政领导干部出于“不会被发现、不会被处罚”的侥幸心理选择“随大流”观望执行，个别党政领导干部由于自身文化水平和业务能力不足，对政策的实质和内涵把握不到位，只能照搬执行或象征执行，导致政策目标难以实现[2]。最后，乡村振兴是国家战略，需要多个部门协同推进，但由于不同层级、不同部门主体的政策目标不同甚至相互冲突，加之信息孤岛、信息隔断或者信息过滤等原因，部门配套政策协同难度大，导致在政策实施和协同执行的过程中可能产生偏离[2]。

对国家重大政策措施贯彻落实情况进行跟踪审计是解决国家重大政策措施贯彻落实偏差问题的重要举措。近年来，学者们就国家重大政策措施跟踪审计的审计目标、审计内容、审计方法、审计评价指标体系、审计结果应用等理论和实务展开了研究，取得了较为丰硕的成果。本文聚焦乡村振兴政策跟踪审计，针对当前乡村振兴政策跟踪审计实践中存在的问题，在审计目标、审计组织、审计规范、审计方法等方面提出思考建议，以期进一步发挥乡村振兴政策跟踪审计的作用，推进乡村振兴战略实现和农业农村现代化。

二、乡村振兴政策跟踪审计的必要性

（一）审计职能的内在需求

国家审计作为党和政府的一项重要政治制度，是实现国家治理能力现代化的必要制度保障，在党和国家监督体系中占有重要地位。国家审计能够促进国家各项重大政策有效落实，确保政府公共受托责任全面履行[3]。乡村振兴战略实施能够有效提升乡村治理水平，促进乡村高质量发展，国家审计在乡村振兴策略的贯彻落实中发挥着重要作用。加强对乡村振兴政策措施贯彻落实情况进行审计监督，既是审计机构贯彻落实党和国家重大决策部署的一项重要政治任务，也是国家审计服务乡村治理、促进乡村振兴战略有效落实，更好地发挥国家审计监督作用的内在要求[1]。

（二）乡村振兴的现实需要

乡村振兴战略的实施离不开国家监督系统的保障。2023年中央一号文件要求强化乡村振兴政策保障和体制机制创新，全面落实乡村振兴责任制，巩固拓展脱贫攻坚成果同鄉村振兴有效衔接。《乡村振兴促进法》第七十二条规定审计等部门按照各自职责对农业农村投入优先保障机制落实情况、乡村振兴资金使用情况和绩效等实施监督。乡村振兴政策跟踪审计的有效开展，有利于发现乡村振兴政策中资金使用存在的各类隐患，纠正政策执行偏差，有利于防止和惩处乡村振兴政策执行中存在的各类违规行为[1]，有利于发现政策执行过程中执行主体设置和职责边界划分存在的问题，避免推诿扯皮等情况发生，有利于检验政策执行的效果并发现原因，为政策的完善提供建议，从而促进各级政府和部门对各项政策的再完善，促进乡村振兴的实现。

三、乡村振兴政策跟踪审计的制度安排与实践现状

（一）乡村振兴政策跟踪审计的制度安排

开展重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计是党中央、国务院赋予审计机关的一项重要任务[4]。2014年8月，国务院办公厅《关于稳增长促改革调结构惠民生政策措施落实情况跟踪审计工作方案》（国办发明电〔2014〕16号），要求对稳增长促改革调结构惠民生的19个方面、63项政策措施的落实情况进行审计。2014年10月，国务院发布《关于加强审计工作的意见》（国发〔2014〕48号），要求开展政策措施落实情况跟踪审计。2018年5月，习近平总书记主持召开中央审计委员会第一次会议，提出要强化开展国家各项重要政策和措施的跟踪审计工作。

乡村振兴战略是新发展阶段解决“三农”问题的重大政策，实施和强化乡村振兴政策跟踪审计是国家审计服务于国家治理得必然要求[1]。所谓乡村振兴政策跟踪审计，是指审计机关依法对各部门、各地区贯彻落实国家乡村振兴战略部署情况进行的监督、评价和鉴证的活动。通过乡村振兴政策跟踪审计，揭示乡村振兴政策措施落实过程中体制机制存在的问题，推动国家乡村振兴政策重大决策部署和政策措施落实到位，促进乡村振兴战略总目标的实现[2]。为落实中央关于国家重大政策措施落实情况跟踪审计的有关部署，审计署陆续出台一系列文件。2015年5月，审计署印发《国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况跟踪审计实施意见（试行）》，规范了政策跟踪审计的组织领导、审计对象、审计内容、审计实施、审计报告、审计整改、审计质量控制。2018年8月，审计署印发《关于在乡村振兴战略实施中加强审计监督的意见》，对乡村振兴战略实施中加强审计监督的总体要求、监督重点和工作要求作了具体安排和部署。2021年6月，中央审计委员会办公室、审计署印发《“十四五”国家审计工作发展规划》，提出构建全链条跟踪审计机制和各专业审计与国家重大政策措施的有效对接机制[5]。

（二）乡村振兴政策跟踪审计的实践情况

2014年8月起审计署持续开展稳增长、促改革、调结构、惠民生政策措施落实情况跟踪审计。截至2022年10月，审计署共公布了26份关于执行国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果，其中涉及乡村振兴的公告数量占比逐年呈上升趋势，2019年起审计结果公告中涉及乡村振兴的公告数量占比已经超过50%。由此可见，开展乡村振兴政策落实跟踪审计已经发展为一项每年必须执行的常态化任务[1]。从近年的审计实践来看，乡村振兴政策落跟踪审计呈现以下特点：一是跟踪审计的政策覆盖面广，主要聚焦党中央、国务院出台的各项重要政策和措施，包括稳增长、扩消费、调结构、促改革、防风险、惠民生等方面，以及去产能、去杠杆、去库存、降成本、补短板等[2]。二是审计范围广，涉及的行业门类和内容丰富，审计对象包括财政、发展改革、农业农村等多个政府部门，涉及财政、金融、企业、投资、创新创业、社保、环保、社会管理、简政放权等多个领域，涉及资金、项目、政策、责任、体制、机制等[4]。三是审计质量要求高，在资金层面，不仅审计资金政策文件的健全性、规范性和执行的合规性，还要审查资金使用的绩效性。在政策层面，不仅要审查政策的落实情况，还要审查政策的实施效果；不仅要对政策的制定与实施成果进行审核，还要对政策实施中存在的偏差以及其产生的原因进行研究；不仅要对政策的制定与实施本身存在的问题开展审计，还要对制度制定和实施的体制机制背景问题进行分析和确定；不仅要通过审计来发现和解决问题，还要对政策的改进和实施提出有效的意见[6]。四是组织实施方式多样，有以江苏省审计厅为代表的融合式审计实施方式，将政策跟踪审计与各类专项审计整合起来；也有以山东省审计厅为代表的项目化方式，以贯彻落实中央重大决策部署、推进实施全省大发展战略为中心安排确定乡村振兴政策跟踪审计项目[5]。

四、乡村振兴政策跟踪审计存在的问题

（一）乡村振兴政策跟踪审计理论体系不完备

当前，乡村振兴政策跟踪审计在审计目标、审计范围、审计证据、审计风险和审计评价方面还存在不足。第一，审计目标不清晰，乡村振兴政策跟踪审计是对乡村振兴政策制定、实施和执行效果的全过程监督、评价和鉴证，通过审计确定政策执行过程是否存在偏差，乡村振兴相关资金和项目管理是否存在重大违法违规问题，政策措施是否能完成政策目标等[6]。但乡村振兴政策的制定、执行涉及多个部门，链条长、时间长，不同部门、不同阶段工作任务和重点存在差异，审计的重点和目标可能也有所不同，高度概括的審计目标，可能导致审计工作无法开展或审计结果容易出现偏差，审计目标不能很好实现。第二，审计范围不明确，乡村振兴政策的制定和实施需要中央和地方协作完成，既需要国家大政方针，也需要地方相关扶持政策，既涉及中央财政拨款，又涉及地方财政运转，既需要中央部委总体部署，也需要各级地方政府机构协同支持。乡村振兴政策跟踪审计应该审计什么样的政策，选取哪些政策开展审计，在理论与实践上尚未完全厘清[5]。第三，审计证据要求不统一，审计结论的形成需要获取充分适当的审计，但具体到乡村振兴政策跟踪审计，针对不同部门、政策实施的不同阶段，应该如何选择介入时间节点或期间、获取什么资料、向谁要资料、如何获取这些资料等不明确[2]。第四，审计风险控制识别与控制认识不充分，乡村振兴政策跟踪审计的审计对象是乡村振兴政策，目标是评价政策执行的情况，在审计过程中，审计人员需要对政策制定的科学性和合理性、政策执行的效果进行评价并提出审计建议[4]，由于公共政策效果评价的系统性和复杂性，审计人员在作出审计判断、出具审计结论时存在较大的审计风险，如何识别政策跟踪审计的风险并进行有效的应对，目前还没有可靠的方案。最后，政策执行效果评价指标和评价依据不统一。审计评价标准和评价依据会直接影响政策措施落实情况跟踪审计的成效。但目前政策落实情况跟踪审计实践的难点之一是缺少政策执行效果评估依据[5]。大部分学者仅依托于政策本身和政策实施制定评估标准、建立指标体系，例如：从注重政策合规性、科学性、可操作性、绩效性和实用性[7]，从政策的知晓度、公平性、政策的地方执行差异性、政策的可操作性等方面[8]，从政策执行、资金使用、项目建设和运营、体制机制运行、重大违纪违法[6]，从公共政策的形式合法性、结果有效性、价值合理性等方面[3]建立评价指标体系进行评价。

（二）审计资源不能满足高质量政策跟踪审计要求

充足的、高素质的审计人员是国家审计工作高质量发展的基本保证。一方面，政策跟踪审计实效性要求高，时间短、频率高，专业性越来越强，涉及部门多，且需要上下协同一体推进，需要同时投入大量的审计人员，审计机关能够安排的人力资源则相对有限，审计工作任务繁重与审计力量不足的矛盾愈发突出，现有审计资源在量上难以满足要求[4]。另一方面，乡村振兴政策跟踪审计要从宏观上把握政策实施的背景、目标和成效[2]，不仅要重视政策执行中的共性问题，还应重视政策执行中反映出的个性问题，这些新业务、新模式、新情况，对审计人员的知识储备、专业技能等提出了越来越高的要求，现有宏观上把握政策的实施背景、政策目标及实施效果审计资源在质上难以满足要求。

（三）审计效率不能满足政策跟踪审计全覆盖的要求

首先，乡村振兴政策跟踪审计的审计内容是中央部门出台的政策以及地方的配套政策。这些政策种类繁多、数量庞大，有的政策是对外公开的，有的政策是依申请公开，而有的政策则是不对外公开。从实务上看，政策发布部门的层级越高，政策的公开、透明度越高，也就越容易收集。完整地收集与政策实施相关的配套政策是审计中遇到的难题之一，为确保收集到的相关政策法规是完整性的，审计机关需要花费大量的人力在收集、整理、核对、汇总政策上。其次，乡村振兴政策跟踪审计是一种新型审计，其审计目标、审计对象、审计内容同以往不同，如何开展审计工作、收集哪些证据、如何收集证据等，还缺乏系统的操作指引，审计的规范化、系统性化不够。再次，乡村振兴政策跟踪审计是政策执行情况的评价，其审计逻辑是自上而下的目标分解，自下而上的汇总评价，但实务中基层审计机关的评估标准并不统一，不同的审计单位和审计人员在政策目标的理解、政策实施证据的收集、政策实施效果的评价上存在差异，导致上一级审计机关在汇总评价结果效率低下。最后，乡村振兴政策跟踪审计涉及各层级的审计机关，各级审计机关在开展审计工作过程中，一般会结合上级审计机关和本级政策的要求确定审计工作重点，制订审计计划，由于涉及的审计主体多，一些审计机关制订审计计划时缺乏审计协同机制，存在上下级审计工作纵向不协同，同时也存在乡村振兴政策跟踪审计与财政财务审计、经济责任审计等审计项目的横向不协同，工作碎片化[2]。

（四）审计质量不能满足乡村高质量发展要求

乡村振兴政策跟踪审计的质量尚不能满足乡村高质量发展的要求，主要表现有：一是重资金和项目，对乡村振兴政策本身及政策效果性关注不够，政策执行偏差、体制机制层面的问题难以得到有效揭示，审计结果与其他业务审计结果相似[5]；二是重资金事后的审计，揭示政策执行以后存在的违法违纪问题，对事前和事中审计重视不够，没有做到从政策规定、预算安排、资金筹集和分配、款项拨付和使用直至项目和个人的全流程跟踪审计全覆盖[9]；三是重乡村振兴资金的真实性、合法性、合规性审计，对资金、政策的经济性、效果性、公平性、环境性、效率性审计的重视程度不足；四是对政策执行中体制机制存在的问题提示深度不够，大多将一句简单的“政策执行不到位”作为对政策落实情况的评价，没有说明政策执行不到位具体体现在什么阶段、如何判定出政策执行不到位[10]。

五、进一步完善乡村振兴政策跟踪审计的思考

（一）建立多层级的审计目标体系

审计目标是审计职能的具体体现，是人们通过审计实践活动所期望达到的境地，也是指导审计工作的指南针。乡村振兴政策跟踪审计是对各部门、各地区贯彻落实国家乡村振兴战略的实施情况进行监督、评价和鉴证，并通过审计活动揭示乡村振兴政策措施落实过程中体制机制存在的问题，推动国家乡村振兴政策重大决策部署和政策措施落实到位，促进乡村振兴战略总目标的实现。由此可以将乡村振兴政策跟踪审计的目标归纳为政策的合法合规性、科学性、适用性、可操作性、效果性和遵循性，乡村振兴政策跟踪审计应围绕这个目标来收集审计证据，形成审计结论。由于这一目标具有高度的概括性，实务中很容易出现偏离，原因是乡村振兴政策从制定到执行涉及多个部门、多个地区，不同部门、不同地区在政策制定和执行方面扮演的角色不一样，同时在政策实施的不同阶段，政策落实及其效果的表现形式可能也不一样，审计的要求也就不一样，高度概括的审计目标，可能导致审计工作无法开展或审计结果容易出現偏差，审计目标不能很好实现。解决这一问题的基本思路是，结合不同政策执行主体所属的层级，构建多层次的乡村振兴政策跟踪审计目标体系。从乡村振兴政策重大决策措施落实的职能分工来看，党中央、国务院确定乡村振兴政策的决策部署，中央各部门负责细化和分解总体目标和战略意图，并制定相应的政策和措施，各省、市、县执行上级政府的同时，出台相关配套政策，乡镇政府主要是执行上级政府及其组成部门的政策。根据这一职能分工，将审计总目标拆分为多个具体目标。具体而言，政策的合法合规性应是针对政策的出台者，作为执行方不应该对此负责，政策的科学性、适用性、可操作性和效果性需要通过政策的具体执行来进行判断，即需要分解到下一层级来验证。由此，针对政策的制定者，评价的重点应该是政策的合法合规性、科学性、适用性、可操作性和效果性。针对政策的具体执行者，如乡镇政府，主要应该评价其对政策的遵循性、合规性、是否有重大违纪违法行为。针对既是配套政策的制定者又是上级政策的执行者，则重点评价政策的落实情况、制定的配套措施与上级政策的一致性和可行性、政策执行过程中的体制机制问题等。这样，围绕乡村振兴政策跟踪审计总体目标的实现，形成了自上而下的目标分解，自下而上的审计工作目标体系，厘清不同层级审计机关的审计重点和路线图，突出乡村振兴政策跟踪审计重点，也避免与其他类型审计目标的交叉重复[5]。在政策中的职能角色与审计目标的对应性如表1所示。

表1中，中央各部门作为乡村振兴政策的制定者，对政策制定的合法合规、科学性、适用性等负责，因此将政策的合法合规性、科学性、适用性、可操作性和效果性作为审计目标。中央各部门制定的乡村振兴政策，能否提升乡村经济发展、促进乡村社会有效治理、促进民生改善、提升乡风文明程度，能否提升农业农村现代化水平，需要通过省市县政府的执行情况来验证。各级地方政府一方面具体落实上级政府的相关政策，另一方面还要出台相关配套政策，因此审计目标可以确实为评价配套措施的政策一致性、可行性，审计过程中需要审查各类配套政策的执行效果，挖掘乡村振兴体制机制问题，揭示制约乡村振兴的环境障碍和管理瓶颈，总结乡村振兴战略实施过程中的系统性、制度性问题。乡镇一级基层政府主要职责是执行政策，是乡村振兴政策执行情况和执行效果的具体体现，因此应以查错纠弊以及政策措施落实到位情况为主要目标，全面审查乡村振兴政策内涵的准确理解和制定落实情况，及时发现乡村振兴战略理解片面、政策内容模糊、政策执行偏差、资金使用违规、责任履行不到位等问题。

（二）分类别、分阶段、协同推进

第一，分类别考虑审计项目和审计范围。在乡村振兴战略实施中，有关乡村振兴的重大政策由国务院及其职能部门制定，来自中央的工作要求通过政策传递到省，再由省传递到市县及乡镇政府，不同地区农村在地理、自然资源和经济政策适合度上存在着较大的差异，当地政府部门必须结合所在地具体情况制定适宜的配套措施，并以实施方案、管理制度、专项计划、指导意见等形式出现。由于乡村振兴政策种类繁多，在乡村振兴政策跟踪审计实务中，可能会遇到两个问题：一是审计机关在确定政策跟踪审计的政策对象时，如何系统、科学地确定具体的政策对象；二是对于上级审计机关确定的审计项目，下级审计机关在具体执行时如何做到既全面覆盖又突出重点的问题。针对遇到的问题，可以从政策类别角度确定审计项目对象、审计范围和审计边界。有关乡村振兴政策的分类，常见有乡村振兴战略总要求视角和政策工具视角两种分类方式。

在考虑乡村振兴政策跟踪审计的项目对象时，可以从乡村振兴战略总体要求视角和政策工具视角来确定审计项目对象和审计范围。首先，从乡村振兴战略总要求视角看，乡村振兴政策包括产业兴旺政策、乡风文明政策、生态宜居政策、治理有效政策和生活富裕政策。产业兴旺类政策可以进一步细分为农业生产能力提升、农业生产经营体系、农村产业资金支持、產品流通渠道扩大、产业转型升级等相关政策。乡风文明类政策可细分为乡村教育、乡村文化传承与发展、思想道德建设和乡村公共文化服务等相关政策。生态宜居类政策可细分为生态资源保护、人居环境改善、环境修复治理、农业绿色发展等相关政策。治理有效类政策可细分为农村基层组织体系建设、法治建设、政务服务和人才队伍建设等相关政策。生活富裕类政策可细分为农村社会保障、农村劳动力就业、农民增收、农村生活基础设施政等相关政策[9]。审计机关在确定审计政策对象时，可以针对产业兴旺、乡风文明、生态宜居、治理有效和生活富裕五类政策中的某一类，也可以针对五类政策中的某一子类进行审计。其次，从政策工具视角来看，乡村振兴政策可划分为供给型政策工具、环境型政策工具和需求型政策工具等。供给型政策工具是指通过提供公共服务、人才培育、资金投入、基础设施建设、科技信息等政策资源和有利条件来推动乡村发展。需求型政策工具是通过采购、服务外包等减少农业农村发展障碍，拉动乡村经济社会加速发展，包括减税降费、增加补贴和提供各项标准与规范、示范工程、政府采购、服务外包、人才引进、成果转化和资本参与等。环境政策工具的功能是为农村发展创造良好的环境，为乡村振兴政策实施提供侧面支持，主要政策有目标规划、金融支农、产业融合、策略举措、合作交流、组织创新、创新激励、政策宣传和法规管制等[11]。审计机关在确定审计政策对象时，可以针对供给型、需求型和环境型三类政策工具中的某一类，也可以就三类政策工具中的某一子类进行审计。结合政策的实施阶段，在政策的实施早期阶段，供给型政策和需求型政策工具即可作为审计的重点，而环境型政策工具可能一般不适合作为审计的重点。

对于上级机关安排的审计项目，地方政府会根据治理格局和利益关系的变动情况调整其工作重心和施政理念，相应的政策关注度也会发生改变[12]。因此，即便是同一政策，不同地区审计的重点可能不一样。审计机关在考虑本地区政策跟踪审计的范围时，可以通过乡村振兴政策分类的方式来确定政策的匹配度，如以产业兴旺政策、乡风文明政策、生态宜居政策、治理有效政策、生活富裕政策或以供给型政策工具、需求型政策工具、环境型政策工具中的某一类为主线，在深入了解各类型政策的作用路径和联合方式的基础上考虑审计范围。首先，从政策工具视角来看判断涉及的审计范围或审计的政策对象，比如金融支农，这是环境型政策工具，可以梳理与金融支农相关的全部政策工具，包括配套工具。其次，结合本地区的发展阶段确定重点政策，如“三农”问题获得了重点关注，经过中央及各政府部门的持续努力也取得了较好的成绩，但缺乏人才和公共服务能力、科技信息利用水平较低的地区，审计重点是针对强调人才培育、公共服务和科技信息支持等供给型政策工具，而资金投入和基础设施建设则作为为审计重点[11]。再次，考虑政策的衔接问题，各部门是否分工明确、团结协作，各区域是否团结社会力量、有组织有秩序地实施乡村振兴策略，供给型政策、环境型政策和需求型政策等各类政策工具、配套方案是否协同，是否存在贯彻不及时、责任不落实、行动不到位、方法不妥当等问题，是否有效分配统筹公共资源，是否确保相关惠农政策的精准到户，是否建立相关监察机制等。最后，从乡村振兴战略总要求视角来评价政策实施的效果，即评价政策在产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效和生活富裕等方面发挥了哪些作用。

第二，分阶段考虑审计重点。制定年度或跨年度乡村振兴政策落实跟踪审计工作计划时，审计机构应避免“包罗万象”而丧失重点和特色，以当地经济改革发展中存在的难点和热点问题为中心展开选题，利用有限的资源和力量对重点地区、重点行业、重点事项进行专项审计，按照战略部署的不同生命周期分阶段对财税、人才、技术、资金、行业政策、基础设施建设、配套和协调情况、重大项目的落实等，有针对性选择审计主题进行监督、检查和评价。按照乡村振兴政策战略部署不同阶段的特点规划审计项目。政策制定时，由于经济偏好的特点，地方政府会更多地关注产业规划、项目建设等方面的政策选择，实现经济优先；政策实施时，供给政策、环境政策、需求政策和综合性政策工具都是以促进农业增长和农民增收为政策目标[12]。在具体介入时点上，部分政策可提前介入政策制定阶段，对相关配套政策的科学性、合法性、一致性和可行性进行监督、评价与鉴证，及时纠正政策偏差，弥补政策漏洞[13]。政策颁布后，审计有必要对其进行及时的评估与跟进，以便尽早识别出问题和风险并提出具有建设性与前瞻性的建议。过程中，应妥善处理及时性和政策落地周期性二者的关系，以免审计过早干预，导致部分被审计单位为了应付审计而以文件落实文件[5]。

第三，上下协同推进审计工作。政策措施落实跟踪审计是一项综合性、持续性的重点工作，政策落实情况牵涉面广，需要国家大政方针和地方扶持政策相互契合，需要中央财政和地方财政相互合作；审计对象复杂，同时涵盖中央部委和各级地方政府机构，审计人员构成广泛，由各层级审计机关、不同专业类型的审计人员共同参与。因此在实施乡村振兴审计过程中，要着眼于全国“一盘棋”，协同推进审计工作。首先是协同上下审计机关的职责，循序渐进地推进上下层级审计机关各自的审计计划之间的联动，并针对审计内容的不同特点对中央和地方审计机关的重点任务进行合理划分。涉及乡村振兴重大方针政策实施、自然资源资产管理责任等审计项目由审计署及其派出机构负责，涉及具体项目实施和资金使用则由地方审计机关为主实施。其次是协同审计计划管理，上级审计机关在安排审计项目时，要加强与下级审计机关审计计划的衔接，将政策措施落实情况跟踪审计项目化，通过建立项目库，强化上下级审计机关之间的衔接，发挥基层审计机关在法律规定范围内的工作自主权，赋予基层审计机关依法以其区位优势、区域特点等自主选择特色事项对相关政策措施落实情况进行跟踪审计的权力[4]，强化乡村振兴审计的培训与督导，严格控制审计的权限范围，防止超职责范围审计，稳步推进乡村振兴各项政策以及经费审计，实现所涉县级行政区划审计全覆盖[5]。再次是加强自上而下的审计流程控制，统一工作方案制定、审计工作指南和操作流程，统一审计目标和重点，数据集中分析疑点分散核查，统一问题定性处理，统一问题反馈机制，对特殊性问题及时分析研判，同时设置合理的審计报告上报时间，并预留出可能临时增加现场审计任务的时间，以保证上级部门在政策传达过程中保持权威，便于进行统一归口管理[4]。最后是优化嵌入式、融合式、“1+N”审计项目组织和管理模式，建立与现代治理要求相适应的跟踪审计协调机制，实现“一审多项”“一审多果”“一果多用”[2]。

（三）规范审计内容体系与执行标准

从审计内容体系来看，结合政策跟踪审计的特点，分别从政策线和资金线两方面来考虑。在政策线方面，审计的重点内容包括以下四个方面：一是政策计划及配套措施的合法合规性和可操作性[5]，乡村振兴政策计划制定的依据是否充分，程序是否合法合规，保障乡村振兴战略顺利实施的配套政策是否符合本地区实际，政策指向是否清晰、明确，能否有助于乡村振兴战略分阶段政策目标的实现[14]。二是乡村振兴政策的公平性及政策执行效果与预期的一致性，政策的实施是否兼顾公平，与政策实施的预期目标相比，政策执行效果是否符合预期，是否存在偏差，群众生活水平得到多大改善，群众是否得相匹配政策实惠。三是乡村振兴政策的一致性，同级政府各部门出台的配套措施是否协调一致，下级政府乡村振兴配套政策措施与上级政府政策是否保持一致，发展方向是否背离相关要求、发展过程是否完整，是否及时对政策执行过程和结果进行动态跟踪，及时发现问题并纠正，及时调整、改变政策策略[12]。四是政策执行体制机制，是否存在相关职责权限边界不够清晰，是否存在复杂的跨部门组织与协作不当[5]，部门间是否进行充分沟通和论证，政策实施主体是否明确自身责任，尽职引导项目的合理落实。

在资金线或项目线方面，审计应重点关注：一是遵守财经纪律情况，关注资金分配和使用中有没有虚报、侵占、贪污、浪费重复发放等不正之风和腐败问题。二是资金分配管理使用中的公平、公正、公开情况，实施有关乡村振兴政策的过程中，是否按照公告公示正确使用资金、保质保量开展项目建设，是否存在优亲厚友问题。三是乡村振兴资金统筹情况，是否存在乡村振兴资金多头管理、交叉重复投入、资金“碎片化”，是否建立中央与地方、各级地方政府层级和相关部门的支农事权与支出责任划分机制，乡村振兴资金统筹责任划分是否明确，关注乡村振兴资金整合重点、整合方向、整合方式、整合效果，“大专项+任务清单”管理模式支农事权落实情况[15]。四是绩效管理，关注乡村振兴项目绩效评价制度建立落实情况，乡村振兴项目的立项、绩效目标设定以及资金安排情况，项目管理过程及预算管理情况，乡村振兴项目的产出数量、产出质量、产出时效和产出成本，乡村振兴项目的社会效益、经济效益、可持续影响和满意度，以及绩效评价结果是否的运用情况等。

从执行标准体系来看，可以针对上述政策线和资金线制定相关审计流程、业务规范，从制订项目计划、制发审计通知书、编制审计方案，到共享审计证据与工作底稿、出具审计意见，再到综合运用审计成果、建立审计档案，规范审计项目实施的业务管理流程体系。

（四）搭建政策跟踪审计信息平台

一是建立乡村振兴政策法规库。完整地收集乡村振兴政策及其配套政策是审计的前提，乡村振兴政策跟踪审计涉及的政策种类多、数量大、来源复杂，特别是相关配套措施，收集难度大，效率低。为提高审计效率，同时确保所收集相关政策法规的完整性和可靠性，可以建立乡村振兴政策法规库，充分运用网络爬虫等现代信息技术收集与乡村振兴相关各类政策、法规。在完成相关政策法规电子化处理的基础上，对相关政策法规进行分类、整理和拆分，构建条目化的乡村振兴政策法规应用数据元，并对应用数据元进行标签定义，完成对法规的结构化改造，形成动态法规基础数据源。然后按照战略要求、法律、法规、规章、实施细则、制度等，对经过结构化改造的政策法规应用数据元进行关联，建立不同法规之间的内部逻辑关系，构建网格管理系统。

二是建立乡村振兴政策跟踪审计案例数据库。尽管不同地区、不同阶段乡村振兴政策跟踪审计的对象不同、范围不同，审计目标也存在差异，但从审计业务环节来看，无非是审前准备、实施过程、审计报告、后续审计和结果运用等环节。可以不同政策、不同地区的乡村振兴政策跟踪审计为对象，遵循理论联系实际的原则，建立典型性的案例库，围绕政策跟踪审计项目的立项过程、审前调查组织、审计目标确定、审计方案设计、审计方法与证据收集、审计评价、审计意见及建议、审计报告、后续审计、审计整改等，收集、整理政策实施成效评估资料，并将其整合为乡村振兴政策跟踪审计相关资料库。三是建立审计大数据共享系统，通过审计大数据共享系统，实现中央与地方、地方与地方之间的数据共享。在数据收集方面，首先是整理乡村振兴政策跟踪审计的数据采集标准、统一数据规范，实现对不同数据源的乡村振兴政策跟踪审计信息资源数据进行收集。其次，对来自相关数据源的信息数据进行过滤，通过去重处理、数据标准化转换等加工，形成标准化数据集。最后，根据乡村振兴政策跟踪审计工作统一用语，在结合资料来源特点及目录分类的基础上，将若干无序的资料按目录进行对应，使资料的呈现更加系统和有序，从而实现乡村振兴政策跟踪审计资料来源的分类和分级显示。在信息共享方面，平台作为多源信息主体间联通的载体，打通了信息壁垒，实现用户信息的共享。用户通过身份认证和系统授权验证后，可以在平台系统上对信息资源进行查找、定位、获取、传输，利用索引树结构和关键字来查找信息，快速定位到所要查找的信息。

（五）推进现代技术在政策跟踪审计中的应用

一是充分运用大数据技术进行数据采集、政策文本挖掘和疑点筛查。数据信息是审计的基础对象，乡村振兴政策跟踪审计数据既有数字、符号等结构化数据，也有文本、音频、视频、图片等非结构化数据，审计过程中可以综合运用数据仓库技术、网络爬虫、地理遥感、传感器等技术采集乡村振兴项目相关的数据，在此基础上应用文本分类、文本聚类、文本总结、关联分析等文本挖掘技术，从浩瀚的数据中挑选出具有结构化特征的关键字段，寻找文本信息中要素之间的相互关系及作用，通过简单关联、因果关联和时序关联分析各要素之间的内在逻辑。如在政策效果评价时，可以运用Python等搜集网友对政策效果的公开讨论或评论，进行关键词挖掘分析，获取公众舆论对政策绩效的评价，在政策实施效果的评价中可以引入数据包络分析模型或运用支持向量机（Support Vector Machine）、随机森林（Random Forests）等模型对政策效果进行模拟评价。

二是充分运用人工智能技术，提高审计效率。一方面结合政策跟踪审计的工作内容与特点，以政策跟踪审计流程为基础，制定相适应的数据分析方法、审计评估方法，运用人工智能进行审计计划、方案设计、证据收集、工作底稿编制、汇总审计意见、审计报告撰写等，实现审计业务流程智能化。另一方面运用网络爬虫等现代信息技术收集与乡村振兴相关各类政策、法规，结合人工智能技术，对相关法规进行智能化拆分和解构，建立各类数据关系，实现政策法规的关联整合，形成政策法规数据库，在此基础上结合乡村振兴政策实施效果的相关数据展开分析，实现乡村振兴政策执行情况评价的智能化，提高审计工作的效率性与准确性。

【参考文献】

［1］ 李晓冬，马元驹.乡村振兴政策落实跟踪审计四维审计模式构建——以公共政策评估标准为视角［J］.经济与管理研究，2022（3）：99-113.

［2］ 余应敏，孙钰鹏，黄静，等.国家治理现代化视角下政策措施落实情况跟踪审计研究［J］.审计研究，2022（2）：11-18.

［3］ 李晓冬，马元驹.精准扶贫政策落实跟踪审计研究进展——兼论后精准扶贫时代扶贫政策落实跟踪审计的研究进路［J］.哈尔滨工业大学学报（社会科学版），2021（2）：143-153.

［4］ 审计署武汉特派办课题组，程光.国家重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计创新与发展研究［J］.审计研究，2018（4）：18-23.

［5］ 魏强，剧杰，孙亚男，等.政策措施落实情况跟踪审计深化路径研究［J］.审计研究，2022（2）：3-10.

［6］ 王帆，谢志华.政策跟踪审计理论框架研究［J］.审计研究，2019（3）：3-10.

［7］ 秦荣生.政府审计新领域：经济政策执行效果审计［J］.当代财经，2011（11）：112-118.

［8］ 王彪华.政策执行情况跟踪审计研讨会综述［J］.审计研究，2012（6）：24-28.

［9］ 黄栋.国家治理现代化中的政策协同创新［J］.求索，2021（5）：160-169.

［10］ 郑小荣，韩雨肃.精准脱贫政策跟踪审计研究［J］.会计之友，2020（24）：13-19.

［11］ 曲纵翔，汪峻宇.政策工具、战略过程及参与主体：乡村振兴战略演进的三维架构研究——基于148份中央政策文本的量化分析［J］.中共福建省委党校（福建行政学院）学报，2021（1）：79-91.

［12］ 彭小兵，彭洋.乡村振兴中地方政府的注意力配置差异与治理逻辑研究——基于410份政策文本的扎根分析［J］.中国行政管理，2022（9）：80-88.

［13］ 李曉冬，马元驹，南星恒，等.精准扶贫政策落实跟踪审计：理论基础、实践困境与路径优化——基于审计结果公告文本分析的证据［J］.理论月刊，2020（8）：51-63.

［14］ 吕劲松，黄■.乡村振兴战略背景下扶贫审计创新研究［J］.审计研究，2018（4）：12-17.

［15］ 刘天琦，宋俊杰.财政支农政策助推乡村振兴的路径、问题与对策［J］.经济纵横，2020（6）：55-60.