新时代深化街道管理体制改革的工作机制探析

汪希 罗英

〔关键词〕新时代；街道管理体制改革；基层治理；城市精细化治理

基于强化党对基层治理的全面领导和推进城市基层治理体系和治理能力现代化的现实需要，我国多个城市按照大部制、扁平化管理的工作要求，逐步推进街道管理体制改革试点工作，破除传统“街—居”体制所产生的诸如“行政成本膨胀和居民自治受抑等突出问题”①，为实现城市的精细化治理提供了体制机制保障。其中，北京市以“街道吹哨、部门报到”（简称“吹哨报到”）改革为抓手，建立接诉即办机制，积极探索党建引领基层治理体制机制创新，是加强和巩固党的执政地位的创新实践。随后，全国多个城市围绕“赋权、下沉、增效”要求，将“吹哨报到”作为一项重要的政治任务持续推进。街道在城市治理中处于承上启下、联结四方的枢纽位置，这一地位决定了其应在“吹哨报到”工作中当好“吹哨人”，并通过管理体制改革优化组织结构、整合人员力量，直接面向群众提供优质的公共服务。这一应然目标的实现需要有顺畅的工作机制作保障。本文拟从党建引领机制、决策指挥机制、工作运行机制、监督考核机制四个层面，探讨当前深化街道管理体制改革的工作机制问题，旨在为当前纵深推进街道管理体制改革、破解联系服务群众“最后一公里”难题提供理论依据和政策参考。

一、健全党建引领机制

在深化街道管理体制改革中必须坚持政治引领、党建先行，充分发挥基层党组织在街道管理体制改革中的“主心骨”作用，确保街道管理体制改革正确的政治方向；充分发挥基层党组织的政治工作优势，坚持走群众路线，确保街道管理体制改革持续稳步前进；充分发挥党员干部的先锋模范作用，为街道管理体制改革提供强有力的组织保障。当前，通过健全、完善街道党工委工作规则和议事规则、多措并举给街道党工委赋权、强化对“发挥党建引领作用”的考核力度等，完善、深化街道管理体制改革的党建引领机制，把党的政治优势、组织优势转化为社会治理优势，从而使党建引领基层治理能力进一步提高。

（一）完善街道党工委工作规则

党的领导要“纵向到底、横向到边”①。只有加强党的领导，充分发挥街道、社区党组织领导核心作用，基层治理的活力才能充分彰显。但从实践来看，街道、社区党组织承担领导基层治理的职责还存在很多不适应的地方。譬如，街道党工委统筹协调功能还需增强，区域化党建统筹资源和服务群众功能发挥还不充分，党组织和党员在基层治理中有效发挥作用的途径还不够丰富等。解决这些问题，关键要强化党建引领，切实加强党在基层治理中的组织覆盖和工作覆盖，建立健全党对重大工作的领导体制机制，使街道、社区党组织适应基层治理需要。

一方面，强化街道党工委领导核心地位。坚持把政治建设作为根本性建设，明确职责定位，提升街道党工委的领导力和组织力。加强街道领导班子建设，选优配强工委书记，通过集中教育、脱产培训、集体学习、网络培训等途径，全面增强工作本领。健全、完善街道党工委工作规则，提高街道的决策水平和工作效能。建设高素质、专业化的街道干部队伍，强化业务培训，提高工作能力。研究制定街道党工委和办事处权力清单，建立各级党组织向属地街道党工委报到制度，有效发挥其在辖区内的统筹协调作用。

另一方面，发挥社区党组织战斗堡垒作用。为了更好实现以党的建设贯穿基层治理、保障基层治理、引领基层治理，当前应持续推动社区物业管理党建联建，搭建多方协商议事的党建联建平台，加强社区党组织对业主委员会、物业服务企业的党建工作指导和监督。此外，要采取“网格党组织+”的形式，健全和完善条块结合、共驻共建的党建“网格化”管理新模式，强化网格党组织功能，建立精确、高效、便民的网格化管理和服务系统，切实推动社区党组织战斗堡垒作用的有效发挥。

（二）健全党建工作协调机制

以全域党建理念为指导，构筑基层党建整体联动体系，有效统筹不同行业领域党建资源和力量，促进党建工作协调委员会高效运行。第一，作为街道统筹区域化党建工作的议事协调平台，街道、社区党组织要坚持面向社区、面向群众、面向问题，加强党群服务机构建设，提升街道、社区党组织区域资源和力量的统筹能力。第二，围绕街道管理体制改革作好思想政治工作，推进街道、社区党建、单位党建、行业党建互联互动，着力形成地区事务共同参与、共同协商、共同管理的工作格局。第三，加强组织机关、企事业单位在职党员回社区报到服务工作，强化“互联网+基层党组织管理”，为党组织与党员、党员与党员、党员与群众之间线上线下良性互动搭建“接地气”的党群协商平台。第四，建强街道党建服务中心，以服务全域整合实现党群服务协同运作。具体来讲，要健全街道党建服务中心运行管理机制，促使其承担区域化党建的日常组织、协调联络、流动党员教育以及网格化服务管理等职责，切实为党员群众提供精准服务，不断扩大基层党组织的凝聚力、影响力、号召力。

（三）多措并举给街道党工委赋权

讓街道更加有职、有权、有物、有人，是街道管理体制改革的重头戏。构建简约、高效的街道管理体制，要“按照‘重心下移、权责一致的原则，逐步将区（市）直部门延伸派驻机构管理权限、编制、人员、经费下放街道”①。首先，要明确划分区（市）、街事权，赋予街道更多自主权，推动重心下移、力量下沉，实现条块结合、执法综合、资源整合，着力破解基层治理和服务群众的“最后一公里”难题。其次，要落实街道对相关重大事项提出意见建议权，赋予街道对派驻机构的统筹调度权、人事建议权和考核评价权，增强街道在城市治理中的基础地位和统筹职能。譬如，政府职能部门向街道派出机构领导人员的任免要事先征求街道党工委意见；综合执法派驻人员日常管理考核由街道党工委负责；等等。最后，要进一步明确派驻机构的日常管理重点在街道，业务管理重点在职能部门，坚决消除职责交叉、混淆不清现象，探索建立街道职责清单准入制度，切实增强街道在基层治理中的基础地位和统筹协调职能。具体来讲，街道依据法律法规的规定和区（市）委、区（市）政府的授权，履行相应的职能，除街道党工委和办事处职责清单以及涉及城市管理、民生保障、社区建设和公共安全工作以外，其他职能部门不得随意向街道安排工作。

（四）加强对“发挥党建引领作用”的考核力度

在深化街道管理体制改革实践中，基层党建工作“面临着党建引领不足、互联互动难、发挥作用难、党组织管理难等困境”①。为了切实把考核指挥棒用起来，使“吹哨报到”的考核机制更加科学、高效，要在党政领导班子和领导干部考核评价、党（工）委书记抓基层党建述职评议考核和落实党建主体责任综合考核评价这一“三级联创”考核的基础上，进一步丰富考核内容，将街道在重要工作决策、统筹协调方面发挥党建引领作用的情况纳入考核，更好发挥党（工）委总揽全局、协调各方的重要作用。同时，要进一步完善基层考核评价制度，建立由街道党工委牵头，对街道、社区内设机构、区（市）政府职能部门及其派出机构进行分类考评的制度。此外，考核结果要与单位绩效挂钩，与被考核对象的选拔任用挂钩，与被考核单位的经费核定挂钩，从而提升基层治理的效能和力度。

二、完善决策指挥机制

决策指挥机制在推进街道管理体制改革、构建运行高效的工作职能体系中发挥着重要作用。当前，通过坚持和践行民主集中制、工作会商机制、信息沟通机制等，进一步完善决策指挥机制，使街道统筹协调作用更加凸显。

（一）坚持和践行民主集中制

坚持民主集中制这一党的最大制度优势是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。在深化街道管理体制改革中，要严格落实民主集中制，完善街道党工委、办事处的工作规则、议事规则和决策机制。街道党工委会议是街道的最高决策机构，由街道党工委书记召集主持，工委委员参加。工委会议定期召开，根据“三重一大”议事规则，对辖区内的重大决策、重要干部任免、重大项目安排、大额度资金使用等进行研究决策。譬如，街道办事处主任办公会议研究审议街道办事处的各类行政工作，涉及资金较大的议题或其他需要报工委会议研究的事项按有关程序上报工委会。在具体决策程序上，要按照事先酝酿、民主决策、监督执行的流程，确保民主集中制原则得到有效落实。

（二）建立和完善工作会商机制

一方面，街道内部各大部门之间根据工作任务定期举办会商会，由党工委书记、办事处主任召集主持，各部门负责人参加。会商会上就各部门工作进行沟通协调，确定需要报主任办公会、工委会议研究决定的议题内容。针对区内重点、难点工作举办专题会，组织科队所站和辖区有关单位参加，围绕工作任务整合行政资源，在街道党工委的统筹协调下研讨工作方案，促进问题有效解决。特别是要进一步健全党组织领导下的居民自治机制、民主协商机制、群团带动机制、社会参与机制，更好地发挥基层自治及各类社会力量有序参与基层治理的重要作用，形成黨政群共同参与、共同协商、共同治理的良好格局。譬如，以健全城市治理中社会参与机制为例，客观上要求完善社会力量参与城市治理的形式和方法，引导各类社会力量主体有序参与城市治理决策的制定、实施和监督的全过程，并通过健全区域化党建平台、优化社区协商共治平台、利用网格化城市治理平台，推动各类社会力量充分参与到城市治理之中。

另一方面，发挥基层党组织的作用，为实现多方协商搭平台、建机制、给方法、育能力。以“社区议事厅”为平台，灵活采取协商议事会、社区沙龙、展望会议等规范有序的参与型协商会，凝聚社区公共利益的最大共识；通过完善社区议事协商机制，探索“党建+社区治理”新模式，更加注重政府治理、社会调节与居民自治的良性互动；把民事民提、民事民议、民事民决、民事民办、民事民评这一“五民工作法”贯穿到基层治理和服务之中，增强居民的协商议事能力。

（三）在各部门内部建立信息沟通机制

信息沟通机制的建立与运行，要求坚持扁平化管理，减少管理层级，破解信息沟通瓶颈，解决多头分散、条块分割等问题，构建简约、高效的工作职能体系。在开展日常工作过程中，由部门负责人统筹全面工作。由具体业务负责人通过工作会、口头汇报、书面报告等形式定期向部门负责人汇报详细的工作信息，并提出意见和建议，切实实现各部门内部信息沟通顺畅、高效，为部门研判工作动态，向街道党工委、办事处汇报相关事项信息以及安排布置具体工作提供依据。

（四）强化街道的统筹指挥功能

随着城市管理体制改革的深化和城市管理重心的下移，街道在城市基层治理、联系服务群众和推动经济社会高质量发展中的作用愈加重要。但是，也要看到现行街道管理体制还存在一些突出问题。譬如，街道作为区（市）政府的派出机构，定位还不够清晰，服务针对性不强，偏重于“向上对口”，存在一定的“机关化”倾向；由于强调属地责任，区（市）职能部门通过“漏斗效应”将大量的事务“漏”到街道、社区一级，导致街道“原来是个筐，现在是个缸”；虽然街道、社区越来越忙，但为人民群众服务的水平仍有待进一步提高；等等。因此，必须对体制和机构进行调整完善，强化街道的统筹指挥功能。当前，为了加强街道对辖区事务的统筹指挥调度和资源整合力度，可以建立“问题清单化、部门席位制”运行模式。在街道党工委的领导下，对辖区管理中涉及综合执法、重点工作、应急处置等方面的问题进行研究协商决策，并根据问题事项具体情况，建立问题清单，进行分级分类处理。目前，“清单管理制度仍存在较严重的‘碎片化问题，即权责清单制度、负面清单制度呈现‘分割化态势”①，清单管理体系之间缺乏有效衔接。鉴于此，对于街道层面能够解决的问题，要确定责任领导和责任科室，组织人员力量采取协商论证、实地踏勘等手段进行及时解决；对于街道层面不能解决的问题，如涉及综合执法、重点工作、专业管理等，由街道网上启动“吹哨”机制，纳入城市网格化信息系统进行统一管理。

三、创新工作运行机制

创新深化街道管理体制改革的工作运行机制，助推城市治理更加有序高效。当前，可以按照“问题收集—信息整合—事项分类—需求发布—承办受理—部门报到—处理实施—核实结项—评价反馈”的工作流程，协调“区（市）、街道、社区”三级相关部门，建立起周密、顺畅、科学的工作运行机制。

（一）加强问题的精准收集

以街道“六部一队四中心”为主体，通过各种渠道和方式最大可能地收集服务对象的问题和需求。其中，街道“六部”包括综合保障部、党群工作部、社区建设部、民生保障部、社区平安部、城市管理部；“一队”是指街道综合执法队；“四中心”包括党建服务中心、社区服务中心、政务服务中心、网格化服务管理中心。当前，要进一步完善微信、微博、热线、网站等公众举报功能，使多元化的利益相关方有更便捷、更畅通的意见表达平台，构建更广泛、更便利的发现问题、反映问题的渠道，通过各种新渠道、新机制和新方法更好地打破过度依赖体制内发现问题的弊端。特别是社区建设部要指导社区层面，积极运用“五民工作法”①，利用好社区议事厅等居民议事平台，引导驻街单位、物业公司、社区社会组织、志愿者、社区居民积极参与城市和社区治理；发挥社区党委、社区居委会、“两代表一委员”和社区“微网格”平台作用，畅通社区问题需求建议的收集报送渠道，及时反映上报人民群众关心的问题和需求。各部门将收集的问题和需求及时报至城市网格化综合管理中心备案。

（二）进行信息整合、事项分类和需求发布

由城市网格化综合管理中心对收集汇总的信息进行整合，按照问题事项的权责归属，向街道对应的职能部门派件。街道职能部门向主管领导汇报来件情况，并根据问题事项具体内容进行分级、分类处理。对于街道层面能够解决的问题，明确责任部门、工作任务和完成时限，做到及时解决。对于需要区（市）级部门承办受理的事项，经主要领导确认，由街道职能部门向城市网格化综合管理中心提交申请，通过网格平台信息系统启动“吹哨”机制，向相应的区（市）级部门发出承办需求信函，并明确责任部门、工作任务和完成时限。此外，当遇到职责交叉、多部门协同的难点和阶段性的突出问题，由街道通过网格平台启动“吹哨”机制。

（三）区（市）级承办受理部门启动“吹哨报到”响应处理机制

区（市）级承办受理部门通过网格平台信息系统，及时查收街道承办需求信函，根据“街道吹哨”的具体问题事项及时组织人员力量到街道报到，对涉及问题进行处理实施，并及时上传问题处理结果和递交录音、录像、执法文书等相关资料。街道对应职能部门负责组织签到和协调接洽。多元治理主体之间蕴含着结构化的社会关系，决定了必须要强化社会参与，吸引多方力量参与街道管理，凝聚多元治理主体合力。通过“推进社区、社会组织、社会工作‘三社联通，搭建纵向到底的‘区（市）、街道、社区三级网格一体化工作平台以及横向到边的政府、市场专业力量、社会组织、社区、居民‘五方联动的治理格局”②，强化“吹哨报到”机制作用，推动接诉即办向主动治理、未诉先办转变，从而更好地回应社区居民的多样化、个性化服务需求，用心、用情、用力解决人民群众急难愁盼问题。其中，基层政府应切实履行统筹公共资源、组织公共服务、加强公共管理、维护公共安全、推进社区发展的职责；市场专业力量应发挥承接公共服务和资源配置的作用；社会组织应深化公益创投、政府购买服务等相关工作；社区居委会应通过民主协商的方式解决群众的实际困难和问题；社区居民应积极参与社区治理。同时，要开展专项普查，加强“吹哨报到”督办工作，建立问题台账，实施挂账督办，督促各街道及时启动“吹哨”等机制逐步销账，解决历史滞留案件、重点督办案件等疑难问题。

（四）进行核实结项，开展评价反馈

以区（市）网格化评价反馈机制为基础，依据事件办理落实情况和各部门“报到”效率、配合度和专业性，将网格系统评价结果与街道评价相结合，做到“一哨一评价”“吹哨全留痕”，建立完善“吹哨报到”综合评价机制。具体来讲，对于办理完成的事项，街道相应职能部门采取专业评估、群众满意度调查等方式核实办理落实情况，形成区（市）级承办受理部门“报到办理”情况的街道评分，并报至城市网格化综合管理中心，与网格系统评价结果相结合，形成该次部门评价结果。

四、优化监督考核机制

监督考核机制是以制度创新推动街道管理体制改革提质增效的重要保障。当前，要通过实施深化街道管理体制改革的监督考核机制，加强街道对职能部门监督检查和评议考核，把人民群众满意度作为评价街道管理体制改革工作的重要指标，从而进一步提升人民群众获得感、幸福感、安全感。

（一）厘清和处理好街道与职能部门的工作关系

在深化街道管理体制改革中，要按照“区（市）属、街管、街用”的思路，促进区（市）职能部门牢固树立基层导向，最大限度地将工作力量充实到一线，加强对街道、社区的政策支持、财力物力等保障，做到工作权力下沉、力量下沉、任务下沉，听从属地街道工作调度、任务派遣。特别是要做实、做强街道综合执法平台，对派驻到街道的执法人员由街道和主管部门双重管理，实现责任在一线落实、调度在一线进行、問题在一线解决。

（二）加强街道对职能部门监督检查

职能部门按照工作职责及街道工作要求到属地街道报到，街道对其报到情况登记签到，定期听取履职情况汇报，查阅日志、实地检查，协调解决工作中的重点、难点问题。针对我国“廉政监督的民主参与机制单一且法治化程度不高”以及“监督技术使用分散化和碎片化”①的问题，要以改革监督体制为重点，提高街道的监督能力。为此，可以将街道网格化服务管理中心作为街道城市管理监督考核平台，搭建网格平台一体化运转机制，深化网格化综合监督模式，构建“大监督”体系。当前，网格化综合监督体系的构建需要加快推进城市管理网、社会服务管理网、社会治安网、城管综合执法网等融合发展，实现区（市）、街道、社区三级在信息系统、基础数据等方面深度融合，使网格中心成为党委、政府联系人民群众、取信于民的窗口，成为代表民意监督党委政府工作的窗口，形成上下有序、协调一致、科学有效、开放多元的综合监督格局，充分发挥区（市）网格平台的监督职能作用。

（三）强化街道对职能部门评议考核

建立由街道党工委牵头，对社区、街道内设机构、区（市）政府职能部门及其派出机构进行分类评议考核的制度，并探索通过第三方评估、大数据应用等方式完善基层综合评议考核制度，扩大人民群众的参与权、评价权。一方面，依托区（市）网格中心反馈的辖区“人、地、物、事”等工作处理情况，街道对各职能部门进行综合考核，并依据考核结果对派驻人员进行岗位更换。街道每半年组织辖区单位、居民代表对派驻的工作人员履职情况进行评议考核，并将评议考核结果向区（市）政府和主管部门报告。主管部门在对派出人员进行任免、调动、奖惩之前，应听取街道意见。对落实“吹哨报到”责任不到位、问题解决不彻底、人民群众不满意的部门及工作人员，街道有权向区（市）监察委提出问责建议。另一方面，要提高街道对职能部门评议考核的权重，并强化考核结果运用。综合各部门全年“报到”情况的考核结果，形成各部门年度考核结果，并按照“背靠背”原则反馈考核结果。街道对区（市）政府职能部门及其派出机构的考核结果，应在被考核部门绩效权重中占一定的比例，并纳入全区（市）绩效考核总成绩。同时，要深化考核结果运用，将考核评价结果作为党政领导班子和领导干部综合考核评价的重要参考。

总之，新发展阶段深化街道管理体制改革，应坚持面向基层、面向群众、面向问题，聚焦实现强化赋权明责、推动力量下沉、促进改革增效的街道管理体制改革目标，突出减少管理层级这一重点，抓实工作力量下沉社区这个关键，着眼于强化党的领导、提升工作效能、优化城市管理、推动责任落实的现实需要，切实提升街道综合治理能力和服务人民群众水平。政策部署的落实和战略目标的实现亟待健全完善党建引领机制、决策指挥机制、工作运行机制和监督考核机制等。这四种工作机制是一条权责明晰、任务具体、环环相扣的“责任链”，旨在充分发挥街道党工委总揽全局、协调各方的作用，以机制创新保障和推动街道改革提质增效，不断实现条块结合、执法综合、资源整合，在破解城市基层治理和联系服务群众的“最后一公里”难题上形成合力，进一步提升城市精细化治理水平。